■ 楊惠楠/黃玉莉

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

廣西土地杠桿運用的現(xiàn)狀、問題和建議

■ 楊惠楠/黃玉莉

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

廣西的土地杠桿調(diào)控作用主要是通過土地規(guī)劃、供應、價格等實現(xiàn)。從土地杠桿運用的實踐看，存在土地規(guī)劃適應性差，且與其他相關(guān)規(guī)劃缺乏銜接，產(chǎn)業(yè)用地控制指標不健全，園區(qū)土地集約評價考核作用不明顯、土地價格機制沒有有效發(fā)揮等問題。建議從八個方面進一步完善土地杠桿：（1）在土地規(guī)劃編制過程中加強與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)；（2）年度計劃指標與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相掛鉤；（3）強化預審環(huán)節(jié)的“閘門”作用；（4）強化工業(yè)用地控制指標和用地目錄的調(diào)控功能；（5）實施產(chǎn)業(yè)差別化供地政策；（6）積極盤活低效利用土地；（7）顯化園區(qū)土地集約利用評價考核作用；（8）強化土地價格杠桿的引導作用。

土地杠桿；規(guī)劃；供應；價格；問題；建議；廣西

土地杠桿泛指各類土地管理工具，是通過調(diào)整土地供應數(shù)量、位置、結(jié)構(gòu)、稅收、價格等對土地利用行為產(chǎn)生影響，從而實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控。土地杠桿具有資源配置誘導、政策信號顯示、主體行為約束等功能，對產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的方向、質(zhì)量和數(shù)量都產(chǎn)生重要作用。

1 廣西土地杠桿運用現(xiàn)狀

在實踐中，廣西土地杠桿主要包括規(guī)劃杠桿、供應杠桿和價格杠桿三種，具體情況如下。

1.1 土地規(guī)劃杠桿

1.1.1 規(guī)劃編制

在編制《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》過程中，一是對保護性目標劃定紅線，禁止建設(shè)占用，嚴格保護耕地和基本農(nóng)田；二是對建設(shè)性目標提高節(jié)約集約用地水平，在新增建設(shè)用地指標安排上，優(yōu)先保障食品、汽車、有色金屬、石化、冶金、機械、電力等總產(chǎn)值超千億元的七大工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)先滿足南寧、柳州、桂林、北海、欽州、防城港等重點區(qū)域發(fā)展用地需求。

1.1.2 年度計劃

一是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、土地利用總體規(guī)劃實施情況、土地節(jié)約集約利用情況、年度計劃執(zhí)行考核情況和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等五個方面因素及十項影響因子，建立經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)用地水平相掛鉤的用地計劃指標分解評價體系，制訂考評、獎勵制度，優(yōu)化配置年度計劃指標。

二是制訂嚴格的用地申請條件，提高項目準入門檻。要求項目必須已完成選址定點、環(huán)評和項目審批（或核準、備案）、用地預審等手續(xù)，屬于高耗能高排放的項目，還須通過節(jié)能評估審查；項目各項用地定額標準、控制指標必須符合國家及自治區(qū)有關(guān)規(guī)定；建設(shè)用地單位不存在重復建設(shè)、多處占地和囤地行為，如分期建設(shè)的，應合理分期用地，近三年曾批準用地并已完成供地且已建成。

三是加大支持高端產(chǎn)業(yè)用地，積極推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。比如，對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、技術(shù)含量高、產(chǎn)業(yè)帶動性強的臺資項目，在用地指標和用地手續(xù)上比照自治區(qū)統(tǒng)籌推進重大項目辦理。對投資1億元以上、每畝投資強度500萬元以上的臺商投資項目所需的新增建設(shè)用地指標，由自治區(qū)統(tǒng)一安排，不占各市的用地指標。另外，從2013年開始開展了小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地標準廠房建設(shè)用地試點，計劃三年內(nèi)每年安排約500畝新增建設(shè)用地計劃指標專項支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地標準廠房建設(shè)，促進小微企業(yè)的發(fā)展。

1.1.3 用地預審

對于選址在規(guī)劃圈外、用地定額和控制指標超出國家標準、同企業(yè)連續(xù)用地、沒有用地標準的項目等8類用地，要求組織實地踏勘，對項目建設(shè)方案是否符合國家宏觀調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、節(jié)能減排政策和行業(yè)準入條件，是否符合經(jīng)批準的產(chǎn)（行）業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃，是否存在盲目投資、過度超前和低水平重復建設(shè)浪費土地資源問題等方面進行論證。

1.2 土地供應杠桿

1.2.1 供地目錄

一是在嚴格執(zhí)行國家有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西實際，制定了《廣西高耗能高排放行業(yè)限制類、淘汰類投資項目指導目錄》，明確了“兩高一剩”具體范圍。二是出臺了《關(guān)于嚴格控制高耗能高排放項目投資審批的實施意見》，要求優(yōu)先保障國家鼓勵發(fā)展的高技術(shù)、高附加值、低消耗、低排放的新產(chǎn)業(yè)、新工藝和新產(chǎn)品項目用地。對屬于國家淘汰類項目，一律不予通過用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不予供地。對經(jīng)自治區(qū)“兩高”項目專題審查聯(lián)席會議審議通過的限制類技術(shù)改造項目，要嚴格按國家和自治區(qū)節(jié)能減排政策處理，凡不符合節(jié)能減排要求的，不能通過用地預審。

1.2.2 控制指標

一是工業(yè)用地控制指標方面，廣西在國土資源部發(fā)布的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》的基礎(chǔ)上，對30個行業(yè)中11個行業(yè)的用地投資強度提高了標準。二是對于國家尚未明確建設(shè)用地控制標準的加油站、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)等行業(yè)，也建立了相應的用地控制指標。

1.2.3 評價體系

一是出臺了《廣西壯族自治區(qū)單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，對全區(qū)14個地級市進行考核評價。二是制定了《廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地管理辦法》，每兩年對產(chǎn)業(yè)園區(qū)單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗量進行考核，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況、土地開發(fā)程度、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)、土地利用強度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益等指標進行考核評價。

1.3 土地價格杠桿

在嚴格執(zhí)行國家工業(yè)用地最低價政策的基礎(chǔ)上，一是出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步做好利用外資工作的實施意見》，提出對于用地集約的符合國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的鼓勵類外商投資項目、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》中屬于廣西優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的外商投資項目，在確定土地出讓底價時可以按不低于所在地土地等別相對應《全區(qū)工業(yè)用地出讓最低價標準》的70%執(zhí)行。

二是出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》，提出對于民營企業(yè)投資項目進入工業(yè)開發(fā)園（區(qū)）、使用國有未利用地且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項目用地，其工業(yè)用地出讓金最低標準可區(qū)別情況按《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的10%-50%執(zhí)行。

三是出臺了《中共廣西壯族自治區(qū)委員會廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于做大做強做優(yōu)廣西工業(yè)的決定》，規(guī)定在符合規(guī)劃、土地用途不改變的前提下，增加容積率的，經(jīng)核準，不增收地價款。

2 廣西土地杠桿運用中存在的問題

2.1 規(guī)劃適應性差

廣西的土地利用總體規(guī)劃截至目前已經(jīng)實施了近八年，其經(jīng)濟社會發(fā)展背景已經(jīng)發(fā)生了重大變化。黨的十八大會議要求、四化建設(shè)的需要、國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略和廣西“兩區(qū)一帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，桂林市列入國家級旅游綜合改革實驗區(qū)等，從國家層面都對廣西經(jīng)濟社會發(fā)展提出了更高要求。從自治區(qū)層面，十代會提出要建設(shè)南寧五象新區(qū)、柳州柳東新區(qū)、桂林臨桂新區(qū)等五大新區(qū)，發(fā)展南寧、柳州超大城市和桂林特大城市，加快建設(shè)南寧國家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高地、東興國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)、中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)等?，F(xiàn)實數(shù)據(jù)顯示，當前各項經(jīng)濟社會指標均已大大超出規(guī)劃預期，甚至突破規(guī)劃期末目標。

2.2 相關(guān)規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接有待加強

城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往較為注重未來性和前瞻性，而土地利用總體規(guī)劃則立足于現(xiàn)實性和上級下達指標的限制性，一些地區(qū)在編制城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時沒有注重與土地利用總體規(guī)劃的銜接，致使一些項目沒有納入預留建設(shè)用地范圍，影響了項目的實施。

2.3 產(chǎn)業(yè)用地控制指標不健全

在工業(yè)用地控制指標方面，廣西基本沿襲了國家的規(guī)定，僅從投資強度、建筑系數(shù)、容積率三個方面，按照30種行業(yè)進行控制，對部分建設(shè)用地控制指標提高了標準，控制指標較為單一。另一方面，目前廣西的建設(shè)用地控制指標主要針對工業(yè)，對于第三產(chǎn)業(yè)的定額標準僅涉及教育系統(tǒng)、加油站和油庫，對于今后重點發(fā)展的旅游業(yè)和物流業(yè)并未出臺相關(guān)的控制指標。

2.4 園區(qū)土地集約評價考核作用有待顯化

《廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地管理辦法》還存在著一些完善的空間：評價結(jié)果未納入領(lǐng)導干部考核體系，沒有明確具體的責任主體；沒有提出懲罰措施，對園區(qū)沒有形成普遍的壓力，未能促使園區(qū)主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；尚未全面摸清A、B、C類園區(qū)以及國家和自治區(qū)級園區(qū)實際管轄范圍內(nèi)的用地情況和產(chǎn)業(yè)情況，難以對其進行全面考核。

2.5 土地價格杠桿的調(diào)節(jié)功能仍需強化

一是工業(yè)用地資源的稀缺性沒有得到體現(xiàn)，仍處于“以地招商”的階段。低層次、重復性建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生，土地市場對基礎(chǔ)性配置作用沒有得到充分發(fā)揮，價格對落后產(chǎn)能的淘汰作用不明顯。二是廣西居住用地與工業(yè)用地的比價嚴重不合理，二者比值為10：1，一方面會間接助長高房價，另一方面也使地方、企業(yè)沒有動力進行轉(zhuǎn)型升級、調(diào)整結(jié)構(gòu)。

3 進一步完善廣西土地杠桿的建議

3.1 在土地規(guī)劃編制過程中加強與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)

建議在編制自治區(qū)層面土地利用規(guī)劃的過程中，重點加強與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接；在編制市及市級以下土地利用總體規(guī)劃的過程中，以自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，重點與城鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接；以土地承載力、節(jié)約集約水平為基礎(chǔ)，開展土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修改，使土地規(guī)劃適應宏觀經(jīng)濟形勢變化。

3.2 年度計劃指標與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相掛鉤

以縣級為單位，根據(jù)《廣西高耗能高排放行業(yè)限制類、淘汰類投資項目指導目錄》，對其中的淘汰類產(chǎn)業(yè)用地面積進行統(tǒng)計，在規(guī)定的期限內(nèi)，仍未完成淘汰任務的，按照這些應當淘汰產(chǎn)業(yè)的用地面積折算成建設(shè)用地指標，扣減后再下達年度計劃指標。對食品、汽車、石化、電力、有色金屬、冶金、機械、建材、電子信息、醫(yī)藥制造、紡織服裝與皮革、生物、修造船等重點產(chǎn)業(yè)，給予重點保障。保障新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)的發(fā)展。對于未來發(fā)展極具不確定性的產(chǎn)業(yè)，建議采取租賃的方式安排用地指標。對旅游城市要考慮土地空間開發(fā)限制，在用地指標上適當予以照顧。

3.3 強化預審環(huán)節(jié)的“閘門”作用

對《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于加強建設(shè)項目用地預審論證工作的通知》中的“特殊情況”，可采取列舉的方式加以明確，并根據(jù)30個行業(yè)限定“突破國家、自治區(qū)用地定額和控制指標”的范圍。同時，還應該在預審環(huán)節(jié)提高對高端產(chǎn)業(yè)的支持功能。例如對于能夠確認為屬于技術(shù)含量高項目、資源深加工項目及國家重點工程和保增長重點項目，可在預審階段將多個用地報批環(huán)節(jié)合并，縮短供地周期。

3.4 強化工業(yè)用地控制指標和用地目錄的調(diào)控功能

一方面，對食品、汽車、石化、電力、有色金屬、冶金、機械、建材、電子信息、醫(yī)藥制造、紡織服裝與皮革、生物等自治區(qū)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，開展持續(xù)跟蹤調(diào)研，從投資強度、單位產(chǎn)值、單位利潤等方面出發(fā)，進一步細化工業(yè)用地控制指標。在修訂廣西工業(yè)項目用地控制指標過程中，將國家級、自治區(qū)級及自治區(qū)A、B類園區(qū)內(nèi)的區(qū)域定為區(qū)域Ⅰ，區(qū)域以外其他地區(qū)為區(qū)域Ⅱ，根據(jù)兩個區(qū)域的不同特點確定工業(yè)用地控制指標。

另一方面，結(jié)合北部灣經(jīng)濟區(qū)、西江經(jīng)濟帶、桂西資源富集區(qū)發(fā)展規(guī)劃、廣西主體功能區(qū)規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求以及各區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展方向，編制廣西限制用地目錄和禁止用地項目目錄，避免過度競爭，優(yōu)化各地的產(chǎn)業(yè)空間布局。各市、縣在區(qū)級用地目錄的基礎(chǔ)上，進一步細化，制訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄。

3.5 實施產(chǎn)業(yè)差別化供地政策

各地可根據(jù)本地制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄和供地目錄實行差別化土地供應，將工業(yè)用地劃分為“優(yōu)供、限供、不供”三個等級。對于就業(yè)效果明顯產(chǎn)業(yè)、年度重大項目、重點技改項目和世界五百強企業(yè)、上年度利稅前二十強企業(yè)、節(jié)約集約用地示范企業(yè)和重點培育的骨干企業(yè)等可以實施優(yōu)先供地。對于列入禁止用地目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中的項目、使用淘汰的落后工藝技術(shù)裝備或生產(chǎn)淘汰產(chǎn)品的項目、控制指標未達準入條件的項目、經(jīng)認定的違法用地重點地區(qū)、土地信訪重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和土地閑置嚴重的地區(qū)，不予供地。

3.6 積極盤活低效利用土地

對面積較大、適于重新安置項目的低效用地，可采取全部或分割轉(zhuǎn)讓等方式調(diào)整重點產(chǎn)業(yè)或重點項目使用；對位于邊角位置的低效用地，可結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，通過歸并、整合等方式處置；對項目固定資產(chǎn)投資額度、投資強度等指標未達到國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定標準的低效用地，責令土地使用者追加投資，同時按照合同約定向土地使用者收取違約金；對項目建筑容積率、建筑密度等任何一個指標低于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定標準的低效用地，責令土地使用權(quán)者嚴格按照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定的標準開發(fā)建設(shè)，同時按照合同約定向土地使用者收取違約金。另外，結(jié)合本區(qū)實際發(fā)展情況、閑置用地的性質(zhì)和特征，進一步細化閑置用地的處置辦法。靈活調(diào)整工業(yè)用地出讓年限，加快土地的退出和流轉(zhuǎn)。

3.7 顯化園區(qū)土地集約利用評價考核作用

將園區(qū)土地集約利用評價結(jié)果納入領(lǐng)導干部考核體系；對評價結(jié)果不理想的園區(qū)采取扣減下一年度土地利用計劃指標、不支持其升級擴區(qū)等一系列懲罰措施，促使其主動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；針對A、B、C類園區(qū)以及國家和自治區(qū)級園區(qū)實際管轄范圍內(nèi)的用地開展集約用地評價，摸清園區(qū)真實土地利用情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。

3.8 強化土地價格杠桿引導作用

建立用地供應價格目錄，拉開高端產(chǎn)業(yè)與低端產(chǎn)業(yè)用地價格差距，支持高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少對傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)的土地資源配置。對于擬淘汰產(chǎn)業(yè)可按照20、30年出讓或出租土地，同時提高其用地價格；對于高端產(chǎn)業(yè)可按照法定最高年限出讓土地，同時適度降低用地價格。通過提高工業(yè)用地的市場化配置程度、合理控制居住用地價格，調(diào)節(jié)居住用地與工業(yè)用地的價格比例，避免房地產(chǎn)利潤過高使企業(yè)由發(fā)展實業(yè)轉(zhuǎn)向投資房地產(chǎn)，影響廣西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和調(diào)整結(jié)構(gòu)。

[1]謝濤．廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)布局對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的影響分析[J]．創(chuàng)新,2011(4)：38-41．

[2]王中華．廣西工業(yè)園區(qū)供地不足問題研究[J]．北方經(jīng)貿(mào),2009(11)：22-23．

[3]歐勝彬,農(nóng)豐收．廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)土地利用思考[J]．南方國土資源,2014(2)：33-35．

[4]萬歡．廣西城市土地可持續(xù)利用評價研究[J]．科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力,2013(4)：29-32．

[5]廣西國土資源廳土地利用處．廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用存在的問題及對策[J]．南方國土資源,2012(9)：37-38．

[6]鄧楊素．工業(yè)化中期廣西加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式面臨的機遇與挑戰(zhàn)[J]．廣西經(jīng)濟,2012(1)：39-40．

The Situation and Problems that Guangxi Faces in the Use of Land Levers and Some Suggestions

YANG Huinan, HUANG Yuli (The Institute of Land and Resource Planning of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning 530022, China)

Land planning, land supply and land price are the major constituents for realizing Guangxi’s land leverage. From the practice of land leverage, the problems that Guangxi faces in its efforts to promote land leverage include the following. First, land planning adaptability is poor, and lack of cohesion with other related planning. Second, the control index for industrial land is not sound. Third, land intensive evaluationin the industrial park doesn’t have an obvious effect. Fourth, land price mechanism doesn’t work effectively. In light of this, we must enhance our efforts to coordinate land planning with other planning, and tie annual plan indicators with industrial development. At the same time, gate control should be enhanced in the link of pre-qualification; and regulation function concerning industrial land control indicators and land directory also should be devoted efforts to. In addition, we must implement land supply policy with industrial differentiation, actively revitalize the inefficient use of land, manifest the function of land intensive utilization evaluation in the industrial park, and strengthen the guide of land price lever.

land lever; planning; supply; price; problem; suggestion; Guangxi

F301.0；F062.1< class="emphasis_bold">文獻標識碼：C

C文章編號：1672-6995（2015）02-0035-04

2014-07-04；

2015-01-16

利用土地杠桿倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級研究（GXZC2013-G3-30210-KL-C)

楊惠楠（1983-），女，河北省唐山市人，廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院工程師、土地利用調(diào)控所所長，理學學士，主要從事土地管理政策研究。