劉慈 王雪詠 姚杰

（1.錦州市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧錦州 121010；2.遼寧中地測繪有限公司，遼寧錦州 121004； 3.遼寧天力渤海房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估有限公司，遼寧錦州 121001）

工業(yè)用地是工業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)資料，一定空間下的工業(yè)用地經(jīng)濟貢獻率是其所在空間的社會、經(jīng)濟、政治、政策與生態(tài)等多重屬性動態(tài)耦合的結(jié)果[1]。2000年至2011年，工業(yè)用地對中國工業(yè)經(jīng)濟增長的平均貢獻率為9.28%，東北地區(qū)為18.69%，工業(yè)用地對工業(yè)經(jīng)濟有顯著的貢獻，工業(yè)用地作為對工業(yè)經(jīng)濟宏觀調(diào)控的手段是有效的[2]。

工業(yè)用地對工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要影響及對工業(yè)經(jīng)濟調(diào)控的有效性，突出了工業(yè)用地管理的重要性，而我國工業(yè)用地低價格和低效利用現(xiàn)象的長期存在，說明工業(yè)用地管理水平有進一步提高的空間。

一、工業(yè)用地低地價和低效利用

2000年至2015年，全國居住用地和商業(yè)用地價格年平均漲幅分別為10.31%和8.34%，工業(yè)用地漲幅僅為3.8%;截至2013年工業(yè)用地實際容積率僅為0.3~0.6[3]。官員晉升機制和財政壓力與土地制度相結(jié)合催生的地價引資競爭[4]，工業(yè)企業(yè)區(qū)位流動性較高[5]， 市場化不夠[6]都是造成工業(yè)用地價格過低的主要原因。工業(yè)用地出讓價格偏低影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[7]，刺激工業(yè)用地需降低土地利用率[8]。誘發(fā)土地閑置，高污染、高耗能用地，工業(yè)用地（工業(yè)園區(qū)）無需擴張，工業(yè)用地規(guī)劃不合理等問題[9]。造成了工業(yè)用地供給面積的變動對工業(yè)轉(zhuǎn)型的影響顯著小于工業(yè)轉(zhuǎn)型對工業(yè)用地面積的影響[10]。

工業(yè)用地低地價和低效利用問題交織在一起，互為因果，如何在現(xiàn)有體制下尋找到中短期內(nèi)行之有效的工業(yè)用地管理改進辦法顯得尤為重要。

二、PDCA在工業(yè)用地管理中的應(yīng)用

1.工業(yè)用地管理體系引入PDCA的必要性

通過對“雙低”現(xiàn)象造成負面影響分析發(fā)現(xiàn)，負面影響大都是在土地出讓后凸顯現(xiàn)出來，如工業(yè)用地閑置、囤積、低效利用等，說明工業(yè)用地出讓的后續(xù)管理存在缺失，閉環(huán)管理不到位。而PDCA（策劃-實施-檢查-處置）循環(huán)過程管理思想，能夠?qū)Σ煌暾墓芾眢w系進行重建，以達到閉環(huán)管理的目的。

2.PDCA在工業(yè)用地管理中的優(yōu)勢

該管理體系是一個基于全面質(zhì)量管理的成熟系統(tǒng)，有著完整的理論體系在多領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，其循環(huán)管理思想有利于解決工業(yè)用地“重出讓輕后續(xù)管理”的問題，實現(xiàn)工業(yè)用地系統(tǒng)化、科學化的全壽命管理，提升工業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在運用PDCA基本方法管理工業(yè)用地時，應(yīng)注意這種通用的管理方法與工業(yè)用地管理實際相結(jié)合，形成一套以PDCA為基礎(chǔ)的工業(yè)用地管理體系。

PDCA循環(huán)管理源于企業(yè)經(jīng)營，GB/T19000-2016中把PDCA循環(huán)描述為：策劃（Plan），根據(jù)顧客的要求和組織的方針，建立體系的目標及其過程，確定實現(xiàn)結(jié)果所需的資源，并識別和應(yīng)對風險和機遇；實施（Do），執(zhí)行所做的策劃；檢查（Check），根據(jù)方針、目標、要求和所策劃的活動，對過程以及形成的產(chǎn)品和服務(wù)進行監(jiān)視和測量（適用時），并報告結(jié)果；處置（Act），必要時，采取措施提高績效?？筛爬椴邉潱≒）→執(zhí)行策劃（D）→對策劃和執(zhí)行情進行檢查并得出結(jié)果（C）→根據(jù)結(jié)果制定改進方案（A）→制定新策劃（P）。

3.PDCA在工業(yè)用地管理中的應(yīng)用

（1）工業(yè)用地管理策劃（P）

工業(yè)用地管理策劃的主要工作為工業(yè)用地管理計劃體系編制，由國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃中的有關(guān)工業(yè)用地部分組成。

編制計劃總體原則：在綜合考慮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護生態(tài)環(huán)境，保護耕地、嚴格保護基本農(nóng)田，節(jié)約集約利用土地，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地統(tǒng)籌安排，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障土地可持續(xù)利用，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)布局等原則的基礎(chǔ)上編制。

編制方法：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與國土空間規(guī)劃融合，在充分考慮生態(tài)環(huán)境和耕地保護的基礎(chǔ)上合理編制工業(yè)用地計劃。工業(yè)用地管理的目的之一是作為政策工具為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)本地社會經(jīng)濟發(fā)展、比較優(yōu)勢、資源稟賦等條件，明確工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向，深挖自身發(fā)展優(yōu)勢，切合實際發(fā)展先進制造業(yè)，并與國土空間規(guī)劃相融合形成工業(yè)用地管理計劃體系。

不同城市應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)政策標準確定編制原則和方法，并突出不同城市的特點。在城市工業(yè)用地規(guī)劃中應(yīng)避免工業(yè)用地圍城和過于分散的現(xiàn)象出現(xiàn)。隨著城市經(jīng)濟發(fā)展、人口增加，原本在城市建成區(qū)的工業(yè)企業(yè)外遷到城市邊緣，由于城市規(guī)劃前瞻性不夠，導致很多城市出現(xiàn)了工業(yè)用地圍城的現(xiàn)象，阻礙城市發(fā)展，增加發(fā)展成本、浪費社會資源。同時，市轄區(qū)級政府為了財政收入、政績考核等因素，幾乎每個城區(qū)都有自己的工業(yè)園區(qū)，同質(zhì)發(fā)展、無序競爭，工業(yè)用地過于分散造成了工業(yè)用地低效利用和生態(tài)破壞。

（2）工業(yè)用地管理實施（D）

工業(yè)用地管理實施，是對工業(yè)用地管理計劃體系的執(zhí)行，實施依據(jù)為工業(yè)用地管理計劃體系。廣義的實施是對整個計劃體系的實施，狹義可理解為對土地利用年度計劃的執(zhí)行。

狹義實施重要性排序為：行業(yè)用途管理＞出讓方式及出讓期限管理＞價格管理。

行業(yè)用途管理是促進土地節(jié)約集約利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重點，也是今后工業(yè)土地管理的重點。符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地優(yōu)先供應(yīng)，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地審慎供應(yīng)。

出讓方式及出讓期限管理，以中長期租賃出讓方式，代替?zhèn)鹘y(tǒng)出讓模式。中國工業(yè)企業(yè)平均存續(xù)時間為11.57年[11]，加之工業(yè)資本的流動性強和工業(yè)企業(yè)輕資產(chǎn)化的趨勢，使租賃式出讓更適合工業(yè)企業(yè)發(fā)展。租期長短的確定，應(yīng)從項目所屬行業(yè)、投資額、附加值等方面考慮，符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、投資額大、附加值高的工業(yè)項目應(yīng)考慮給與長租期。以租代讓的出讓方式，能夠減輕企業(yè)在投產(chǎn)初期的資金壓力，使企業(yè)能夠集中精力進行生產(chǎn)經(jīng)營，防止企業(yè)利用工業(yè)用地進行變相的房地產(chǎn)開發(fā)、炒地、囤地，使工業(yè)用地真正用于工業(yè)生產(chǎn)，提高工業(yè)用地利用效率。

價格管理，工業(yè)用地低地價競爭對工業(yè)用地出讓不產(chǎn)生顯著影響，對招商引資基本無效[4]，考慮到工業(yè)資本的流動性和區(qū)域之間招商引資的競爭，只要工業(yè)用地價格滿足《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》要求，切是在市場競爭中形成即為合理，管理重點是交易價格必須覆蓋征收成本。

（3）工業(yè)用地管理檢查（C）

工業(yè)用地管理檢查對象為工業(yè)用地計劃體系和計劃體系實施情況的檢查。檢查內(nèi)容為年度土地利用計劃執(zhí)行情況和土地節(jié)約集約利用情況。土地利用計劃執(zhí)行情況的檢查依據(jù)為土地利用年度計劃。工業(yè)土地節(jié)約集約利用情況檢查依據(jù)為《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》《開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價規(guī)程（2014年度試行）》《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》，以及原國土資源部門下發(fā)的評價技術(shù)方案等。上述檢查均需形成完整技術(shù)報告，技術(shù)報告將為工業(yè)用地管理戰(zhàn)略分析、政策制定、國土空間規(guī)劃編制、存量建設(shè)用地盤活、低效用地再開發(fā)、開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

在進行城市工業(yè)用地節(jié)約集約利用詳細評價和開發(fā)區(qū)專項評價中分工業(yè)類別統(tǒng)計數(shù)據(jù)、比較數(shù)據(jù)，更有利于判斷工業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平。工業(yè)系統(tǒng)門類繁多，不同行業(yè)對土地的需求不同，如同樣是0.8的容積率對于重化工業(yè)來說是高的，對紡織業(yè)來說剛好滿足要求，對于食品制造業(yè)來說沒有達到1.0的最低要求，所以分類別統(tǒng)計、比較土地的節(jié)約集約利用水平效果更好，更能指導城市的工業(yè)用地管理，也可以為城市確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向提供參考。

（4）工業(yè)用地管理處置（A）

工業(yè)用地管理處置是對工業(yè)用地管理檢查結(jié)果進行處置，提出處置方案，該處置方案將用于工業(yè)用地管理計劃的調(diào)整。可分為兩類，一類是土地利用年度計劃執(zhí)行結(jié)果的處置，一類是土地節(jié)約集約利用結(jié)果的處置。

第一類處置，可針對計劃的執(zhí)行情況，分類別調(diào)增或調(diào)減下一年度土地出讓數(shù)量。第二類處置，對土地節(jié)約集約利用結(jié)果的處置情況比較復雜，處置手段不多，處置成本高。低效用地大多屬于歷史遺留問題，處置低效用地需要大量資金，這對于地方政府特別是三、四線城市捉襟見肘的財政預(yù)算來說基本是不可能的。對低效工業(yè)用地處置可分步實施，現(xiàn)階段建設(shè)高水平工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）是提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平有效方式，把工業(yè)企業(yè)集中到各類園區(qū)中經(jīng)營，可以最大限度發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，配套基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，配合標準化廠房租賃，可降低園區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高土地利用效率。同時不再新增零星工業(yè)用地供給，鼓勵低效用地入市交易，盤活存量工業(yè)用地。對于閑置、囤積、企業(yè)不愿搬遷的低效用地，政府無力征收改造可待出讓合同到期后不再續(xù)約收回用地。

綜上，工業(yè)用地PDCA循環(huán)管理應(yīng)遵循“科學策劃、剛性實施、精準檢查、處置有效”原則。以工業(yè)用地計劃編制為核心，發(fā)揮土地管理作用，實現(xiàn)嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的建設(shè)用地管理要求，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。以嚴防新增低效工業(yè)用地為重點，提高節(jié)約集約利用水平，走出工業(yè)用地“低價出讓高成本治理”怪圈。

三、建議

為使PDCA管理思想能與工業(yè)用地管理更好結(jié)合，在工業(yè)用地管理用中發(fā)揮更大作用提出如下建議。

一是在明確城市工業(yè)體系發(fā)展方向基礎(chǔ)上與國土空間規(guī)劃相結(jié)合建立系統(tǒng)化、高標準工業(yè)用地規(guī)劃體系并嚴格執(zhí)行。

二是建設(shè)高標準工業(yè)園區(qū)和實施城市工業(yè)飛地管理制度，是解決城市經(jīng)濟發(fā)展、利益紛爭與工業(yè)用地規(guī)劃之間矛盾的可行之路。城市工業(yè)用地的國土空間規(guī)劃與城市工業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，在充分考慮生態(tài)環(huán)境和耕地保護的基礎(chǔ)上合理布局工業(yè)用地，以市級政府為單位統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)高標準工業(yè)園區(qū)，并實行工業(yè)飛地政策。各區(qū)級政府招商引資項目落戶園區(qū)，其所產(chǎn)生的稅費績效仍計入該區(qū)級政府，不影響該區(qū)的GDP，這樣既可以統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地，實現(xiàn)工業(yè)用地的集約利用，又可以保持各區(qū)級政府發(fā)展工業(yè)的積極性。

三是在現(xiàn)有建設(shè)用地節(jié)約集約評價體系基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)工業(yè)用地評價體系，使評價能夠真實反映出不同類別工業(yè)企業(yè)用地效率，提高評價結(jié)果的準確性。落實用地精細化管理，加強各類用地監(jiān)管[12]。

四是鑒于低效工業(yè)用地節(jié)約集約改造社會成本高、效果不理想的特點，建議管理前移，嚴格執(zhí)行工業(yè)用地管理規(guī)劃，嚴格把控各項用地指標、建設(shè)標準，對不符合要求的用地申請堅決駁回，在源頭阻止低效工業(yè)用地的產(chǎn)生。

五是對符合工業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地優(yōu)先供應(yīng)，對于不符合工業(yè)發(fā)展方向的項目用地，建議通過低效工業(yè)用地協(xié)議出讓的方式解決，不再提供新增工業(yè)用地。

六是對于歷史原因產(chǎn)生的存量低效工業(yè)用地，建議根據(jù)輕重緩急分批次處理，工業(yè)用地管理重點應(yīng)是高效工業(yè)區(qū)建設(shè)，歷史遺留問題建議按市場規(guī)律解決。