●劉桂敏

個人隱私權與公眾知情權的沖突與選擇

●劉桂敏

一、據(jù)以研究的案例

涉案房屋為公有住房，其中二間最初為原告胡桂云承租，另外一間由第三人王泰旭承租。2002年8月4日，胡桂云立下字據(jù)，稱“轉(zhuǎn)讓升平路29號內(nèi)19戶房屋兩間使用權。以后房屋維修及房租等一切費用由王泰旭負責?！辈⒂谕粘鼍呤論?jù)，承認收到轉(zhuǎn)讓該兩間房屋使用權費8,000元。2010年12月23日，王泰旭與李滄區(qū)城市建設管理局就涉案房屋的安置和補償問題簽訂了《拆遷房屋補償協(xié)議書》,后房屋被拆除。2013年12月25日，胡桂云申請被告李滄區(qū)人民政府公開原升平路29號內(nèi)19戶中“兩間房屋承租人承租登記的相關簿、冊、證等資料?！?013年12月27日，李滄區(qū)人民政府致函王泰旭詢問是否同意公開個人信息。2014年1月14日，王泰旭回復稱該房屋系個人產(chǎn)權，不同意公開。次日，李滄區(qū)人民政府信息公開辦公室作出(2014)第2號《政府信息公開告知書》，告知胡桂云對其申請公開的政府信息不予公開。胡桂云不服申請行政復議，青島市人民政府于2014年4月22日作出青政復決字[2014]39號行政復議決定書，維持了該告知書。

本案原告胡桂云行使公眾的知情權申請政府公開房屋的承租信息，而被告李滄區(qū)政府認為這屬于個人隱私，非經(jīng)權利人同意不得公開。在審理信息公開類案件中，如何平衡知情權與隱私權的關系，以確定恰當適度、不偏不倚的信息公開范圍，成為司法實踐中迫切需要解決的問題。本文擬從以上案例入手，探討知情權與隱私權的關系，以及二者發(fā)生沖突時的協(xié)調(diào)原則，進而分析審判實務中類似案件的審理思路及解決方式。

二、政府信息公開中的知情權和隱私權

(一)政府信息公開中的知情權

隨著社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展和公民權利意識的增強,知情權的內(nèi)容已從傳統(tǒng)意義上的知悉、了解、獲取官方尤其是政務信息擴展到現(xiàn)代意義上的知悉、獲取信息的自由和權利。從一定意義上說，政府信息的公開就是公眾知情權的實現(xiàn)。

知情權(the right to know)一詞作為特指一種權利主張的法學概念,是由美國編輯肯特·庫珀在1945年1月的一次講演中首先提出來的。我國學者對知情權的理解和界定有不同的看法,一般來說可以分為廣義和狹義兩種,廣義的知情權就是指個人或團體有權了解、獲取個人、社會組織及政府機關所掌握的信息的權利;狹義的知情權即是指公民有權知道、了解、獲取政府機關所掌握的信息的權利。所謂政府信息公開中的知情權，是指公民對事務以及社會信息得以知悉的權利,其內(nèi)容主要包括∶(1)知政權；(2)社會知情權；(3)個人信息知情權；(4)法定知情權。①劉春春：《淺論知情權與政府信息公開》，載《中共青島市委黨校青島行政學院學報》2007年第4期。

(二)政府信息公開中的隱私權

隱私權(the right to privacy)是作為民事主體的自然人所享有的私生活安寧與私人信息不被他人非法侵犯、知悉、搜集、利用和公開的一項人格權。政府信息公開中的隱私是指行政主體公開因行政行為所保管的檔案或記錄中涉及有關自然人個人的信息。

政府信息公開中個人隱私權的內(nèi)容主要表現(xiàn)為以下幾個方面∶

1.個人隱私的保密權。公民對自己的隱私有權隱瞞,使其不為他人所知,無論是有利于權利人的隱私還是不利于權利人的隱私,權利人都有權隱瞞。同時權利主體還有權禁止他人非法披露、公開、利用個人生活情報資料。

2.個人隱私的利用權。權利人有權利用自己的隱私,有權依照自己的意志利用自己的隱私滿足精神上和物質(zhì)上的需要。當然公民對自己隱私的利用,不得違反法律的規(guī)定,不能違背社會公共利益和道德風俗。

3.個人隱私的知悉權。權利人有權知道行政機關是否保管其個人信息以及該個人信息的具體內(nèi)容。政府信息公開中個人隱私知悉權要求除非該信息依法不得對其公開以外,行政機關不得拒絕個人查閱的請求。

4.個人隱私的修改權。在通常情況下,政府基于統(tǒng)治和管理的要求,掌握大量有關公民個人隱私的信息,最典型的就是公民檔案。一旦檔案所載內(nèi)容與事實不符時,就會對當事人造成巨大損害。要求政府公開有關個人檔案信息,目的就在于讓人們了解自己的歷史,也了解檔案所載信息是否有疏漏,當出現(xiàn)疏漏時,應當進行修正。

5.個人隱私的救濟權。公民在自己的隱私權被侵害后,有權尋求行政途徑或司法途徑等來保護自己的權利。②宋超、沙建英：《政府信息公開中知情權和隱私權的沖突與協(xié)調(diào)》，載《中共南京市委黨校南京市行政學院學報》2005年第6期。

(三)政府信息公開中知情權和隱私權的關系

1.政府信息公開中知情權和隱私權的沖突。隱私權在于保護公民能夠控制自己個人的信息,強調(diào)對個人信息的獨占性和專有性。而知情權的根本目的在于保障公民知情的權利,滿足其知情的需要。從本質(zhì)上說,知情權是一種積極能動地獲得某種信息的權利,而隱私權則是一種消極靜態(tài)地阻礙人們獲得某種信息的權利。公民一方面要求保護自己的隱私,另一方面又要求了解自己應該知道的一切。因此,知情權和隱私權的對立不可避免地構成了現(xiàn)代法律中的矛盾,而在政府信息公開中這兩者的沖突就表現(xiàn)得更加明顯了。

知情權是政府信息公開的理論基礎,信息公開的本質(zhì)就是保障公民的知情權,但是政府信息公開的過程中不可避免地會侵犯到公民的隱私權。政府信息公開的前提是如何權衡公開的范圍、內(nèi)容等一系列問題。因此,當政府信息公開超出合理范圍時,公開本身可能會對公民個人的隱私權造成傷害。并且政府部門在收集、存儲、利用、披露個人資料的時候,可能存在著不當或故意損害公民隱私權的現(xiàn)象。例如：政府在進行社會管理的過程中,經(jīng)常要求公民提供大量的個人資料,但是公民本人卻不清楚政府部門對這些個人資料的收集是否合理，也很難使有關政府管理部門負責任地做出適當?shù)碾[私保護承諾；政府部門在使用和查詢個人資料時，往往會不經(jīng)過公民的授權和許可，非法披露和公開個人檔案、病史、婚戀史、個人信用程度等隱私。

2.政府信息公開中知情權和隱私權的聯(lián)系(1)隱私權的保護是建立政府信息公開制度的前提。相當部分政府信息為個人信息，政府應該或者可以公開的這些個人信息首先必須是依法收集的、并且應當保證其正確、完全且處于最新狀態(tài)，而這恰好是對個人隱私權的保護。從各國政府信息公開制度的建立和發(fā)展過程來看，政府信息公開始終是與個人信息隱私保護制度緊密相關的。無論采取何種立法形式，個人隱私保護都是建立政府信息公開制度的基礎。

(2)政府信息公開有助于隱私權的保護。個人隱私在政府信息不公開的情況下，是最容易被侵犯的。政府信息的公開不僅會促使政府依法收集個人信息，而且會促使政府采取措施保證個人隱私信息的安全、正確、完全及保持最新狀態(tài)。從這個意義上講，政府信息公開是保護個人信息隱私的有效途徑。政府信息公開與個人隱私權保護在某種意義上說是相互沖突的，然而一定程度上兩者也體現(xiàn)著為互相促進的關系。政府信息公開的過程必將是個人隱私得到妥當保護的過程，個人隱私保護逐漸完善的過程同時也是政府信息公開的過程。

三、政府信息公開中知情權和隱私權的協(xié)調(diào)原則

政府信息公開與個人隱私保護之間既相互沖突又相互聯(lián)系，因此在處理它們之間的關系時需注意以下幾個原則：

(一) 公共利益優(yōu)先原則

公共利益優(yōu)先原則就是基于公共利益的個人信息優(yōu)先公開。為了維護國家與社會的公共利益，要求優(yōu)先向社會公開有關的個人信息。為了維護國家機關的行政效率和公共服務水平，要求政府系統(tǒng)公開有關的個人信息。例如，為了防止甲型H1N10流感，衛(wèi)生部門公開其所掌握的疑似患者的個人信息。此時，保護社會公共衛(wèi)生安全的利益大于患者個人信息泄露受損的利益，個人信息應向社會優(yōu)先公開。

(二)人格尊嚴保護原則

人格尊嚴不受侵犯是憲法確認的公民基本權利，隱私權是一種獨立的人格權，行政機關行使信息公開權，應以不侵犯隱私權、不詆毀人格尊嚴為前提，在隱私權和公共利益無關的情況下，法律要側(cè)重于對隱私權的保護。③林敏：《政府信息公開中知情權和隱私權的沖突與協(xié)調(diào)原則》，載《圖書情報工作》2007年第2期。對于政府官員及公眾人物的與社會不發(fā)生直接聯(lián)系的個人信息、私人領域和家庭生活等個人隱私，除非本人同意，行政機關不得將之公之于眾。否則,就可能構成對人格尊嚴的侵犯。

(三)利益衡量原則

在政府信息公開的實踐中，當兩種或多種利益所體現(xiàn)的價值發(fā)生沖突時，首先要確定哪一種價值需要得到優(yōu)先保護，其次是確定對該種價值優(yōu)先保護到何種程度，對非處于優(yōu)先地位的權利及其價值如何平衡，最后還要考慮這種選擇與平衡的理由和合理性問題。通過這種價值平衡方法找到一個合理的界限，使不同的利益得到法律的保護。④胡東：《政府信息公開與公民隱私權的保護》，載《黑龍江社會科學》2008年第4期。

四、審理涉?zhèn)€人隱私信息公開案件的幾個問題

(一)依法判斷是否屬于政府信息公開范圍

不動產(chǎn)登記信息是登記機關在履行行政職責過程中收集和保存的信息，依照《條例》的規(guī)定屬于政府信息，應當予以公開。但是與此同時，這些信息又都屬于個人信息，其中有些信息難免涉及到個人隱私，又不宜公開。到底是否應予公開，審判中應依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，沒有明確規(guī)定的則應參照立法精神作出判斷。

《物權法》第18條規(guī)定：“權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供?！薄斗课輽鄬俚怯浶畔⒉樵儠盒修k法》第7條規(guī)定：“房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息，單位和個人可以公開查詢?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，立法上未將有關房屋登記的信息納入個人隱私的范疇，而是傾向于保護公眾對此類信息的知情權。就本案而言，原告申請公開的房屋承租信息，是房屋主管部門對于房屋用益物權歸屬所作出的書面確認資料，與房屋登記信息的性質(zhì)相同。上述有關房屋登記信息的規(guī)定，同理適用于本案，登記機關應予公開。

(二)區(qū)別對待個人信息與個人隱私

并非所有的個人信息都構成個人隱私，個人隱私是指行政機關所掌握的個人信息中涉及本人個人隱私權的內(nèi)容。行政機關只對構成個人隱私權的記錄可以拒絕公開。行政機關和司法機關在作出信息公開行政行為或進行司法審查時應當對此進行判斷，不能只要涉及個人就一律歸類于個人隱私。⑤李廣宇：《政府信息公開訴訟理念、方法與案例》，法律出版社2009年版，第98頁-99頁。

涉案房屋為公房，并非王泰旭本人的私有房屋，還與該公房的所有權人和承租人等其他權利人有關聯(lián)。因此，該信息雖然涉及到王泰旭，但不是與他人無關的、王泰旭專屬的個人信息。除第三人王泰旭外，其他權利人也有權獲悉房屋的承租信息，且不以王泰旭的同意為前提。另外，被告答辯時稱：經(jīng)查，原告申請公開資料的涉案房屋已被拆遷，李滄區(qū)拆遷管理部門提供的《拆遷房屋補償協(xié)議書》載明“該房屋為公房，未出售，承租人胡桂云于2002年8月4日將該涉案房屋使用權出售給王泰旭，未辦理公房承租人過戶手續(xù)，現(xiàn)居住人王泰旭。”以上答辯意見表明，被告經(jīng)過調(diào)查，確認原告胡桂云雖然自行轉(zhuǎn)讓了房屋的使用權，但是始終未辦理承租人變更手續(xù)，直至房屋拆遷時承租人依然是其本人。所以胡桂云作為房屋承租人，申請公開的政府信息不僅僅涉及到王泰旭，也涉及到胡桂云本人，并非王泰旭個人所獨享的私人信息，更不能認定屬于其個人隱私，原告是有權申請公開其所承租的二間房屋的相關承租資料的。

(三)認定是否侵權應貫徹司法最終原則

對個人隱私的判斷屬于構成要件之解釋，原則上司法應享有全面的審查權，而且從判斷余地理論來看，行政機關很難說享有最后的決定權。⑥江必新主編：《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，中國法制出版社2011年版，第97頁。在法律沒有對個人隱私的內(nèi)涵及外延作出明確規(guī)定的情況下，對于什么屬于個人隱私以及是否侵犯了他人隱私，行政機關并不具備認定的專長和優(yōu)勢，反而是人民法院在實踐中積累了大量的經(jīng)驗，對于涉及隱私權的問題比行政機關理解得更為準確。貫徹司法最終原則，確定人民法院對于個人隱私具有最終的解釋權無疑較為適當。本案原告僅要求公開房屋的承租登記信息，并沒有要求公開該房屋被拆遷后的補償安置情況。因此，申請公開的政府信息沒有涉及到第三人王泰旭本人的房產(chǎn)、財產(chǎn)狀況，以及其他不愿為他人知悉的秘密，一審判決據(jù)此認定與王泰旭的個人隱私無關。

(四)以單方審理作為涉隱私案件的特有審理方式

《行政訴訟法》第54條第一款規(guī)定：“人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外。”不公開審理也是開庭審理，只是對案外人不公開，如不允許群眾旁聽，不允許新聞記者采訪、報道等。并且不公開審理僅是審理過程的不公開，審理結果，即宣告判決或才定時仍應公開?？梢姡彩巧婕皣颐孛?、商業(yè)秘密和個人隱私的案件，不公開審理，并不是政府信息公開案件特有的屬性。政府信息公開案件特有的處理方式應該是單方審理，也就是說在特定的庭審階段，不是各方當事人都在一起，而是為了避免泄露應當保密的信息，另外的當事人也不能在場。⑦前引⑥。

(作者單位：青島市中級人民法院)

責任編校：張傳毅