魯敏

（華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063000）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡可以看成從權(quán)威主導(dǎo)走向制度主導(dǎo)的歷史演變。但是中國(guó)不僅有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的短暫歷史，更有幾千年農(nóng)業(yè)文明的強(qiáng)大慣性，社會(huì)對(duì)制度的認(rèn)同度普遍較為缺乏，制度的精神還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有成為社會(huì)秩序的靈魂，走向制度化權(quán)責(zé)的歷史必將是痛苦而漫長(zhǎng)的過(guò)程。現(xiàn)階段地方政府權(quán)責(zé)失衡正是這種痛苦過(guò)程的側(cè)面反應(yīng)，因而有必要理清地方政府權(quán)責(zé)失衡的基本邏輯，最大程度上縮短歷史陣痛期。

一、阻礙轉(zhuǎn)型期制度化權(quán)責(zé)完善的一般分析

制度化權(quán)責(zé)的本質(zhì)是整個(gè)社會(huì)圍繞一定的制度運(yùn)行，制度而不是權(quán)威成為社會(huì)秩序的主導(dǎo)者。在這里，制度是與權(quán)威相對(duì)應(yīng)的一種秩序，制度是超越權(quán)威意志的規(guī)則，它更強(qiáng)調(diào)一種對(duì)規(guī)則而非少數(shù)權(quán)威服從的制度精神。在走向制度化治理的歷史進(jìn)程中，我們并不缺少對(duì)制度的熱情和理想，也不缺少制定制度的行動(dòng)，但卻不一定能得到真正有效的制度。張康之將人類社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)歸納為三個(gè)基本歷程：農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式，工業(yè)社會(huì)的管理型社會(huì)治理模式和后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型社會(huì)治理模式。管理型社會(huì)治理模式是法治的，制度在這種治理模式中被賦予了最高權(quán)威，而且，制度完全戰(zhàn)勝權(quán)威并成為社會(huì)秩序的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)發(fā)生在工業(yè)化中期[1]。從基本邏輯來(lái)看，工業(yè)化早期制度雖然不斷走向強(qiáng)大，但不夠成熟。制度的不成熟與工業(yè)化早期市場(chǎng)沒(méi)有完全擴(kuò)展并形成穩(wěn)定的秩序緊密相關(guān)。在這一時(shí)期，各種市場(chǎng)主體還在“通過(guò)生產(chǎn)而發(fā)展和改造自身，造成新的力量和新的觀念，造成新的交往方式，新的需要和新的語(yǔ)言”[2]。直到工業(yè)化中期，市場(chǎng)才趨于穩(wěn)定，市場(chǎng)所衍生的制度才完全成熟，并穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)揮主導(dǎo)作用。盡管制度戰(zhàn)勝權(quán)威是歷史的必然趨勢(shì)，但在特定的社會(huì)實(shí)踐中，這個(gè)過(guò)程是一場(chǎng)痛苦的蛻變。存在這樣或者那樣的不確定性因素在特定時(shí)期主宰歷史進(jìn)程，成為延緩制度化權(quán)責(zé)主導(dǎo)社會(huì)秩序的插曲。

總體來(lái)看，影響制度化權(quán)責(zé)完善的原因可以歸納為內(nèi)外兩重因素。內(nèi)因是制度化權(quán)責(zé)自身的科學(xué)性。權(quán)責(zé)對(duì)等、主體明確、行文規(guī)范、回路短小、權(quán)責(zé)穩(wěn)定、適度更替、監(jiān)督有效、資源均衡等是制度化權(quán)責(zé)配置過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，這些原則保證了制度運(yùn)行的穩(wěn)定、精確和效率。但人類對(duì)制度設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過(guò)程，在制度形成早期違反基本原則的情況并不少見(jiàn)。當(dāng)制度設(shè)計(jì)不符合權(quán)責(zé)配置的基本原則時(shí)，權(quán)責(zé)就會(huì)在運(yùn)行中根據(jù)自身的邏輯撕裂設(shè)計(jì)者精心設(shè)計(jì)的制度，并生成一套與設(shè)計(jì)的正式制度相互沖突的非正式制度。正式制度和非正式制度的沖突不得不訴諸于組織中權(quán)威的調(diào)停，這樣，組織的權(quán)威中心將重新發(fā)揮調(diào)節(jié)者的角色，組織可能退回少數(shù)權(quán)威主導(dǎo)社會(huì)秩序的歷史當(dāng)中，制度化權(quán)責(zé)有可能喪失戰(zhàn)勝權(quán)威的機(jī)會(huì)。可見(jiàn)，制度設(shè)計(jì)自身的科學(xué)性問(wèn)題是制度化權(quán)責(zé)能否站穩(wěn)腳跟、主導(dǎo)社會(huì)治理的內(nèi)在因素。

除了內(nèi)在因素以外，對(duì)制度的外在干預(yù)也是阻礙其走向完善的重要因素。這種外在的干預(yù)分為兩種情況，一是主政者站在歷史的高度有意識(shí)地調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)型節(jié)奏，在社會(huì)改革的力度、速度和可承受度之間尋找平衡，控制制度走向完善的節(jié)奏。當(dāng)處于特定敏感的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政治權(quán)威不得不將政治穩(wěn)定和秩序放在優(yōu)先位置。“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集團(tuán)的分化，利益的沖突，價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變以及民眾參與期望的提高，這些急劇的變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政治體制的承受能力，導(dǎo)致社會(huì)的紊亂……欲根除國(guó)內(nèi)政治的動(dòng)蕩和衰朽，這些國(guó)家必須建立強(qiáng)大的政府，舍此無(wú)他路可走?！盵3]而強(qiáng)大的政府及其對(duì)社會(huì)靈活機(jī)動(dòng)的干預(yù)很大程度上同穩(wěn)定但卻死板的規(guī)則存在一定的沖突。政治權(quán)威基于對(duì)轉(zhuǎn)型期不斷涌現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)的靈活應(yīng)對(duì)而暫緩制度完善的歷史進(jìn)程，這在總體上是積極的。二是少數(shù)利益集團(tuán)基于自身利益的阻撓和破壞。相比第一種情況，這種情況就非常消極了。利益集團(tuán)是寄生在特定環(huán)境中的獲利者。他們善于發(fā)現(xiàn)這種環(huán)境中的機(jī)會(huì)，并構(gòu)造了與之相適應(yīng)的組織體系，一旦與特定的環(huán)境達(dá)成協(xié)調(diào)以后，他們就占據(jù)組織體系的關(guān)鍵資源，成為其中的重要角色，進(jìn)而動(dòng)用自己占有的資源，強(qiáng)化現(xiàn)存規(guī)則，阻礙制度的完善，這一點(diǎn)在當(dāng)代中國(guó)就有充分的體現(xiàn)。正如厲以寧所言，改革開(kāi)放30年來(lái)所形成的利益集團(tuán)認(rèn)為改革有損于他們的利益，就會(huì)通過(guò)不同的方式反映他們的訴求并采取某些措施[4]。

制度戰(zhàn)勝權(quán)威成為社會(huì)秩序的主導(dǎo)者應(yīng)該是一個(gè)反復(fù)并且痛苦的過(guò)程，因?yàn)橹贫刃枰谌祟惙磸?fù)“試錯(cuò)”的行動(dòng)中走向成熟。從另外一個(gè)角度來(lái)看，正是因?yàn)橹贫鹊牟怀墒?，社?huì)生活中所架構(gòu)的多種體制機(jī)制和運(yùn)行模式就必將在制度與權(quán)威的反復(fù)拉鋸中無(wú)所適從。轉(zhuǎn)型期依托各種正式制度建立起來(lái)的體制機(jī)制會(huì)在制度的淪喪中重新回到權(quán)威主導(dǎo)的秩序中，而權(quán)威卻無(wú)法支撐起現(xiàn)代社會(huì)生活所需要的穩(wěn)定基礎(chǔ)，依托先前制度所建立的體制機(jī)制因缺乏穩(wěn)定的動(dòng)力來(lái)源而陷入失衡的境地，當(dāng)代地方政府權(quán)責(zé)失衡正是這一歷史進(jìn)程的側(cè)面反映。

二、影響地方政府制度化權(quán)責(zé)完善的基本因素

馬克思將國(guó)家職能明確地劃分為管理型職能和政治型職能，“既包括執(zhí)行由一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)，又包括由政府同人民大眾的對(duì)立而產(chǎn)生的各種特殊職能”[5]。政府是國(guó)家職能的重要承擔(dān)者，國(guó)家的這兩種職能必將在政府的權(quán)責(zé)中體現(xiàn)出來(lái)。即政府不僅是管理的機(jī)器，而且承擔(dān)了復(fù)雜的政治功能。因而政府不僅要遵循制度化權(quán)責(zé)的管理規(guī)律，還要考慮多重復(fù)雜的政治因素。上文談到的內(nèi)因和外因在政府制度化權(quán)責(zé)中自然就分別轉(zhuǎn)化為管理規(guī)律和政治因素。

地方政府的權(quán)責(zé)配置同樣是管理規(guī)律與政治因素這兩個(gè)方面的復(fù)雜糅合。當(dāng)代地方政府的權(quán)責(zé)體系是整個(gè)政府權(quán)責(zé)體系的組成部分，而且，相對(duì)于中央政府而言，地方政府總體上是被動(dòng)的。因而，對(duì)當(dāng)代地方政府制度化權(quán)責(zé)的分析既要堅(jiān)持一般性管理原則，又不能脫離對(duì)現(xiàn)實(shí)政治因素的考量，尤其是縱向政府間關(guān)系這個(gè)關(guān)鍵的政治因素。這兩種因素的基本邏輯既具有獨(dú)立性，又相互補(bǔ)充。它們?cè)谔囟v史情境中此消彼長(zhǎng)，構(gòu)造出不同的形態(tài)，使政府權(quán)責(zé)在面對(duì)多變的社會(huì)生活時(shí)呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性。

這種復(fù)雜性表現(xiàn)在主政者需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)平衡管理規(guī)律和政治因素間的關(guān)系。當(dāng)社會(huì)處于穩(wěn)定的社會(huì)形態(tài)時(shí)，根據(jù)管理原則構(gòu)建政府權(quán)責(zé)、實(shí)現(xiàn)政府效率是主政者的理性選擇；而當(dāng)社會(huì)秩序處于變遷過(guò)程中，政治因素的重要性將上升，否則基本社會(huì)秩序?qū)o(wú)從保障。當(dāng)代中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏大歷史進(jìn)程中，在政府權(quán)責(zé)配置中，客觀上需要將政治因素放在更高的位置上加以考量，即政治因素高于管理原則。

如果僅從管理的角度來(lái)看，地方政府的制度化權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循“按需定責(zé)、據(jù)責(zé)授權(quán)、以責(zé)控權(quán)”的基本思路。所謂“按需定責(zé)”，就是地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方公眾的需求確定自身的責(zé)任體系。政府本身就是為了實(shí)現(xiàn)公眾的良好愿望而建立的公共組織，公眾的需要就是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然，這里的需要首先應(yīng)當(dāng)是公共需要，而非個(gè)體通過(guò)自身、市場(chǎng)機(jī)制或者社會(huì)組織能夠得到滿足的需要。其次，遵循管理效率和規(guī)模效應(yīng)相結(jié)合的基本原則，部分需要基于普遍性和規(guī)模效應(yīng)應(yīng)當(dāng)由高一級(jí)政府供給，而部分需要基于地域性和獨(dú)特性則要由低一級(jí)的政府供給，至于究竟交由哪一級(jí)地方政府供給則要根據(jù)上述兩方面特征的綜合比較來(lái)決定。所謂“據(jù)責(zé)授權(quán)”，就是地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所承擔(dān)的責(zé)任而獲得相應(yīng)的權(quán)力資源。這些資源應(yīng)該包括法定的授權(quán)、人力、財(cái)力、物力等。所謂“以責(zé)控權(quán)”，就是地方政府的權(quán)力運(yùn)行必須受到相應(yīng)的責(zé)任控制。公眾將他們追求美好生活的愿望和實(shí)現(xiàn)這一愿望的權(quán)力資源交給了地方政府，并通過(guò)規(guī)范的文本確定了地方政府的責(zé)任，地方政府行使權(quán)力的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)這一責(zé)任。任何權(quán)力的不用或者濫用都會(huì)影響其最終責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)地，通過(guò)有效的責(zé)任追究就能夠防范和糾正地方政府權(quán)力運(yùn)行的偏離。

由于處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)更要高度關(guān)注權(quán)責(zé)配置中的政治因素，基于這種邏輯，中央政府對(duì)地方政府保持較強(qiáng)的權(quán)威和控制至關(guān)重要。這種控制不僅是轉(zhuǎn)型期對(duì)政治穩(wěn)定考量的結(jié)果，還至少與以下兩個(gè)方面相關(guān)。一方面是轉(zhuǎn)型期的地方政府尚未形成“獨(dú)立化人格”[6]。轉(zhuǎn)型期是地方政府人格的形成和完善期，在直接與公眾建立明確的權(quán)力責(zé)任關(guān)系上，地方政府既缺乏必要的體制和機(jī)制支撐，又沒(méi)有充分的經(jīng)驗(yàn)積累。在轉(zhuǎn)型之初，基于對(duì)地方政府行為能力的顧慮，中央政府必須對(duì)它保持必要的控制，但這種控制將隨著地方政府行為能力的提高而逐步弱化。另一方面是出于對(duì)既得利益集團(tuán)的防范。相對(duì)強(qiáng)勢(shì)有為的中央政府能夠跳出一定組織環(huán)境中利益集團(tuán)的“鎖定”，在關(guān)鍵時(shí)期重新構(gòu)造必要的制度安排，向更高層次的社會(huì)形態(tài)跨越。

中央政府對(duì)地方政府所實(shí)施的控制必然會(huì)體現(xiàn)到權(quán)責(zé)配置中，成為政府權(quán)責(zé)配置的體制基礎(chǔ)。這表現(xiàn)在，從靜態(tài)的角度來(lái)看，為保持政治穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)，中央政府承擔(dān)了過(guò)多的權(quán)責(zé)，同公眾建立起了大回路的權(quán)責(zé)關(guān)系。所謂大回路，就是無(wú)論哪一級(jí)政府，其與公眾的權(quán)力責(zé)任都不是直接的，都要經(jīng)過(guò)其他層級(jí)的政府傳遞[7]。中央政府需要通過(guò)層級(jí)節(jié)制將權(quán)力責(zé)任分解到各級(jí)地方政府，將地方政府納入這個(gè)龐大的回路體系。從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，在向地方政府下放權(quán)責(zé)的過(guò)程中，中央一直處于謹(jǐn)慎的試探狀態(tài)，這點(diǎn)可以從改革開(kāi)放以來(lái)中央—地方在權(quán)力收放上的循環(huán)中看到。改革之初，為了實(shí)現(xiàn)管理效率，中央政府往往試探性地將部分權(quán)責(zé)交由地方政府履行。獲得相關(guān)權(quán)責(zé)后的地方政府在中央政府追求管理效率的導(dǎo)向下展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，將某些行為演繹到極致，并最終影響到中央政府的權(quán)威和轉(zhuǎn)型期的政治穩(wěn)定①這一點(diǎn)可以從2009—2012年地方政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域中的表現(xiàn)中看出。在謀求地方政績(jī)的沖動(dòng)下，地方政府對(duì)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策選擇性執(zhí)行，引發(fā)了房地產(chǎn)市場(chǎng)“愈調(diào)愈漲”的怪圈，影響了公眾住房條件的改善并導(dǎo)致公眾對(duì)中央政府政策調(diào)控能力的質(zhì)疑。。于是，出于政治因素的考慮，中央政府收回部分權(quán)責(zé)。收回權(quán)責(zé)后地方政府缺乏行動(dòng)的主動(dòng)性，政府的運(yùn)行效率大大降低，陷入管理的低效，中央政府不得不再次放權(quán)。結(jié)果就是，中央政府在管理原則和政治因素的徘徊中陷入權(quán)力循環(huán)收放的怪圈。

總之，對(duì)于當(dāng)代地方政府而言，阻礙制度化權(quán)責(zé)完善的因素固然有一些管理技術(shù)方面的問(wèn)題，但最根本的還是政治因素高于管理原則所帶來(lái)的體制機(jī)制問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)政府的權(quán)責(zé)回路過(guò)大、權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整過(guò)于頻繁有違制度化權(quán)責(zé)配置的管理原則，也是一般性管理原則無(wú)法得到落實(shí)的本源，但這卻是經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的被迫選擇，是特定歷史時(shí)期政治因素高于管理原則的體現(xiàn)。

三、基本因素沖突中地方政府的權(quán)責(zé)失衡

轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下對(duì)管理原則和政治因素的準(zhǔn)確把握超常困難，這不可避免地引發(fā)它們之間的沖突?；疽蛩氐臎_突將波及地方政府層面，成為地方政府權(quán)責(zé)失衡的關(guān)鍵因素。歸納起來(lái)，這種失衡主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）中央政府被迫陷入“事務(wù)主義”的泥潭

在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，地方政府雖獲得了一定的自主性，但并沒(méi)有獲得“獨(dú)立化人格”，不具備自主構(gòu)造權(quán)責(zé)體系的獨(dú)立行為能力，其權(quán)責(zé)體系基本來(lái)源于中央政府。中央政府直接或者間接地決定了地方政府包括政治性、管理性和服務(wù)性在內(nèi)的眾多權(quán)責(zé)，并深入到權(quán)責(zé)的分配、使用、界定和追究等各個(gè)環(huán)節(jié)。由于不是經(jīng)過(guò)自己思考并且主動(dòng)承擔(dān)的結(jié)果，地方政府對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)的理解僅僅停留在表面。而且，受制于知識(shí)、信息和精力，中央政府不見(jiàn)得能夠準(zhǔn)確把握不同地方的特殊情況，不能為所有地方政府量身定做權(quán)責(zé)體系。在這種邏輯下，盲目理解和被動(dòng)執(zhí)行成為地方政府的常態(tài)。實(shí)踐中，地方政府缺乏履職的主動(dòng)精神，觀望等待氣氛較為濃厚，只在上級(jí)政府高度重視和嚴(yán)肅考核的領(lǐng)域如招商引資、維穩(wěn)和社會(huì)治安綜合治理等工作中才會(huì)“動(dòng)真格”。而且越到基層，中央地方之間的互動(dòng)越弱，地方政府對(duì)權(quán)責(zé)配置的影響能力越小，就越陷入應(yīng)付功利性考核的被動(dòng)狀態(tài)。

由于地方政府缺乏主動(dòng)精神，激勵(lì)其履行權(quán)責(zé)又成為中央政府的重要工作內(nèi)容。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，在特定的國(guó)情中（包括縱向的多級(jí)政府、橫向的廣闊地域和日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等）配置地方政府的權(quán)責(zé)已經(jīng)是一個(gè)紛繁復(fù)雜且技術(shù)性很強(qiáng)的工作，再加上對(duì)地方政府權(quán)責(zé)履行的考核重任，的確是不堪重負(fù)?？傊诖蠡芈返恼w制中，中央政府包攬的權(quán)責(zé)越多，地方政府對(duì)權(quán)責(zé)的理解越是淺顯和不系統(tǒng)，越是陷入表面應(yīng)付的狀態(tài)，中央越是需要花費(fèi)更多的精力監(jiān)控地方政府。在這種惡性循環(huán)中，中央政府越陷越深，分身乏術(shù)，陷入“事務(wù)主義”的泥潭。

（二）地方政府責(zé)任理念淡漠

責(zé)任政府是現(xiàn)代政府的基本理念。從理論上講，公眾組建政府的目的是“謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活,以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來(lái)防止共同體以外任何人的侵犯”[8]。政府的權(quán)責(zé)來(lái)源于公眾權(quán)責(zé)的讓渡，公眾將自己的權(quán)力賦予政府，同時(shí)也要求政府履行公眾期待的責(zé)任。從這個(gè)意義上講，各級(jí)地方政府都應(yīng)當(dāng)是從公眾獲取權(quán)力并向公眾負(fù)責(zé)的一級(jí)組織。而且，這種權(quán)力責(zé)任關(guān)系越簡(jiǎn)單明了且易于執(zhí)行，越符合現(xiàn)代政府的本質(zhì)。因?yàn)闄?quán)責(zé)關(guān)系越簡(jiǎn)單，地方政府就越能夠準(zhǔn)確把握其權(quán)力來(lái)源和責(zé)任對(duì)象所在，從而更容易確定自己的行為選擇。同時(shí)，公眾也能在這種簡(jiǎn)單明確的權(quán)責(zé)關(guān)系中直接找到應(yīng)當(dāng)擔(dān)責(zé)的政府及其部門(mén)。

在大回路的政府體制中，地方政府實(shí)際上是同中央政府直接發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系，從中央政府那里獲得權(quán)力資源，并直接向中央政府負(fù)責(zé)。雖然地方政府最終的權(quán)力和責(zé)任對(duì)象都會(huì)指向公眾，但這一過(guò)程是間接的。由于公眾不是地方政府直接的權(quán)責(zé)對(duì)象，地方政府就不會(huì)自覺(jué)建立為公眾用權(quán)、向公眾負(fù)責(zé)的平臺(tái)和機(jī)制，只是在被動(dòng)中應(yīng)付公眾對(duì)公共管理和社會(huì)服務(wù)的訴求，責(zé)任意識(shí)較淡漠。對(duì)于大多數(shù)不熟悉政府管理的普通公眾而言，確立地方政府的責(zé)任更難。當(dāng)遭到不公正待遇時(shí)，他們不能準(zhǔn)確斷定自己的權(quán)利所在，也不明確具體的責(zé)任對(duì)象，只能疲于奔命于各級(jí)地方政府和各個(gè)政府部門(mén)之間。在某些特殊的情況下，公眾甚至感到投訴無(wú)門(mén)，最終只能通過(guò)極端的群體性事件表達(dá)不滿。

在模糊的權(quán)責(zé)關(guān)系中地方政府責(zé)任淡漠的意識(shí)很容易被放縱。從信息來(lái)源的角度來(lái)看，地方政府處于雙重信息的交叉點(diǎn)——一是公眾的訴求，一是中央政府的指令。前一種信息簡(jiǎn)單明了，而后一種信息就復(fù)雜得多。從本質(zhì)上講，中央政府的指令同樣來(lái)源于公眾的訴求。但在大回路的政府體制中，信息的傳遞同樣是大回路的，中央政府所得到的信息傳遞要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)和主體。多環(huán)節(jié)的信息傳遞中勢(shì)必產(chǎn)生信息失真，如不當(dāng)簡(jiǎn)約、本底噪音、主觀濾波等[9]。中央政府還要對(duì)這些信息進(jìn)行分析、綜合并形成指令。最終的結(jié)果是，中央政府對(duì)地方政府發(fā)出的指令與初始的信息存在較大的差異。面對(duì)來(lái)自中央和公眾之間部分信息的差異甚至沖突，地方政府就變得盲目了，不得不在“掌握下情”和“吃透上情”之間搞平衡。相比較而言，面對(duì)差異化的信息時(shí)地方政府更傾向于“吃透上情”，畢竟在公眾和中央政府的天平上，后者分量明顯更重。最終，地方政府的這種心態(tài)很容易演變?yōu)楣娫嵅〉男问街髁x，即為了獲得中央政府的認(rèn)可而不顧客觀實(shí)際搞形象工程，盲目上華而不實(shí)的大項(xiàng)目等。同時(shí)，地方政府又具備阻斷中央地方之間信息直接交換的能力。中央政府可能會(huì)在地方政府的瞞報(bào)虛報(bào)中難以認(rèn)清地方的真實(shí)情況，再次陷入信息失真的境地，失去對(duì)地方政府及時(shí)有效監(jiān)控的能力?？傮w來(lái)看，大回路體制中的信息失真助推了地方政府的投機(jī)心態(tài)，縱容了地方政府責(zé)任意識(shí)的淡漠。

（三）中間層的地方政府追權(quán)棄責(zé)

毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府也是“理性經(jīng)濟(jì)人”。追求更多的權(quán)力資源、推卸責(zé)任是理性選擇。在簡(jiǎn)單明確的政府權(quán)責(zé)體系中，地方政府這種投機(jī)心理會(huì)在“金魚(yú)缸效應(yīng)”中被及時(shí)匡正，但在大回路的政府體制中，這種投機(jī)心理很容易被放大。

由于當(dāng)代中國(guó)政府在縱向上是層層節(jié)制和層層授權(quán)的，縱向政府中上級(jí)政府所擁有的權(quán)威和信息遠(yuǎn)大于下級(jí)政府。這樣，一方面上一級(jí)的地方政府可以憑借這種優(yōu)勢(shì)不斷截留來(lái)自中央政府下放的各種權(quán)力資源，形成“漏斗效應(yīng)”；另一方面，它又可以將各種責(zé)任強(qiáng)制性地壓給下一級(jí)政府。在“職責(zé)同構(gòu)”[10]的縱向政府關(guān)系中，這一行為本身就具有爭(zhēng)議性。同時(shí)，受制于精力和信息資源的約束，中央政府無(wú)法監(jiān)督，下一級(jí)政府在上級(jí)權(quán)威面前不敢監(jiān)督，公眾因缺乏專業(yè)知識(shí)和信息又無(wú)能力監(jiān)督，因而對(duì)這一行為的監(jiān)督和匡正就非常困難。這樣，中間層的地方政府在多重監(jiān)控失效的背景下會(huì)重復(fù)演繹這種行為模式。追權(quán)棄責(zé)不斷循環(huán)，帶來(lái)的直接后果就是基層地方政府權(quán)不當(dāng)責(zé)，而中間層地方政府的投機(jī)心理卻在普遍的默認(rèn)中被不斷放大。由于能夠輕松地截留下級(jí)政府的權(quán)力資源，并將各種責(zé)任推卸出去，中間層的地方政府缺乏必要的成本意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，行政效率大大降低。

（四）基層地方政府權(quán)不當(dāng)責(zé)

一級(jí)政府在面對(duì)一定的行政責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的權(quán)力資源，權(quán)責(zé)對(duì)等是政府有效施政的基礎(chǔ)。但當(dāng)前地方政府尤其是基層地方政府面臨著嚴(yán)重的權(quán)不當(dāng)責(zé)——一方面是枯竭的行政資源，另一方面卻是海量的行政責(zé)任。結(jié)果導(dǎo)致基層地方政府不可能向公眾提供完整的公共產(chǎn)品和服務(wù)，只能被動(dòng)應(yīng)付，將有限的行政資源用于上下高度關(guān)注的領(lǐng)域中，而在其他領(lǐng)域得過(guò)且過(guò)，守住“不出事的邏輯”[11]。

綜合來(lái)看，基層地方政府的權(quán)不當(dāng)責(zé)有兩種形成邏輯，并且都有循環(huán)強(qiáng)化的趨勢(shì)。一種邏輯是中間層地方政府追權(quán)棄責(zé)留下的權(quán)責(zé)缺口，這一點(diǎn)在前文中已經(jīng)明示。另一種是中央政府為了應(yīng)對(duì)地方政府行政行為的低效而不斷抽取行政資源帶來(lái)的權(quán)責(zé)缺口。這一邏輯表現(xiàn)為：中央政府配置權(quán)責(zé)，地方政府片面理解和被動(dòng)執(zhí)行權(quán)責(zé)→地方政府的被動(dòng)執(zhí)行導(dǎo)致權(quán)責(zé)運(yùn)行的低效→中央政府不得不汲取更多的權(quán)力資源，強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)控和責(zé)任追索→權(quán)力資源的上移和責(zé)任的相對(duì)下移→地方政府的權(quán)責(zé)缺口加大→權(quán)責(zé)缺口加大帶來(lái)地方政府工作的進(jìn)一步被動(dòng)和低效→中央開(kāi)始新一輪的汲取權(quán)力資源和責(zé)任追索……最終是，中央政府集中了越來(lái)越多的權(quán)力資源，但卻陷入越來(lái)越多的界定責(zé)任和監(jiān)控地方政府的事務(wù)中，而地方政府在權(quán)責(zé)缺口中愈加被動(dòng)和低效，縱向政府間的權(quán)力責(zé)任在動(dòng)態(tài)的調(diào)整中走向模糊和不確定。

四、優(yōu)化地方政府權(quán)責(zé)體系的思考

堅(jiān)持管理原則能夠保證權(quán)責(zé)配置的準(zhǔn)確、穩(wěn)定和高效，考慮政治因素能夠確保轉(zhuǎn)型期的社會(huì)穩(wěn)定和政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代中國(guó)脫胎于高度控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，中央政府的放權(quán)讓責(zé)應(yīng)當(dāng)注意這兩種因素的適時(shí)平衡。如果說(shuō)轉(zhuǎn)型之初，中央政府承擔(dān)過(guò)多的權(quán)責(zé)是出于保持政治穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，那么隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入轉(zhuǎn)型，中央政府則要根據(jù)地方政府行為能力的提升而降低剛性的政治行為，更多地從管理原則優(yōu)先的角度來(lái)思考權(quán)責(zé)配置的問(wèn)題。中央政府需要將那些非政治性和非宏觀性的權(quán)力逐步轉(zhuǎn)交地方政府行使，并在公眾和地方政府之間構(gòu)建直接的權(quán)責(zé)回路，同時(shí)保持對(duì)地方政府行為合法性的有效監(jiān)控。

實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于將政府的權(quán)責(zé)區(qū)分為政治性、管理性、服務(wù)性和混合性，由不同層級(jí)政府采取不同的模式提供。中央政府的權(quán)責(zé)應(yīng)該是政治性的和宏觀規(guī)劃類的，如國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控、全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因?yàn)樗哂械胤秸疅o(wú)法比擬的宏觀理性，能跳出局部利益的干擾。在基層社會(huì)生活中，那些具體的管理性或者服務(wù)性權(quán)責(zé)如基層治安和社會(huì)秩序、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)的養(yǎng)老醫(yī)療等公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)配置給基層的地方政府，由它們根據(jù)相關(guān)制度與公眾形成直接完整的權(quán)責(zé)關(guān)系。處于這兩者中間的大多數(shù)是管理性權(quán)責(zé)，一般側(cè)重于區(qū)域規(guī)劃、政策傳遞和監(jiān)督執(zhí)行等，應(yīng)該配置給中間層的地方政府。中間層的政府可能不止一個(gè)，具體哪種權(quán)責(zé)交由哪一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)模效應(yīng)和執(zhí)行效率來(lái)綜合平衡?？傮w來(lái)看，縱向政府權(quán)責(zé)配置應(yīng)當(dāng)從政治性逐步向管理性和服務(wù)性過(guò)渡，中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)具有權(quán)責(zé)執(zhí)行的監(jiān)督制約權(quán)；在直接關(guān)系公眾的管理性和服務(wù)性權(quán)責(zé)上，基層地方政府應(yīng)逐步形成與公眾的直接權(quán)責(zé)關(guān)系，接受公眾委托并有效執(zhí)行，同時(shí)接受來(lái)自上級(jí)政府和地方公眾的檢查和監(jiān)督。

上述目標(biāo)一步到位不切實(shí)際?，F(xiàn)階段要嘗試逐步將集中在中央和地方中高層級(jí)政府手中的服務(wù)型權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移給基層地方政府，建立公眾與基層地方政府在這些領(lǐng)域的完整的權(quán)責(zé)回路。例如，可以通過(guò)法律賦予基層地方政府自主設(shè)立處理部分地方性公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)以及一定權(quán)限的征稅權(quán)等，同時(shí)通過(guò)改革基層選舉制度嘗試建立公眾對(duì)基層地方政府制約的能力。在這一問(wèn)題取得突破性進(jìn)展以后，嘗試將這一模式向更高層次遞延，擴(kuò)大地方政府與公眾間建立完整權(quán)責(zé)回路的范圍。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于學(xué)會(huì)對(duì)政治行為作“社會(huì)化處理”。“就是要求主政者盡量減少使用剛性的政治行為，充分發(fā)揮法律、規(guī)則、程序等‘形式’的作用，善于使用管理和服務(wù)職能，努力體現(xiàn)政權(quán)的公共性和普遍性?！盵12]在取得最初的進(jìn)展后，將更多的權(quán)責(zé)進(jìn)行“社會(huì)化處理”，配置給低一級(jí)的地方政府，逐步提高地方政府與地方公眾間直接建立權(quán)責(zé)關(guān)系的比重。

轉(zhuǎn)型期中央政府需要根據(jù)形勢(shì)的變化拿捏好權(quán)責(zé)下放的度?？傮w看來(lái)，放權(quán)讓責(zé)是主旋律，適度控制是手段。適度控權(quán)是為了更平衡地、更穩(wěn)定地、更徹底地放權(quán)；在某些特殊情境下，也可能要出現(xiàn)權(quán)責(zé)回收的權(quán)宜之計(jì)，但無(wú)論如何，最終目標(biāo)都是為了放權(quán)讓責(zé)。目前中央政府對(duì)權(quán)責(zé)保持一定程度的集中至少有以下兩個(gè)方面的意義：一是放權(quán)讓責(zé)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，涉及的因素太多，客觀上要求中央政府站在宏觀層面上頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)帥各方，掌握放權(quán)讓責(zé)的節(jié)奏和力度。二是市場(chǎng)化改革三十多年來(lái)形成的利益集團(tuán)“認(rèn)為改革有損于他們的利益，因此有各種不同的反映”[13]。他們可能壓制新的改革力量的生成，成為向更深層改革的巨大阻力。在這種情況下，中央政府對(duì)于權(quán)責(zé)的集中和控制就顯得意義非凡。它能跳出利益集團(tuán)的阻撓和綁架，培植新的改革力量，推進(jìn)改革向更深層邁進(jìn)。除了要把握放權(quán)和控權(quán)的策略外，中央政府還要把握放權(quán)讓責(zé)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。轉(zhuǎn)型期是地方政府行為能力逐步提升的時(shí)期，只有地方政府與公眾建立起成熟的權(quán)責(zé)關(guān)系，并具有獨(dú)立履行權(quán)責(zé)的能力以后，中央政府才能實(shí)現(xiàn)有效的放權(quán)；否則，中央政府不能完全放棄權(quán)力，以免出現(xiàn)權(quán)力責(zé)任轉(zhuǎn)換的真空。從這個(gè)意義上講，培植地方政府與公眾之間的權(quán)責(zé)關(guān)系是中央政府放權(quán)讓責(zé)的重點(diǎn)工作。

在具體操作上，中共十八大以后中央政府將簡(jiǎn)政放權(quán)作為政府開(kāi)門(mén)“第一件大事”，這實(shí)質(zhì)上是糾正地方政府權(quán)責(zé)失衡、理順縱向政府關(guān)系、推動(dòng)市場(chǎng)化改革的重要措施。應(yīng)該說(shuō)，這正是本研究所描述的放權(quán)讓責(zé)的第一步。從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，這一行動(dòng)取得了一定的進(jìn)展，但這其中需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是注意加強(qiáng)對(duì)權(quán)力歸屬問(wèn)題的論證。明確不同政府權(quán)力的基本屬性，綜合判斷其應(yīng)然的歸屬，只有這樣，放權(quán)才有目標(biāo)。二是放權(quán)的同時(shí)要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，注重責(zé)任的配套。放權(quán)和讓責(zé)是同時(shí)進(jìn)行的，沒(méi)有責(zé)任約束的權(quán)力下放會(huì)失控。對(duì)于下放給市場(chǎng)的權(quán)力要通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)明確市場(chǎng)主體的責(zé)任，對(duì)于各級(jí)地方政府而言，必要的規(guī)章和法律制度需要盡快完善。三是注意監(jiān)控問(wèn)題?，F(xiàn)階段地方政府缺乏與公眾之間直接的權(quán)責(zé)關(guān)系，因而簡(jiǎn)政放權(quán)要注意加強(qiáng)縱向政府之間的監(jiān)管。中央政府要逐步降低對(duì)地方政府以GDP為中心的超強(qiáng)激勵(lì)，并對(duì)地方政府的監(jiān)控從早期的“考核替代型監(jiān)控”[14]轉(zhuǎn)換到制度化監(jiān)控，著重監(jiān)控地方政府的行為是否符合法律的要求。

對(duì)于中央政府而言，下一步的工作不僅要繼續(xù)堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，而且要通過(guò)相關(guān)措施鞏固上述成果，為更深入的改革拓展空間。這些措施體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要完善地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)行模式，也就是培育地方政府的“獨(dú)立化人格”。只有地方政府具有這種獨(dú)立精神，中央政府才能夠超脫并專注履行自身權(quán)責(zé)，同時(shí)地方政府才能具有服務(wù)公眾的主動(dòng)精神。當(dāng)然，獨(dú)立并不是不接受中央政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，中央可以通過(guò)財(cái)政、人事和戰(zhàn)略規(guī)劃等引導(dǎo)地方政府的行為，并通過(guò)完善的制度監(jiān)控地方政府行為的合法性。從具體操作來(lái)看，改革地方政府的選舉制度，尤其是地方人大代表的選舉方式是最核心的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，這一操作可能觸及現(xiàn)行政府體制的剛性約束，因而要堅(jiān)持漸進(jìn)改革、試點(diǎn)優(yōu)先、統(tǒng)籌推進(jìn)的基本原則。

二是要提升公眾和社會(huì)組織參與地方治理的意愿和能力，也就是塑造公眾的政治人格。政治人格的形成與特定的政治環(huán)境密切相關(guān)。只有在開(kāi)放的政治環(huán)境中，政治人格才會(huì)健全。“政治人格是一種復(fù)雜的成品，既需要自我完善、自我純化、自我提升與自我超越，也需要優(yōu)化綜合環(huán)境與重塑政治文化。”[15]現(xiàn)階段要不斷增加公眾對(duì)地方政府的話語(yǔ)權(quán)和影響力。改變單一由上級(jí)政府決定下級(jí)官員進(jìn)退流轉(zhuǎn)的選拔體制，逐步增加地方公眾影響地方官員選用的權(quán)重。同時(shí)要大力發(fā)展各種社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織的自我培育和自我發(fā)展，激活社會(huì)的自組織功能，讓公眾在廣泛的政治活動(dòng)中形成積極樂(lè)觀完善的政治人格。