古小剛

(河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校，河南 鄭州 451464)

大而不倒金融機(jī)構(gòu)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的法律探討

古小剛

(河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 451464)

次貸危機(jī)后，世界各國加強(qiáng)了對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法面臨的首要問題就是如何將這類機(jī)構(gòu)篩選出來，將事后監(jiān)管變?yōu)槭虑氨O(jiān)管。事前監(jiān)管需要確定何為“大而不倒金融機(jī)構(gòu)”，并在定義基礎(chǔ)上確立識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)以往監(jiān)管實(shí)踐的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的定義較為抽象，實(shí)踐中也缺乏前后一致和具有可操作性的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，各國和主要國際金融組織亟須研究以解決上述問題。

大而不倒金融機(jī)構(gòu)；金融監(jiān)管；識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

次貸危機(jī)發(fā)生后舉世震驚，時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席的伯南克2010年9月在金融質(zhì)詢委員會(huì)(Financial Crisis Inquiry Commission)所做的陳述《當(dāng)前金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因》中指出：“假如危機(jī)僅有一個(gè)教訓(xùn)，那就是必須解決大而不倒(Too Big To Fail)問題?！盵1]大而不倒問題的解決，首先要對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別，在理論上解決其概念的內(nèi)涵。因?yàn)殚L期以來法律和法規(guī)對(duì)什么是大而不倒金融機(jī)構(gòu)并沒有給出明確的定義，更多的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似于“口口相傳”“秘密操作”的經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法。而學(xué)術(shù)界盡管對(duì)大而不倒政策有不同意見，但也存在著一些基本共識(shí)，這些共識(shí)將有助于對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定義。當(dāng)然如果要根據(jù)定義從金融市場(chǎng)中將具有“大而不倒”特征的金融機(jī)構(gòu)識(shí)別出來，需要實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界共同努力提出更加詳細(xì)、實(shí)用和具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行衡量，并且對(duì)其相應(yīng)的法律進(jìn)行完善。

一、大而不倒金融機(jī)構(gòu)的定義

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，對(duì)“大而不倒”直接定義的較少，基本上將大而不倒作為一種不言自明的論證基礎(chǔ)來使用。為給出大而不倒金融機(jī)構(gòu)的定義，需要整理現(xiàn)有的基本共識(shí)。為了說明“共識(shí)”的存在，分別挑選國內(nèi)和國外、官方和學(xué)者有代表性的四個(gè)定義進(jìn)行分析。前美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克指出，一家所謂大而不倒的公司，是指從規(guī)模、復(fù)雜程度及功能性等方面來看，一旦該公司出乎意料地進(jìn)入清償程序，那么其余的金融體系以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)都會(huì)遭遇很嚴(yán)重的負(fù)面后果。[2]伯南克的定義比較寬泛，只要該“公司”進(jìn)入破產(chǎn)清算程序可能會(huì)給金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來很嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)就屬于大而不倒的公司。學(xué)者Imad Moosa(2010)認(rèn)為：“大而不倒是一種主義，認(rèn)為政府不能讓大銀行倒閉……所謂大而不倒主義的正當(dāng)性是建立在某個(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)金融體系甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不利后果的基礎(chǔ)上?！盵3]Imad Moosa直接點(diǎn)明系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是作為大而不倒救助政策的正當(dāng)性理由，政府不讓倒閉的只能是“大銀行”，并不是所有的金融機(jī)構(gòu)。中國銀監(jiān)會(huì)副主席王兆星(2013)認(rèn)為：“‘大而不倒’意味著，一家金融機(jī)構(gòu)具有系統(tǒng)重要性，決定了如任其倒閉將引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性危機(jī)，因此政府必將選擇救助而不是任其倒閉?！盵4]中國學(xué)者隋平(2014)認(rèn)為：“系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的通俗稱謂是‘大而不倒’金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)往往內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且相互之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)問題時(shí)容易傳染到其他機(jī)構(gòu)、其他市場(chǎng)，影響范圍廣、程度深，對(duì)于金融體系的穩(wěn)定具有嚴(yán)重威脅。”[5]表面看王兆星和隋平對(duì)其定義區(qū)別較大，前者定義較為簡潔，后者則詳細(xì)描述了金融機(jī)構(gòu)“結(jié)構(gòu)復(fù)雜”“存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)”，其實(shí)兩者基本一致，因?yàn)椤跋到y(tǒng)重要性”的判斷是與“復(fù)雜”“關(guān)聯(lián)”密切聯(lián)系在一起的，后者最大的特點(diǎn)是沒有涉及對(duì)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模的描述。

從上面定義的分析并結(jié)合大而不倒發(fā)展歷史來看，無論是作為金融機(jī)構(gòu)還是一種國家政策，大而不倒現(xiàn)象符合下面的描述：金融機(jī)構(gòu)由于某種特征，其倒閉不僅給自己帶來損害，而且會(huì)損害其債權(quán)人以及其他對(duì)手甚至是沒有直接合同關(guān)系的人，直到給整個(gè)金融體系甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來災(zāi)難性影響，即所謂的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以政府不得不使用公共資源對(duì)其進(jìn)行救助。

對(duì)大而不倒的描述在邏輯上可以分為兩個(gè)部分。第一部分說明政府使用公共資源救助的原因是金融機(jī)構(gòu)倒閉會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為“其余的金融體系以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)都會(huì)遭遇很嚴(yán)重的負(fù)面后果，”或者“某個(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)金融體系甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不利后果”[6]，或者“如任其倒閉將引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性危機(jī)”，或者“出現(xiàn)問題時(shí)容易傳染到其他機(jī)構(gòu)、其他市場(chǎng)，影響范圍廣、程度深，對(duì)于金融體系的穩(wěn)定具有嚴(yán)重威脅”[7]，盡管對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的表述不同，但都表明某金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體的“嚴(yán)重負(fù)溢出效應(yīng)”；第二部分，從其歷史來看，政府并不是救助所有的金融機(jī)構(gòu)，也就是說并不是所有的金融機(jī)構(gòu)倒閉都會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以具有某種“特征”的“金融”機(jī)構(gòu)才具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)倒閉會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，然后政府不得不進(jìn)行公共救助。至于具有什么特征的金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還是存在著諸多爭論。前美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克的定義提示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別“從規(guī)模、復(fù)雜程度及功能性等方面來看”，而Moosa只是點(diǎn)明系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是作為大而不倒救助政策的正當(dāng)性理由，政府不讓倒閉的只能是“大銀行”，并不是所有的金融機(jī)構(gòu)，僅簡單指出“規(guī)模大”的特征[8]。王兆星將其描述為“一家金融機(jī)構(gòu)具有的系統(tǒng)重要性”，從其行文來看，提出了系統(tǒng)性重要性判斷是三個(gè)方面，“規(guī)模大”“關(guān)聯(lián)程度太高”和“不可替代性”，似乎更突出關(guān)聯(lián)性特征對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的意義。[9]而隋平則在定義中直接指出“‘大而不倒’金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)往往內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且相互之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)”。

根據(jù)上述分析，現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)和學(xué)者們對(duì)大而不倒的定義，難以用來識(shí)別特定金融機(jī)構(gòu)，作為一種有用的概念，需要更加詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這是當(dāng)前理論和實(shí)踐方面的核心問題。因?yàn)檎谖C(jī)時(shí)刻對(duì)大型金融提供救助或者危機(jī)之前實(shí)施特別監(jiān)管，首先需要判斷該機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；而要判斷某機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就要看金融機(jī)構(gòu)是否符合通常的條件或者指標(biāo)。這些指標(biāo)經(jīng)過長期大而不倒救助實(shí)踐檢驗(yàn)，以及學(xué)術(shù)研究的不斷推進(jìn)，正逐步確立，這些理論和實(shí)踐為次貸危機(jī)后建立宏觀審慎監(jiān)管體系特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管提供了必要的基礎(chǔ)。然而，由于危機(jī)之前對(duì)大而不倒問題只有事后救助，即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)在大型金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題后對(duì)其是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，救助只是應(yīng)對(duì)大而不倒問題的保護(hù)性措施或者危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，但危機(jī)之后，由于對(duì)事后救助的激烈批判和對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)的不斷加深，學(xué)者和實(shí)務(wù)界都提出要改變這種現(xiàn)狀，構(gòu)建一定的指標(biāo)體系來甄別市場(chǎng)中哪些金融機(jī)構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”，從而在平時(shí)就對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)實(shí)施特別的監(jiān)管政策，扼殺系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)于萌芽之中，將大而不倒的應(yīng)對(duì)措施從事后救助變?yōu)槭虑氨O(jiān)管。這是最根本性的變化，使得原來的保護(hù)性措施變成為一種預(yù)防性措施，為取消大而不倒救助政策提供了理論和實(shí)際準(zhǔn)備。所以，盡管后者對(duì)前者的標(biāo)準(zhǔn)具有直接的繼承和借鑒之處，但是在表現(xiàn)方式和作用上有很大差異。

二、次貸危機(jī)前對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

長期以來，實(shí)踐中對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定是以一種秘而不宣的方式存在的。[10]盡管動(dòng)輒會(huì)使用成千上萬億的公共資金來救助大型金融機(jī)構(gòu)，但對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定在法律上并不存在一整套細(xì)致的準(zhǔn)則，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在認(rèn)定方面具有絕對(duì)的自由裁量權(quán)，救助誰，如何救助，用多少公共資金來救助，都由有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一言而定，是一種“口口相傳”“秘密操作”的經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其救助實(shí)施的當(dāng)時(shí)和事后都會(huì)引起巨大爭論，一國權(quán)力機(jī)關(guān)往往會(huì)派出獨(dú)立檢查機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家小組對(duì)救助進(jìn)行審核，盡管對(duì)救助過程的不透明、救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等都會(huì)提出嚴(yán)厲的批評(píng)，比如美國經(jīng)濟(jì)緊急穩(wěn)定法中規(guī)定的國會(huì)監(jiān)督專家組，對(duì)救助美國國際集團(tuán)(AIG)的信息披露不透明進(jìn)行批評(píng)并對(duì)該救助的合法性提出種種質(zhì)疑[11]，但迄今為止沒有任何一個(gè)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政人員是因?yàn)榇蠖坏咕戎鴮?dǎo)致處罰。因此，次貸危機(jī)之前的大而不倒金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定，需要從其救助案例中，特別是救助的原因中進(jìn)行梳理，更多是當(dāng)事政治人物的言論以及在危機(jī)救助之后面對(duì)爭論和調(diào)查對(duì)救助所進(jìn)行的辯護(hù)。

在最早的大陸銀行救助案件中，Bailout Watchdog(2011)認(rèn)為：“誰知道救助的真實(shí)原因？簡而言之，我們只是擔(dān)心不救助的惡果?！盵12]可以看出救助的原因只有一個(gè)，從用詞上來看是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從實(shí)際來看是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不救助可能產(chǎn)生的惡果的“擔(dān)心”。盡管從前述一般性定義的用詞來看，并沒有表現(xiàn)出對(duì)“不救助的惡果”、對(duì)金融機(jī)構(gòu)或者實(shí)體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重負(fù)面溢出效應(yīng)或者“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的“擔(dān)心”，但是從現(xiàn)實(shí)的操作來看，對(duì)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的“擔(dān)心”更能說明救助的原因或者說大而不倒金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的原因。Greenspan Alan(1998)認(rèn)為，“主要原因是大陸銀行的巨大規(guī)模以及同其他銀行的廣泛關(guān)聯(lián)，該銀行倒閉將對(duì)其他銀行、金融市場(chǎng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重不利后果”[13]，說明了監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)心其具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的原因是由于其巨大規(guī)模和其他銀行的廣泛關(guān)聯(lián)。Conover(1998)認(rèn)為“如果大量銀行倒閉，如果存款人和債權(quán)人沒有被一體對(duì)待，如果不是國際性的話，我們極有可能看到一個(gè)國家性的金融危機(jī)，其規(guī)模難以想象。沒有人想看到這些”[14]。這從中可以看出，為了進(jìn)一步證明救助大陸銀行的合法性，拓寬監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視角，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的“擔(dān)心”擴(kuò)展到公眾身上，改為“沒有人想看到這些”；而且還特別將銀行的“存款人和債權(quán)人”強(qiáng)調(diào)進(jìn)來，特別能夠引起大而不倒金融機(jī)構(gòu)的存款人和債權(quán)人的共鳴，進(jìn)一步增大其辯護(hù)的力度和存在“擔(dān)心”的人的范圍。

對(duì)長期資本管理公司(Long-Term Capital Management，簡稱LTCM)的救助在大而不倒救助政策發(fā)展歷史上占有重要的一席之地，因?yàn)樗黄屏碎L期以來監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行救助的偏好。長期資本管理公司是一家對(duì)沖基金，1998年因盧布貶值投機(jī)失敗引發(fā)流動(dòng)性危機(jī)，由于其交易對(duì)手眾多、衍生產(chǎn)品頭寸規(guī)模過大、杠桿率過高，為避免其倒閉引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，紐約聯(lián)儲(chǔ)被迫發(fā)動(dòng) LTCM 的主要債權(quán)銀行救助長期資本管理公司。這一做法拓寬了“大而不倒”政策的適用范圍，使其從銀行拓展到非銀行金融機(jī)構(gòu)?！熬戎笔且?yàn)槿绻鸏TCM被迫清算將扭曲市場(chǎng)價(jià)格，并且更壞的是給許多債權(quán)人，甚至是與LTCM沒有直接交易的市場(chǎng)參與人帶來巨額損失；[15]并且，由于其“在一系列衍生產(chǎn)品市場(chǎng)充當(dāng)主要交易商，與多家商業(yè)銀行和投資銀行形成緊密的交易關(guān)系，面對(duì)自身流動(dòng)性危機(jī)時(shí)只能大量拋售資產(chǎn)，監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為，如任由其破產(chǎn)，將會(huì)引發(fā)整個(gè)金融體系的連鎖反應(yīng)并帶來災(zāi)難性后果”[16]，對(duì)于該基金救助的原因是“擔(dān)心”其倒閉清算給其他金融市場(chǎng)的“參與人帶來巨額損失”，引發(fā)金融體系的“連鎖反應(yīng)并帶來災(zāi)難性后果”。和大陸銀行案件不同的是，LTCM不是銀行而且規(guī)模也不大，它為什么會(huì)帶來產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心？原因是“與多家商業(yè)銀行和投資銀行形成緊密的交易關(guān)系，”這是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的原因嗎？只說了一部分，還留了一部分，因?yàn)榻灰讓?duì)方是真正的大而不倒金融機(jī)構(gòu)，主要是高盛、美林和UBS(瑞銀)，如果不救助LTCM，這些真正的大而不倒金融機(jī)構(gòu)就可能陰溝里翻船。所以，LTCM獲得大而不倒地位原因更多的是由于其同這些大而不倒金融機(jī)構(gòu)的交易和風(fēng)險(xiǎn)敞口有關(guān)。

次貸危機(jī)中同樣如此。以對(duì)美國國際集團(tuán)(AIG)的救助為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心同樣表露無遺，且存在被操縱利用的嫌疑。伯南克認(rèn)為應(yīng)該救助AIG，因?yàn)椤霸诂F(xiàn)有環(huán)境之下，AIG的無序倒閉將增加金融市場(chǎng)脆弱的系統(tǒng)性水平，貸款成本持續(xù)提高，家庭財(cái)富減少，經(jīng)濟(jì)績效實(shí)質(zhì)性削弱”[17]。美國財(cái)政部長保爾森也支持對(duì)AIG的救助，“我們的金融市場(chǎng)正面臨挑戰(zhàn)。我們正同美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作，以增進(jìn)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性和有序性，最小化對(duì)我們經(jīng)濟(jì)的沖擊。我支持美聯(lián)儲(chǔ)今天采取的救助AIG的措施，可以使其繼續(xù)履行債務(wù)，緩和更廣泛的沖擊，同時(shí)保護(hù)納稅人”[18]。紐約時(shí)報(bào)特別關(guān)注AIG破產(chǎn)對(duì)其CDS對(duì)手方的影響。“如果AIG倒閉，不能滿足其CDS債務(wù)要求，全球的機(jī)構(gòu)投資者將馬上被迫重新評(píng)估這些證券的價(jià)值，隨后將減少他們的資本和其他債權(quán)的價(jià)值。”[19]人們擔(dān)心這將導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的多米諾骨牌效應(yīng)。另外AIG是退休基金所持有的10家最多的股票之一，其倒閉可能潛在地導(dǎo)致公共基金公司的大量倒閉。[20]總之，因?yàn)锳IG的規(guī)模和關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及金融市場(chǎng)嚴(yán)重衰退，擔(dān)心AIG的倒閉將導(dǎo)致整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。[21]所以，政府不得不迅速做出救助決定和采取救助措施。[22]

在對(duì)以上典型歷史救助案例的梳理中，可以發(fā)現(xiàn)危機(jī)之前大而不倒金融機(jī)構(gòu)地位的獲取，由于缺乏明確法律定義，實(shí)際上只要監(jiān)管機(jī)構(gòu)“擔(dān)心”其倒閉可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)即可救助，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)“擔(dān)心”的產(chǎn)生，則源于特定公司的“規(guī)?！薄芭c強(qiáng)大對(duì)手方的關(guān)聯(lián)關(guān)系”。然而，“規(guī)?！焙汀瓣P(guān)聯(lián)性”等特征，金融機(jī)構(gòu)是可以操縱的，也就是說可以通過金融機(jī)構(gòu)的主觀努力來獲取大而不倒地位。只有這種可操縱性才能真正解釋為什么監(jiān)管機(jī)構(gòu)是“不得不”被動(dòng)實(shí)施救助。

三、次貸危機(jī)后對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的再認(rèn)識(shí)

次貸危機(jī)之后，歐美各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及國際金融組織都在反思以往的過錯(cuò)，要徹底消除“大而不倒”政策。美國白宮經(jīng)濟(jì)顧問Lawrence Summers(2010)認(rèn)為，“必須通過立法來改革金融體系，尤其旨在確保將不會(huì)有銀行在操作中存在僥幸心理，寄望倒閉時(shí)可以獲得納稅人救援。我們必須禁止銀行太大而不能倒的情況出現(xiàn)。任何官員都不能接受‘大而不能倒’或者金融機(jī)構(gòu)依賴救助避免倒閉的情況”[23]，取消任何利用公共資金救助的可能性，禁止所謂的大而不倒政策實(shí)施，消除其可能的市場(chǎng)預(yù)期，在這種前提下“大而不倒金融機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤跋到y(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”。用詞的改變就是一種根本性變革，有兩個(gè)方面的意義，首先表明了政府終止大而不倒救助的決心，其次對(duì)巨型金融機(jī)構(gòu)的管理從事后救助的保護(hù)性措施轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N事前、事中的預(yù)防性措施。

對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的治理問題本質(zhì)是對(duì)大而不倒金融機(jī)構(gòu)的事前治理。從事后保護(hù)到事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，需要把現(xiàn)在具有系統(tǒng)重要性，以后可能具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”識(shí)別出來，以方便對(duì)其進(jìn)行特別監(jiān)管。從主要的主權(quán)國家到國際金融組織以及學(xué)術(shù)研究，所認(rèn)定的大而不倒金融機(jī)構(gòu)或者系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的一級(jí)指標(biāo)基本都包括以下幾種：規(guī)模性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性等[24]。學(xué)者和政策制定者之間的區(qū)別在于，在二、三級(jí)指標(biāo)的使用方面學(xué)者偏向于使用股票市場(chǎng)價(jià)格信息，政策制定者偏向于使用會(huì)計(jì)信息，比如會(huì)計(jì)報(bào)告中的數(shù)據(jù)，交易量、市場(chǎng)占有率等。[25]盡管金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)都認(rèn)為金融體系中并不是銀行才具有系統(tǒng)重要性，但是其工作重心仍集中于銀行及其系統(tǒng)重要性指標(biāo)，包括：規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性等。為科學(xué)識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，巴塞爾委員會(huì)提出了一套識(shí)別金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度的方法框架，從規(guī)模、相互關(guān)聯(lián)程度、可替代性、國際活躍程度和復(fù)雜程度五個(gè)維度來量化每一家金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性程度，每個(gè)維度占比20%，最終得到系統(tǒng)重要性程度得分，根據(jù)該得分高低安排不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施。目前這一識(shí)別方法的框架已得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可和應(yīng)用，巴塞爾委員會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別全球系統(tǒng)重要性銀行，國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定理事會(huì)則正在研究全球非銀行、非保險(xiǎn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別方案。各國正參照巴塞爾委員會(huì)確定的方法，結(jié)合本國實(shí)際，制定國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別規(guī)則。如2011 年《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》中，我國系統(tǒng)重要性銀行的甄別主要應(yīng)該考慮規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性和可替代性四個(gè)因素。

以美國為例，多德弗蘭克法案授權(quán)新設(shè)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Oversight Committee，簡稱FSOC)來認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)。為了具有可操作性，多德弗蘭克法案直接規(guī)定任何總資產(chǎn)超過500億美元的零售商業(yè)銀行都是系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)；非銀行金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性由金融穩(wěn)定委員會(huì)來認(rèn)定，考慮的指標(biāo)類似于上述兩種國際金融組織，包括：規(guī)模、經(jīng)營的多元化、集中程度、關(guān)聯(lián)性、可替代性、杠桿率，以及資產(chǎn)負(fù)債表上資產(chǎn)的質(zhì)量。[26]美國的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，特色比較突出，定性和定量相結(jié)合，超過資產(chǎn)絕對(duì)數(shù)值可以直接確定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了立法對(duì)規(guī)模的關(guān)注；授權(quán)和限權(quán)相結(jié)合，有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但是監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然具有高度的自由裁量權(quán)，這和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的時(shí)間不長還處于不斷試錯(cuò)過程有關(guān)。

在大而不倒金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)模指標(biāo)相對(duì)重要。首先，在以往的大而不倒救助中以及現(xiàn)有的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)安排上，絕大多數(shù)被救助金融機(jī)構(gòu)在特定國家內(nèi)規(guī)模居于首位或者前茅，次貸危機(jī)中獲得救助的金融機(jī)構(gòu)在規(guī)模方面表現(xiàn)得尤為突出，包括銀行、投行、保險(xiǎn)公司和房貸公司；其次，金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)確定的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單中，盡管關(guān)聯(lián)性和不可替代性等復(fù)雜性指標(biāo)也起到作用，但不可否認(rèn)規(guī)模仍被人們認(rèn)為是最為重要的，在形式上往往排在首位。例如，中美歐等地最大的銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都榜上有名，特別是中國的工商銀行從規(guī)模上看是全球第一，但如果從全球范圍來觀察其關(guān)聯(lián)性、可替代性，很難說具有全球影響力，但卻入選了全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G-SIFI)。從以上分析可以看出，不管是歷史上還是未來可以預(yù)見的很長一段時(shí)間內(nèi)，規(guī)模仍然是最為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說基本上可以做出這樣的判斷，很多國家比如美國、德國、法國、澳大利亞、日本等國的規(guī)模最大的銀行起碼在本國范圍內(nèi)一定是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)然需要注意的是規(guī)模并不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。著名的長期資本管理公司并不滿足通常意義上的“大”，它更可能是太關(guān)聯(lián)而不倒，或者太不可替代而不倒，大而不倒一詞并不能涵蓋對(duì)長期指標(biāo)管理公司的救助，實(shí)際上這樣的爭論只是告訴人們規(guī)模并不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該用更加綜合的指標(biāo)來衡量某個(gè)金融機(jī)構(gòu)是否符合“大而不倒”或者“系統(tǒng)重要性”金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié) 語

在次貸危機(jī)之前，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施基本上和小型金融機(jī)構(gòu)是一樣的，主要的區(qū)別存在于退出機(jī)制上面，由于大而不倒救助政策，大型金融機(jī)構(gòu)幾乎具有“免死金牌”，一旦出現(xiàn)了倒閉可能性，引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的擔(dān)心，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往不得不采取保護(hù)性措施，即動(dòng)用公共資金來對(duì)屬于“私”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助。在危機(jī)之后，面對(duì)公眾幾乎一邊倒的質(zhì)疑，各國和世界金融組織開始嘗試采用預(yù)防性措施，根據(jù)以往大而不倒政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和理論研究，在平時(shí)就將滿足條件的具有“系統(tǒng)重要性”的金融機(jī)構(gòu)甄別出來，采取特別的監(jiān)管措施，防止其進(jìn)行過度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，消除“大而不倒”預(yù)期。這種改變需要解決的最核心的問題就是大而不倒金融機(jī)構(gòu)，也就是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)問題。現(xiàn)有的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)還比較粗糙，不能完全滿足甄別的需要，后續(xù)精細(xì)化的研究還需要漫長的時(shí)間，但這種改變是革命性的，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)、對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的健康、安全、穩(wěn)定和有序是非常有益的。

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[26]Paola Bongini, Laura Lieri.Identifying and Regulating Systemically Important Financial Institutions[J].Economic Notes by Banca Monte dei Paschi di Siena SpA,vol. 43, No. 1-2014:39-62.

責(zé)任編校：田 旭，馬軍英

The Legal Study on the Identification Standard of TBTF Institutions

GU Xiao-gang

(Henan Finance and Taxation College, Zhengzhou 451464, China)

After the subprime crisis,the countries of the world have strengthened the supervision of the TBTF institutions.The primary problem faced by the law enforcement of financial regulators is how to select the type of institutions,which will become proactive regulation from ex plst supervision.Proactive regulation need to determine beforehand what is TBTF institutions,and on the basis of definition to establish identification standard.By combing the previous regulatory practice,it is found that the current definition of TBTF institutions is more abstract,and the practice is also a lack of consistent and operable identification standard,so countries and major international financial institutions are in urgent need of research in order to solve the above problem.

TBTF institutions;regulation;identification standard

2015-08-29

古小剛，講師，博士，研究方向?yàn)榻鹑诜ā?/p>

F830.31

A

1007-9734(2015)05-0117-06