匡亞林

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶，404000）

城市治理的有效性探微：有限分權(quán)、有序參與、利益整合與風(fēng)險化解

匡亞林

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶，404000）

從城市管理到城市治理的模式變革、制度轉(zhuǎn)型在證明城市治理的合法性的同時，一直在追求城市治理的有效性，并從有效性中積累合法性、獲得可持續(xù)性?；诖?，以權(quán)力、參與、利益與風(fēng)險為視角，以治理架構(gòu)、民主規(guī)則與法治思想為指引，將城市治理的有效性詮釋為有限分權(quán)、有序參與、利益整合與風(fēng)險化解的四維向度。

城市治理；有效性；有限分權(quán)；有序參與；利益整合；風(fēng)險化解

“治理”一詞自產(chǎn)生之日起便受到熱誠的追捧與持久的青睞，誠如鮑勃·杰索普所言：“它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的“時髦詞語”。”［1］伴隨治理理論的興起，治理實踐的方式、廣度與深度不斷豐富、拓展與延伸。城市治理作為治理理論在城市空間的實踐操作，是在對舊城鎮(zhèn)化進(jìn)程反思與新型城鎮(zhèn)化展望的歷史思維中孕育而生的。舊城鎮(zhèn)化進(jìn)程的弊端在于政績考核壓力與仕途升遷欲求驅(qū)動，城市政府只重視或者過分注重城鎮(zhèn)空間規(guī)模的極速擴(kuò)張與城鎮(zhèn)常住人口的簡單聚集，而忽視城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量與正外部性，因此導(dǎo)致了城市管理的低效率、低效果、低信任與高成本、高投入、高依賴。城市病集中爆發(fā)、城市公共服務(wù)短缺且配置失衡、城市管理制度的非公正性（如戶籍）、城市規(guī)劃的盲目性、城市秩序的非單一性都要求摒棄舊城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，探索建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展向路，建立革除舊城鎮(zhèn)化模式所積累弊病、適應(yīng)城市人口結(jié)構(gòu)與需求并重構(gòu)城市管理新秩序的城市治理新模式。因此，城市治理的有效性便成為當(dāng)前城市管理制度變革的核心命題與時代主題。據(jù)此，城市治理因何而有效？城市治理的有效性因素涵蓋哪些維度？應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)詮釋城市治理的有效性？這些時代之問亟待科學(xué)而全面的解惑，這也因此構(gòu)成此篇論文的核心觀點?；诖?，筆者結(jié)合治理架構(gòu)、民主規(guī)則與法治思想的指引，以權(quán)力、參與、利益與風(fēng)險為視角，將城市治理的有效性詮釋為有限分權(quán)、有序參與、利益整合與風(fēng)險化解的四維向度。

一、有限分權(quán)—城市治理的有效性保障

城市治理的興起源于“城市政府失敗”的現(xiàn)實反思與權(quán)力共享的理念啟示。以實際的城市政府的行動體系與權(quán)力運行方式為例，城市政府的行動體系內(nèi)生于等級分明、有序的科層制組織形態(tài)以及強(qiáng)而有力的“命令-控制”型的層級制架構(gòu)；城市政府的權(quán)力運行方式的單向度與單極化源于公共權(quán)力的壟斷性與神秘性。以負(fù)有矯正與完善城市治理實踐規(guī)則之使命的公共管理理論為參照，城市治理規(guī)則的現(xiàn)實操作空間即物質(zhì)空間與精神空間已然發(fā)生變遷，變遷之后的空間主體、空間結(jié)構(gòu)、空間訴求等期待新的城市治理規(guī)則的角色轉(zhuǎn)換與功能轉(zhuǎn)型。批判性的城市治理現(xiàn)實與建設(shè)性的城市治理理念共同型塑了城市治理環(huán)境的動態(tài)性、城市治理主體的多元性、城市治理利益的多樣性、城市治理主體訴求的豐富性、城市治理空間的多維性以及城市治理權(quán)威的非單一性。城市治理的新變遷，需要城市治理規(guī)則的革新?；诖?，城市治理的有效性首先取決于權(quán)力共享與城市政府的有限分權(quán)。就此而言，政治學(xué)理論中的民主規(guī)則、法學(xué)理論中的權(quán)力運行規(guī)則與作為管理行政現(xiàn)實世界的治理理論達(dá)成了共識、形成了合力。城市治理主體以此為動力，保障了城市治理的有效性。

城市治理的有效性有賴于以城市政府有限分權(quán)為實施特征的權(quán)力共享，而權(quán)力共享之于城市治理有效性的保障在于權(quán)力共享或稱有限分權(quán)的方式、廣度與深度的合理認(rèn)知與確定。有限分權(quán)的方式即如何做到高效率、低成本、強(qiáng)收益、弱風(fēng)險的權(quán)力共享須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)、以合作主體能力資格為考量、以分權(quán)可持續(xù)性為前提、以法治精神與法制規(guī)則為保障，例如合同外包、購買公共服務(wù)等方式；有限分權(quán)的廣度主要指涉城市政府與非政府主體合作的空間范圍與議題數(shù)量，這須以城市政府的行政能力與權(quán)力共享領(lǐng)域的性質(zhì)為判斷依據(jù)，例如教育、醫(yī)療、電信與石油等領(lǐng)域向民間社會資本開放；有限分權(quán)的深度是指政府權(quán)力轉(zhuǎn)移或者權(quán)力下放的量，即政府全部或者部分轉(zhuǎn)移、下放權(quán)力，例如社會力量辦學(xué)、國企改制等?？傊詸?quán)力共享為邏輯結(jié)果的有限分權(quán)應(yīng)當(dāng)在合理界定城市政府與市場、社會、公眾及其他層級政府之間關(guān)系的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確選擇有限分權(quán)的方式、合理界定有限分權(quán)的廣度與深度。同時，由于城市政府的公共性、公益性、服務(wù)性、民主性與法治性等特質(zhì)，在權(quán)力共享格局中，必須堅持城市政府的“元治理”角色，必須關(guān)注這樣一個現(xiàn)實：“在城市治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，城市政府在地方治理方面具有其他行為主體難以替代的核心作用”［2］。

二、有序參與—城市治理的有效性之基礎(chǔ)

“所謂公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與，二者缺一不可?！保?］因此，在有限分權(quán)、權(quán)力共享的規(guī)則架構(gòu)下，權(quán)力的行使須城市治理各主體積極主動、廣泛有序的參與，唯有如此，才能提供城市治理有效性的基礎(chǔ)。參與是一種精神，是一種權(quán)利，是一個程序，更是一套規(guī)則與秩序。城市治理過程中，有序的主體參與是治理高效透明、公平公正、平等理性、溝通信任的基礎(chǔ)?？v觀城市治理的現(xiàn)實，選舉民主在一勞永逸地滿足公共訴求、消解公共困境、實現(xiàn)公共利益方面是失敗的，法律在賦予各利益主體享有參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)利是明確的，城市政府行使權(quán)力與價值倡導(dǎo)的合法性與有效性形成于城市治理各主體的有序參與過程中，因此，在修復(fù)民主過程的有效性與合法性層面，有序參與是城市治理實踐的第一要義。

有序參與作為城市治理的有效性之基礎(chǔ)，須以有序參與的形式、廣度與深度予以保障。如何因應(yīng)城市治理環(huán)境的變遷與城市治理體系功能的發(fā)揮是確定參與形式、參與廣度、參與深度的邏輯前提。城市治理過程中，有序參與的形式須考量其對各參與主體而言是否便捷、能否接受、可否協(xié)調(diào)與控制等關(guān)涉參與之整體性的要素，參與形式的合理選定既回應(yīng)了城市治理的價值導(dǎo)向與目標(biāo)取向，又有益于維護(hù)參與的有序性與整體性，甚至在一定程度上如同“建構(gòu)秩序出發(fā)點的差異，決定著國家推動現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇及其所形成的實際發(fā)展形態(tài)是完全不同的”［4］一樣，不同的參與形式可能會引致城市治理狀態(tài)與效果的差異；有序參與的廣度，即在哪些涉及公共利益與私人權(quán)益侵犯與保護(hù)的公共行動、公共項目等公共事務(wù)中是否允許與必需開放、鼓勵、同意各主體積極主動參與或者依法申請參與的，主要取決于城市政府的公共行動與公共政策所關(guān)涉的利益與損害同公共利益、集體收益與各主體權(quán)益的相關(guān)程度，這一相關(guān)程度的確定與政府和各非政府主體對公共議題的回應(yīng)度①有學(xué)者將““回應(yīng)”作為對一類社會互動現(xiàn)象、關(guān)系及過程的理論規(guī)制”，并通過研究提出回應(yīng)的三種范式：“政府回應(yīng)、社會回應(yīng)與共同回應(yīng)”。以此為理論基礎(chǔ)，通過識別不同類型的回應(yīng)程度可梳理出不同的利益訴求及其程度。（回應(yīng)的范式的理論探討詳見戚攻.《論“回應(yīng)”范式》［J］.社會科學(xué)研究，2006，（4）：115-121.）；有序參與的深度即某項公共議題所含涉的各利益主體是否全部參與、公共議題的討論是否充分、公共議題的回應(yīng)結(jié)果是否被廣泛接受。一般而論，城市治理各主體的參與效果更多地受限于有序參與的深度，因此，在城市治理的參與環(huán)節(jié)內(nèi)，各治理主體權(quán)利意愿的表達(dá)與參與預(yù)期效果的達(dá)成有賴于各主體之間是否平等開放、信任溝通、尊重彼此，有賴于保障參與整體有效的程序設(shè)置是否完整有序、程序規(guī)制是否合理公正、程序執(zhí)行是否充分有力、程序裁判是否合法必要?？傊?，城市治理過程中，各主體有序參與的機(jī)制建設(shè)須綜合考量參與形式的合理選定、參與廣度的共同選擇、參與深度的理性抉擇。

三、利益整合—城市治理的有效性之核心

有限分權(quán)的規(guī)則架構(gòu)和有序參與的機(jī)制建構(gòu)，從現(xiàn)實層面佐證了城市治理主體的多元化、城市治理方式與利益訴求的多樣化以及公共權(quán)威的非單極化。因此，城市治理作為治理理論的具體運用，“是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”［5］。不同主體之間合作的基礎(chǔ)既是在于信任，更是出于利益判斷與利益追求。城市治理機(jī)制的角色定位與功能發(fā)揮以及城市治理有效性的達(dá)成有“賴于組織體系內(nèi)部各個主體之間的明確定位和有效的利益整合”［6］。利益是人類活動的核心追求，城市治理的目標(biāo)是實現(xiàn)善治，而善治的本質(zhì)“就是使公共利益最大化的社會管理過程”［7］，因此，利益整合邏輯地順承為城市治理有效性的核心。

城市治理過程中，利益整合成功與否直接關(guān)涉城市治理體系的功能發(fā)揮與城市治理有效性的達(dá)成?；诖?，筆者將利益整合的過程與機(jī)制分解為三個層面，即利益內(nèi)容的表達(dá)與確認(rèn)、利益沖突的消解與協(xié)調(diào)、利益損害的救濟(jì)與補(bǔ)償。首先，利益整合的第一個問題便是利益的概念與歸屬，即利益的確認(rèn)與表達(dá)。利益的概念著眼于利益的內(nèi)容與主體的需要，利益的歸屬著眼于利益的排他性與共享性，利益表達(dá)不清、歸屬不明將引致利益整合過程的阻滯甚至停止。因此，通過科學(xué)的方法、公正的程序與高效的機(jī)制表達(dá)與確認(rèn)利益的內(nèi)容與權(quán)屬至關(guān)重要。目前，城市治理過程中的利益表達(dá)與確認(rèn)主要依據(jù)公序良俗、公共政策、憲法和法律作出。在利益表達(dá)與確認(rèn)的現(xiàn)實情境中存在分配不公、非法剝奪、強(qiáng)制侵占等嚴(yán)重瑕疵，亟須建立科學(xué)合理、民主有效的利益表達(dá)與確認(rèn)機(jī)制予以糾正。其次，利益整合過程中不可避免、必須直面的第二個問題是不同利益之間的沖突現(xiàn)象。城市治理現(xiàn)實中，利益沖突現(xiàn)象可分為三類：一是公共利益與私人利益之間的沖突，如城市改造項目中的房屋征收與補(bǔ)償款項，社會組織與公民之間、事業(yè)單位與公民之間的沖突；二是私人利益之間的沖突，如教育資源與醫(yī)療資源使用過程中的競爭摩擦；三是公共利益之間的沖突，如社會組織之間、政府職能部門之間、行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間的沖突?；诖?，必須建立多元化、高效率、促公正的利益沖突消解與協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺。再次，利益整合過程中必須作好應(yīng)對利益損害的準(zhǔn)備措施。城市治理進(jìn)程中，利益爭奪的沖突形勢往往會引致利益損害的不良后果，最終損害一方或者多方的合法利益與正當(dāng)需求。為此，必須將強(qiáng)制性的硬法救濟(jì)與協(xié)商性的軟法救濟(jì)相結(jié)合，建立軟硬兼施的利益救濟(jì)與補(bǔ)償機(jī)制，綜合調(diào)處與補(bǔ)救不同形勢的利益損害結(jié)果，最大限度地將可能性損害與不良后果最小化，保障城市治理體系的穩(wěn)定有序、健康持續(xù)、尊重信任、和諧高效。

四、風(fēng)險化解—城市治理的有效性之動力

城市治理所強(qiáng)調(diào)的多元合作理念不僅僅是源于促進(jìn)各自利益增長與實現(xiàn)的正向激勵，也是源于合作共治能將風(fēng)險與成本分解并達(dá)致最小化的反向激勵。因之，“如何規(guī)避、減少以及分擔(dān)風(fēng)險是個人、組織、國家以及社會維持存續(xù)與發(fā)展必須解決的首要問題?！保?］風(fēng)險社會的出現(xiàn)激勵著傳統(tǒng)城市管理方式、體系的變革與轉(zhuǎn)型。城市治理作為變革與轉(zhuǎn)型城市管理的結(jié)果，一則須完善與優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增加與擴(kuò)展功能；二則須具備與強(qiáng)化能力、實現(xiàn)與維持效果，因為“一個社會的治理形態(tài)不僅是結(jié)構(gòu)意義上的，而且是能力意義上的。易言之，治理不僅要構(gòu)建一種能協(xié)調(diào)各方關(guān)系的結(jié)構(gòu)框架，還要使這個結(jié)構(gòu)運行起來，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)預(yù)設(shè)的秩序目標(biāo)?！保?］以此言之，城市治理有效性的動力來自風(fēng)險共擔(dān)的現(xiàn)實激勵。

如何因應(yīng)風(fēng)險的生成與損害，如何釋放風(fēng)險作為達(dá)成城市治理有效性的動力或能量，須以風(fēng)險的顯化，即風(fēng)險被所有或者多數(shù)治理主體所明確察覺并遭受實際損害之始為臨界點。在城市治理實踐中建構(gòu)起由風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)防、危害控制與權(quán)利救濟(jì)組織而成的風(fēng)險治理體系。成功的治理應(yīng)當(dāng)是將風(fēng)險化解于其生成的過程之中或者風(fēng)險產(chǎn)生不利后果之前的治理，易言之，消解風(fēng)險生成與暴發(fā)的可能性、降低風(fēng)險生成與暴發(fā)的必然性。因此，在風(fēng)險治理的組織體制與領(lǐng)導(dǎo)體制的保障下，構(gòu)建以風(fēng)險識別與風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制優(yōu)先于風(fēng)險發(fā)生之后的危害控制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。風(fēng)險識別的功能在于顯示風(fēng)險生成的原因與類型、時間與空間等基本認(rèn)知信息，風(fēng)險評估的功能在于判斷并告知風(fēng)險的來源與發(fā)生方位、生成原因與表現(xiàn)形態(tài)、危害的內(nèi)容與對象、影響的空間規(guī)模與時間跨度、造成損失的力度預(yù)測、應(yīng)對風(fēng)險的人財物等具體措施的詳細(xì)信息，綜合風(fēng)險識別與風(fēng)險評估的信息材料，及時研判形勢，科學(xué)預(yù)測動態(tài)，果斷采取措施，有效預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生與危害的擴(kuò)大。如若風(fēng)險發(fā)生與危害形成的幾率難以控制，城市治理實踐遭遇風(fēng)險所帶來的不利后果，則應(yīng)及時跟蹤、監(jiān)測風(fēng)險發(fā)生后的動態(tài)信息與危害狀態(tài)信息（空間規(guī)模、時間跨度、群體對象等），以便在風(fēng)險發(fā)生過程中科學(xué)決策、有效應(yīng)對；除盡最大努力將風(fēng)險引致的危害后果最小化外，還應(yīng)建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，對遭致利益損害與權(quán)利侵害的主體實施利益補(bǔ)償與權(quán)利修復(fù)等司法性行為?？傊纫麛鄬嵤┯行e措延緩危害擴(kuò)大的時間、縮減危害影響的空間規(guī)模與群體數(shù)量，又要加強(qiáng)權(quán)利保障與利益保護(hù)，合力規(guī)控、化解風(fēng)險。總之，城市治理過程中的風(fēng)險化解是一項復(fù)雜、龐大的信任支持系統(tǒng)、能源保障系統(tǒng)，只有依靠各參與主體的互相信任與支持、積極參與和配合方能實現(xiàn)城市治理的有效性。

在城市管理式微、合法性式弱，城市治理日興、合法性日強(qiáng)的城市治理現(xiàn)實中，如何達(dá)成城市治理的有效性成為城市治理實踐的核心目標(biāo)。城市治理的有效性能否順利達(dá)成，直接關(guān)涉城市治理的合法性與可持續(xù)性、城市政府公共性與公益性的維護(hù)、政治目標(biāo)與行政價值的實現(xiàn)以及發(fā)展秩序之于各方利益的實現(xiàn)與增長。關(guān)于城市治理的興起背景與時代歸宿，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)記“在現(xiàn)代化過程中，秩序的根本使命不是消解矛盾與沖突，而是通過協(xié)調(diào)矛盾與沖突創(chuàng)造持續(xù)有效的發(fā)展?！保?0］

［1］俞可平.治理與善治［C］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：55.

［2］鄒宗根，黎邢亞娜.主導(dǎo)與協(xié)作：多元視角下的城市治理探析［J］.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報，2013，（1）：88-92.

［3］羅豪才，宋功德.公域之治的轉(zhuǎn)型——對公共治理與公法互動關(guān)系的一種透視［J］.中國法學(xué)，2005，（5）.

［4］［10］林尚立.在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇［J］.復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（2）.

［5］俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學(xué)，2001，（9）.

［6］王佃利，王桂玲.城市治理中的利益整合機(jī)制［J］.中國行政管理，2007，（8）.

［7］梁瑩.治理、善治與法治［J］.求實，2003，（2）.

［8］［9］楊雪冬.全球化、風(fēng)險社會與復(fù)合治理［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（4）.

（責(zé)任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）06-0131-04

匡亞林（1986-），男，吉林梅河口人，重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院社會保障專業(yè)，助教。

2015-06-10