徐 勇

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210046)

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國家級新區(qū)行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)及對江北新區(qū)的啟示

徐 勇

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210046)

國家級新區(qū)已經(jīng)成為我國區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新形式。新區(qū)建設(shè)往往涉及不同的行政區(qū)與功能區(qū)，調(diào)整功能區(qū)與行政區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，整合并優(yōu)化新區(qū)資源促進(jìn)新區(qū)整體性發(fā)展，是新區(qū)在初創(chuàng)期面臨的首要問題。而這一問題的解決在很大程度上取決于新區(qū)行政管理體制的改革。本文以發(fā)展相對成熟的國家級新區(qū)為案例，對其行政管理體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，從資源整合的關(guān)鍵點(diǎn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)、新區(qū)發(fā)展的動(dòng)力、行政效率的提升四個(gè)層面進(jìn)行了解讀。在此基礎(chǔ)上，對江北新區(qū)行政管理體制改革的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)進(jìn)行了考察，并對國家級新區(qū)行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)給江北新區(qū)帶來的啟示進(jìn)行了總結(jié)。

行政管理體制；經(jīng)驗(yàn)；啟示

2013年4月，國務(wù)院在批復(fù)《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)》規(guī)劃中，提出了建設(shè)“南京江北新區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略。顧名思義，江北新區(qū)指南京長江以北的區(qū)域，包括南京的浦口區(qū)、六合區(qū)及棲霞區(qū)的八卦洲。由于長江阻隔，長期以來這塊占有南京市域面積37%的區(qū)域并沒有獲得充分的規(guī)劃與開發(fā)。這一方面阻礙了南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體推進(jìn)，制約了南京在長三角地區(qū)承東啟西輻射門戶作用的發(fā)揮；但另一方面，也為南京市在接下來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)留下了更多的改革空間。

更多的改革空間并不意味著江北新區(qū)沒有統(tǒng)籌規(guī)劃工作的阻力。在江北地區(qū)，浦口區(qū)與六合區(qū)擁有頗為相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，兩者的競爭較為激烈，所以，新區(qū)未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然會(huì)存在一定的利益沖突。不僅如此，兩個(gè)國家級開發(fā)園區(qū)高新經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與南京化學(xué)工業(yè)園分別位于浦口區(qū)與六合區(qū)地域范圍內(nèi)，并分別在行政區(qū)劃上隸屬于后者，但這兩個(gè)開發(fā)園區(qū)在經(jīng)濟(jì)與行政事務(wù)上又相對獨(dú)立，與行政區(qū)形成了較為復(fù)雜的競爭合作關(guān)系。主要表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國家級新區(qū)與行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)交叉重疊，相互競爭；在公共服務(wù)領(lǐng)域，兩個(gè)園區(qū)分別托管其地域范圍之內(nèi)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并向后者提供相應(yīng)的公共服務(wù)，但限于能力或精力的限制，園區(qū)又往往通過服務(wù)購買或資金補(bǔ)貼的方式依托原有的行政區(qū)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)與行政事務(wù)中的復(fù)雜關(guān)系使得江北各行政區(qū)與功能區(qū)之間缺乏高效的合作交流，促成了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各自為政與公共服務(wù)領(lǐng)域相互扯皮的現(xiàn)象。

如何有效地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，理順行政區(qū)與功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)新區(qū)資源的優(yōu)化配置，是江北新區(qū)在籌建過程中面臨的首要問題。而這一問題的解決很大程度上需要依靠行政管理體制的改革。

一、國家級新區(qū)行政管理體制的改革經(jīng)驗(yàn)

截止2015年4月25日，我國已經(jīng)成立了12個(gè)國家級新區(qū)。其中，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)的成立相對較早，管理體制也日趨完善，改革的成效也已經(jīng)顯現(xiàn)。為此，本文對新區(qū)行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的介紹主要圍繞以上三個(gè)新區(qū)展開。

以上三個(gè)國家級新區(qū)的行政管理體制呈現(xiàn)出兩種類型：一是上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)歷了較長時(shí)間的改革調(diào)整，建立了行政區(qū)型的管理體制。二是重慶兩江新區(qū)一開始便在原有行政區(qū)與功能區(qū)的基礎(chǔ)上建立了管委會(huì)(黨工委)型的管理體制，一直持續(xù)至今，并且不排除延續(xù)的可能。從新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況來看，這兩種管理體制并沒有優(yōu)劣之分，它們在特定的新區(qū)建設(shè)中都取得了較大成功，其主要原因概括起來有以下三個(gè)方面：

其一，有效的領(lǐng)導(dǎo)力量是新區(qū)資源整合的關(guān)鍵。在我國，新區(qū)的地域范圍往往涉及不同的行政區(qū)或功能區(qū)。這些行政區(qū)與功能區(qū)往往擁有不同的利益訴求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與行政習(xí)慣也存在一定的差異，而新區(qū)建設(shè)必然涉及這些主體間利益關(guān)系的調(diào)整，所以，有效的領(lǐng)導(dǎo)力量是調(diào)整新區(qū)利益關(guān)系，整合新區(qū)資源的關(guān)鍵。事實(shí)上，國家級新區(qū)在籌備和建設(shè)過程中都成立了專門的新區(qū)開發(fā)辦公室、新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組、或新區(qū)管委會(huì)和黨工委等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的成員基本有新區(qū)所在地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。例如，1993年，國務(wù)院批復(fù)成立上海浦東新區(qū)，上海市廢除了1992年成立的新區(qū)開發(fā)辦公室，組建了浦東新區(qū)工作委員會(huì)與管理委員會(huì)。作為市委市政府的派出機(jī)構(gòu)，黨工委與管委會(huì)享有市級管理權(quán)限，副市長趙啟正擔(dān)任新區(qū)黨工委書記兼管委會(huì)主任。又如重慶市成立了兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市長黃奇帆擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，新區(qū)管委會(huì)主任翁杰明、副市長董小平以及政協(xié)副主席吳家農(nóng)任副組長，北部新區(qū)、江北、豫北、北碚和相關(guān)市級部門及部分大型企業(yè)負(fù)責(zé)人共同參與，擔(dān)負(fù)新區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立新區(qū)黨委會(huì)與管委會(huì)，具體負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃、管理與建設(shè)等工作。

不管是領(lǐng)導(dǎo)小組，還是新區(qū)開發(fā)辦公室、管委會(huì)(黨工委)都不屬于正式的行政機(jī)構(gòu)，但它可以高于新區(qū)分散獨(dú)立的管理主體，憑借自身的權(quán)威整合新區(qū)資源，實(shí)施一系列的改革舉措。需要指出的是，這些機(jī)構(gòu)整合能力的有效發(fā)揮取決于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與新區(qū)利益主體分化程度之比。上海浦東新區(qū)在成立之初各行政區(qū)的力量相對較弱，新區(qū)成立黨工委和管委會(huì)，除外高橋保稅區(qū)設(shè)立二級管委會(huì)以外，其它功能區(qū)直接接受新區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)與管理，為此，新區(qū)政策的落實(shí)度相對較高。天津市于2000年9月撤銷了濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，建立了新區(qū)黨工委、管委會(huì)。由于濱海新區(qū)各功能區(qū)與行政區(qū)各自為政的局面比較突出，所以，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，濱海新區(qū)管委會(huì)(黨工委)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌管理職能的發(fā)揮較為有限。這種情況直到2009年天津?yàn)I海新區(qū)成立區(qū)人民政府，實(shí)行區(qū)長負(fù)責(zé)制，以及2010年天津市撤銷原有的三個(gè)行政區(qū)，并分別成立管委會(huì)時(shí)才得以真正改觀。重慶兩江新區(qū)雖然在創(chuàng)建之初就面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，但是其在領(lǐng)導(dǎo)小組之下成立了新區(qū)管委會(huì)(黨工委)，接受其領(lǐng)導(dǎo)的各功能區(qū)與行政區(qū)再分別成立管委會(huì)(黨工委)，負(fù)責(zé)具體的管理事務(wù)。這種由上至下、一以貫之的管理體制使得兩江新區(qū)的建設(shè)從一開始便井然有序。

從以上的介紹可以看出，新區(qū)創(chuàng)立之初的凝聚力與領(lǐng)導(dǎo)力的有效實(shí)現(xiàn)成正相關(guān)。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威能超越并掌控新區(qū)利益主體的博弈時(shí)，新區(qū)并不必然需要構(gòu)建統(tǒng)一的行政區(qū)，或成立二級管委會(huì)，也可團(tuán)結(jié)新區(qū)力量進(jìn)行前期的規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)上層領(lǐng)導(dǎo)并不能駕馭新區(qū)利益主體之間的博弈時(shí)，則需要通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、區(qū)劃調(diào)整等手段強(qiáng)化新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志的下沉，保證政策規(guī)劃的有效落地。

其二，明確管理主體經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理的職責(zé)界線是新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)。如果說由上至下的行政領(lǐng)導(dǎo)是新區(qū)有效整合的關(guān)鍵，那么新區(qū)的持續(xù)性發(fā)展則需要原各行政區(qū)與功能區(qū)之間的友好合作。在新區(qū)建設(shè)中，兩者合作的最大障礙是彼此之間缺乏合理明晰的功能定位。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它們可能繼續(xù)保持原有激烈的，甚至是惡性的競爭關(guān)系以獲取自身利益；在公共服務(wù)領(lǐng)域，它們極有可能相互推諉，逃避其應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。可見，為減免此類矛盾的產(chǎn)生，新區(qū)在建設(shè)中需要理順行政區(qū)與功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系。實(shí)踐中，這種權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整與界定沒有固定的模式。

浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能的分配隨著功能區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的調(diào)整而進(jìn)行了調(diào)整。在新區(qū)的初創(chuàng)階段，管委會(huì)對新區(qū)的發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃，功能區(qū)履行新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與建設(shè)任務(wù)，行政區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理事務(wù)；當(dāng)新區(qū)成為行政區(qū)以后，功能區(qū)與行政區(qū)逐漸合二為一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隸屬于功能區(qū)，功能區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職責(zé)；在深化改革階段，功能區(qū)與行政區(qū)再次分開，相互獨(dú)立，分別承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理職責(zé)。濱海新區(qū)與浦東新區(qū)有著相似之處，唯一不同的是濱海新區(qū)的改革沒有進(jìn)入浦東新區(qū)“深化改革”的階段，功能區(qū)與行政區(qū)仍然合二為一，但其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能在功能區(qū)與行政區(qū)之中有了明確劃分。即新區(qū)組建兩類區(qū)委區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)——功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)和城區(qū)管理機(jī)構(gòu)。功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)為九個(gè)功能區(qū)黨組和管委會(huì)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。城區(qū)管理機(jī)構(gòu)為塘沽、漢沽、大港3個(gè)黨工委和管委會(huì)，城區(qū)管理機(jī)構(gòu)對應(yīng)相應(yīng)的功能區(qū)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能。重慶兩江新區(qū)的管理體制實(shí)現(xiàn)了新區(qū)內(nèi)部的多樣化設(shè)計(jì)。功能區(qū)與行政區(qū)均擁有社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理的職責(zé)，但是管理的主體呈現(xiàn)出差異化特征。在原有的三個(gè)行政區(qū)內(nèi)，原行政主體繼續(xù)行使社會(huì)管理職責(zé)，經(jīng)濟(jì)管理的職責(zé)主要由新區(qū)管委會(huì)與行政區(qū)組建的股份公司承擔(dān)；在兩路寸灘保稅港區(qū)與新區(qū)工業(yè)園中，社會(huì)管理職責(zé)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)分別由功能區(qū)的管委會(huì)與開發(fā)公司承擔(dān)；在北部新區(qū)，社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理均由北部新區(qū)管委會(huì)承擔(dān)。

從以上新區(qū)管理體制改革的歷程來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理貫穿于新區(qū)建設(shè)的始終，其對應(yīng)的管理職責(zé)由誰來承擔(dān)、如何承擔(dān)，在不同的新區(qū)，及新區(qū)發(fā)展的不同階段或新區(qū)內(nèi)部有著較大的差異。就新區(qū)現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，很難界定哪一種形式更能促進(jìn)新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但有一點(diǎn)是確信的，那就是在運(yùn)轉(zhuǎn)狀況良好的新區(qū)，管理主體職責(zé)權(quán)限的劃分總是相對清晰與明確的。

第三，激勵(lì)機(jī)制的建立是提升新區(qū)發(fā)展動(dòng)力的重要因素。新區(qū)建設(shè)涉及不同主體之間的利益調(diào)整與分配，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是新區(qū)資源整合的關(guān)鍵性要素，但新區(qū)活力的展現(xiàn)更需要新區(qū)主體積極主動(dòng)地參與。如何在明確原功能區(qū)與行政區(qū)職責(zé)的情況下，調(diào)動(dòng)他們的建設(shè)熱情與積極性是新區(qū)發(fā)展中面臨的又一個(gè)重要問題。實(shí)踐中，國家級新區(qū)現(xiàn)有的激勵(lì)措施通常表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是利益激勵(lì)，指通過土地、稅收、財(cái)政撥款或利潤分成等形式給予建設(shè)主體物質(zhì)上的支持；二是行政權(quán)力的保障，主要指通過相應(yīng)的制度安排保證行政主體的管理權(quán)限與行政事務(wù)的財(cái)稅支持。

物質(zhì)激勵(lì)是調(diào)動(dòng)新區(qū)主體建設(shè)熱情，提升新區(qū)發(fā)展動(dòng)力的最為直接的手段，在國家級新區(qū)建設(shè)中得到了較為普遍的運(yùn)用。例如：上海浦東新區(qū)成立四大國有開發(fā)公司負(fù)責(zé)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)事項(xiàng)。市政府實(shí)行“財(cái)政空轉(zhuǎn)、土地實(shí)轉(zhuǎn)”的形式，以估算出的土地出讓金額作為國家股本注入開發(fā)公司。開發(fā)公司以此為基礎(chǔ)，通過市場招商引資，尋找合作伙伴，并按照政府統(tǒng)一的規(guī)劃要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。重慶兩江新區(qū)在原有的三個(gè)行政區(qū)實(shí)行“聯(lián)合投資、按股分紅”的公司化開發(fā)形式。即“兩江集團(tuán)”(兩江新區(qū)組建的政府投融資平臺)與江北、渝北、北碚三個(gè)行政區(qū)按照55:45的股權(quán)比例組建開發(fā)公司，按股分紅，實(shí)現(xiàn)開發(fā)成果的利益共享。新區(qū)的利益激勵(lì)不僅調(diào)動(dòng)了原有功能區(qū)與行政區(qū)投資建設(shè)的積極性，而且使得新區(qū)建設(shè)由分散走向統(tǒng)一。

行政權(quán)力的保障是提升新區(qū)發(fā)展動(dòng)力的又一方式。新區(qū)建設(shè)不僅帶來了物質(zhì)資源調(diào)整的問題，也帶來了管理資源協(xié)調(diào)中的矛盾。這種矛盾主要表現(xiàn)為隨著改革的深入，新區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理與行政管理需要在原有的行政區(qū)與功能區(qū)之間進(jìn)行分化與重組。與經(jīng)濟(jì)管理相比，社會(huì)管理與行政管理旨在提供更多的公共服務(wù)，缺少相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)與工作成就感，但它們同時(shí)又是新區(qū)健康發(fā)展的有力保障與支撐，所以，激發(fā)行政主體的工作積極性是解決新區(qū)發(fā)展后顧之憂的重要方面。在現(xiàn)有國家級新區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，肯定行政主體的管理權(quán)限并提供相應(yīng)的資金保障是提升行政主體工作熱情的主要方法。浦東新區(qū)在行政體制改革的深化階段明確規(guī)定，所有的街鎮(zhèn)將全身心投入社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，不再直接從事招商引資活動(dòng)，同時(shí)實(shí)行“部門預(yù)算管理，功能區(qū)域統(tǒng)籌”的財(cái)政保障機(jī)制，使街道集中精力做好社區(qū)管理和公共服務(wù)工作。重慶兩江新區(qū)在創(chuàng)建之初就明確規(guī)定，新區(qū)保留江北、渝北與北碚三個(gè)行政區(qū)對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與社會(huì)管理的權(quán)限。其它功能區(qū)的行政與社會(huì)管理事項(xiàng)主要由該區(qū)管委會(huì)來承接。新區(qū)行政與社會(huì)管理的經(jīng)費(fèi)主要依托于各行政區(qū)與功能區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的收益。

總而言之，利益激勵(lì)調(diào)動(dòng)了新區(qū)經(jīng)濟(jì)主體的建設(shè)熱情，為新區(qū)的發(fā)展提供了活力和創(chuàng)新的空間。而行政管理權(quán)在原有行政區(qū)中的保留符合我國的行政傳統(tǒng)，調(diào)動(dòng)了原有行政力量的建設(shè)熱情，確保了新區(qū)的和諧穩(wěn)定，也解決了新區(qū)建設(shè)的后顧之憂。

第四，扁平化的管理體制與大部制改革是提高新區(qū)行政效率的有效途徑。隨著改革的深入推進(jìn)，新區(qū)對行政管理體制的效率提出了更高的要求。扁平化的管理體制與大部制改革成為許多國家級新區(qū)管理體制改革的一大趨向。上海浦東新區(qū)管委會(huì)在成立之初便嘗試扁平化的管理體制，除外高橋保稅區(qū)設(shè)立二級管委會(huì)以外，其它功能區(qū)與行政區(qū)不設(shè)管委會(huì)，直接接受新區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)與管理。在隨后的改革中，由于拓展開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的需要，新區(qū)設(shè)立六大功能區(qū)，功能區(qū)分別成立二級管委會(huì)，同時(shí)管理下轄街鎮(zhèn)。但是，這樣的管理體制增加了管理層級，提高了管理成本。在隨后的綜合改革中，上海浦東新區(qū)又將街鎮(zhèn)從功能區(qū)的管轄中獨(dú)立出來，直接接受新區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，管理街鎮(zhèn)的行政與社會(huì)事務(wù)。而功能區(qū)也直接接受新區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。天津?yàn)I海新區(qū)在成為行政區(qū)劃時(shí)便撤銷原有三個(gè)區(qū)的行政建制，并將成他們設(shè)立為新區(qū)的三個(gè)城區(qū)，分別成立黨工委與管委會(huì)，下轄管理原有的街鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)新區(qū)的行政與社會(huì)管理事務(wù)。2013年9月，天津市濱海新區(qū)為提高行政效能開始了“省直管縣”的嘗試，撤銷塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)的黨工委和管委會(huì)，原有下轄管理的街鎮(zhèn)由濱海新區(qū)區(qū)委區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理。扁平化的管理體制降低了管理層級，提高了行政效率，也使得新區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃更易貫徹落實(shí)。

除了扁平化管理體制改革外，大部制改革也在新區(qū)建設(shè)中得到了大力推廣。上海浦東新區(qū)在成立之初設(shè)立了區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理、市政管理、社會(huì)管理和社會(huì)保障4個(gè)職能模塊，10個(gè)職能部門，800名機(jī)關(guān)人員編制。職能部門實(shí)行大系統(tǒng)整合，如社會(huì)發(fā)展局承擔(dān)教育、醫(yī)療、計(jì)劃生育、體育等管理職能；發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)規(guī)劃、預(yù)算、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)改革與土地改革等行政職能。2009年5月，國務(wù)院批復(fù)原南匯區(qū)整體劃入浦東新區(qū)，面對艱巨的“兩區(qū)合并”工作，浦東新區(qū)將政府機(jī)構(gòu)劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、城建管理、法制監(jiān)督等5個(gè)職能模塊，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)的改革，最終確定7個(gè)黨委工作部門，19個(gè)政府工作部門。目前，新區(qū)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大體相當(dāng)于上海全市區(qū)縣機(jī)構(gòu)平均數(shù)的2/3，每萬人配備的行政編制數(shù)為4.9名，不到上海全市其他區(qū)縣平均水平的1/2。

濱海新區(qū)的大部制改革，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)的職能分解與協(xié)同配合，濱海新區(qū)一方面強(qiáng)化功能區(qū)經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，同時(shí)綜合設(shè)置社會(huì)事務(wù)管理和綜合管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行政區(qū)對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能；另一方面根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，整合規(guī)范工商、質(zhì)檢、行政審批等管理機(jī)構(gòu)，為功能區(qū)提供一站式服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置個(gè)性化服務(wù)機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)功能區(qū)特色。

總的來說，新區(qū)扁平化管理體制與大部門制改革從縱橫兩個(gè)維度對管理部門的結(jié)構(gòu)功能進(jìn)行了整合與重組，改變了傳統(tǒng)行政部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、服務(wù)低效的狀況，使得新區(qū)的行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)更為清晰，職能安排更為合理，服務(wù)更加精干高效。

二、江北新區(qū)行政管理體制改革現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

2014年，南京市對江北新區(qū)的發(fā)展做了總體性規(guī)劃。根據(jù)《南京江北新區(qū)2049戰(zhàn)略規(guī)劃暨2030總體規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，2030年江北新區(qū)將建成“中心城-新城-新市鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)等級體系。其中，中心城指浦口、高新—大廠、雄州；新城包括橋林與龍袍；另外還有竹鎮(zhèn)、金牛湖等7個(gè)新市鎮(zhèn)。在產(chǎn)業(yè)布局方面，江北新區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局將延續(xù)原功能區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的特點(diǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要分布在浦口與六合北部的尚未充分開發(fā)的農(nóng)村地區(qū)；物流產(chǎn)業(yè)主要分布于沿江地帶，交通中轉(zhuǎn)站以及相應(yīng)的功能區(qū)中；醫(yī)療產(chǎn)業(yè)主要集中于浦口與雄州中心城區(qū)；職業(yè)教育與科創(chuàng)研發(fā)與功能區(qū)緊密相連，主要分布在原有的高新大廠片區(qū)與浦口的三橋片區(qū)。

就江北新區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃來看，新區(qū)保留了原浦口區(qū)、六合區(qū)和八卦洲區(qū)劃獨(dú)立分散的特征，規(guī)劃中的城鎮(zhèn)中心、服務(wù)中心與江北地區(qū)原行政區(qū)和功能區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)地位相吻合。就江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局來看，新區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)保留了原功能區(qū)和行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)格局，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)的布局與浦口區(qū)和六合區(qū)的地域特征基本一致。

與江北新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相應(yīng)，南京市早在2013年便開始對江北新區(qū)的管理體制進(jìn)行了設(shè)計(jì)與安排。2013年，南京市成立新區(qū)黨工委(籌)與管委會(huì)(籌)，黨工委與管委會(huì)合署辦公，內(nèi)設(shè)綜合部、體制政策研究部、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展部、規(guī)劃國土部與開發(fā)建設(shè)部5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。新區(qū)黨工委、管委會(huì)作為南京市委市政府的派出機(jī)構(gòu)，享有市級管理權(quán)限，負(fù)責(zé)新區(qū)的協(xié)調(diào)、規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)。2014年，南京市成立江北新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，南京市市委書記、市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長，市委各部、市政府主要職能部門，及原功能區(qū)、行政區(qū)的負(fù)責(zé)人構(gòu)成新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，對江北新區(qū)的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，管委會(huì)5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任或副主任。按照規(guī)定，江北新區(qū)管委會(huì)享有市級經(jīng)濟(jì)管理及其相關(guān)的權(quán)限，而社會(huì)管理職責(zé)仍由行政區(qū)承擔(dān)。

在新區(qū)的開發(fā)建設(shè)方面，江北新區(qū)管委會(huì)(籌)出資設(shè)立市屬國有獨(dú)資公司——揚(yáng)子國資投資集團(tuán)有限責(zé)任公司(簡稱“揚(yáng)子集團(tuán)”)，負(fù)責(zé)江北新區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)、土地開發(fā)和資產(chǎn)運(yùn)營管理。揚(yáng)子集團(tuán)采取母子公司治理結(jié)構(gòu)，按照江北新區(qū)發(fā)展要求，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，支持所屬功能區(qū)企業(yè)市場化、專業(yè)化經(jīng)營。其中的子公司有浦口新城經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)有限公司、南京化工園國有資產(chǎn)經(jīng)營管理中心、大廠投資發(fā)展有限公司、南京高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)公用事業(yè)公司，功能區(qū)或行政區(qū)在子公司的股權(quán)占比分別為51%。揚(yáng)子集團(tuán)依法建立法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。作為出資人，江北新區(qū)管委會(huì)(籌)履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)制定公司章程，按規(guī)定委派董事、監(jiān)事，明確集團(tuán)主業(yè)，監(jiān)督集團(tuán)戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施，并對集團(tuán)經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行考核評價(jià)。

如上所述，南京市對江北新區(qū)的發(fā)展及其相應(yīng)的管理體制進(jìn)行了總體規(guī)劃與初步設(shè)計(jì)。這樣的管理體制在江北新區(qū)的初創(chuàng)階段能否有效整合新區(qū)資源，完成新區(qū)規(guī)劃中的預(yù)期目標(biāo)？如果以相對成熟的國家級新區(qū)的改革歷程作為參照，江北新區(qū)的管理體制是否還有不盡完善的地方，還需要進(jìn)行哪些方面的改進(jìn)？對這些問題的回答需要我們對江北新區(qū)管理體制改革面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析。本文認(rèn)為江北地區(qū)行政管理體制改革還面臨如下困境：

第一，分散化的管理與發(fā)展模式，有利于改革的穩(wěn)定推進(jìn)，但容易造成資源配置的低效。正如上文所述，南京市江北新區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本保留了原功能區(qū)與行政區(qū)的地域界線與發(fā)展特色。功能區(qū)主要承擔(dān)新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與建設(shè)的重任，在新區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下依托于轄區(qū)內(nèi)股份有限公司來發(fā)展既有的產(chǎn)業(yè)；行政區(qū)主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)管理與公共服務(wù)職責(zé)，同時(shí)分別在轄區(qū)中成立浦口新城經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)有限公司與大廠投資發(fā)展有限公司，由股份有限公司負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)?？梢哉f，新區(qū)的規(guī)劃與管理體制的安排考慮了江北地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不僅減少了改革的阻力，也有利于新區(qū)在初創(chuàng)階段重點(diǎn)搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)各功能區(qū)與行政區(qū)的積極性進(jìn)行本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。但是，從長遠(yuǎn)來看，

功能區(qū)與行政區(qū)分散化的管理與發(fā)展模式，會(huì)進(jìn)一步鞏固江北地區(qū)原有的獨(dú)立交叉的產(chǎn)業(yè)局面與內(nèi)耗式的競爭形式，不利于新區(qū)資源的優(yōu)化配置。

第二，新區(qū)行政管理體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不健全，管理主體職責(zé)界定不夠清晰，不利于新區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。正如前文所述，由于南京江北地區(qū)功能區(qū)與行政區(qū)的地域范圍與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在一定的交叉與重疊，所以，長期以來新區(qū)主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)系比較復(fù)雜，競爭、合作、推諉扯皮的現(xiàn)象在區(qū)域發(fā)展的不同領(lǐng)域不同程度地存在著。這種摩擦與矛盾主要產(chǎn)生于各功能區(qū)與行政區(qū)職責(zé)權(quán)限的模糊性與不平衡性，主要表現(xiàn)為：功能區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制不健全，即新區(qū)管委會(huì)與功能區(qū)暫未成立相對應(yīng)的職能部門以提供功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所需的公共服務(wù)，影響了管委會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督管理工作的有效落實(shí)與經(jīng)濟(jì)服務(wù)的有效提供；南京市頒布了新區(qū)管委會(huì)的職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的相關(guān)規(guī)定，指出“江北新區(qū)社會(huì)管理職責(zé)仍由行政區(qū)承擔(dān)”，而對于原功能區(qū)托管街鎮(zhèn)社會(huì)管理的主體并沒有特別說明。這使得托管街鎮(zhèn)社會(huì)管理的責(zé)任主體處于不確定狀態(tài)，極易導(dǎo)致功能區(qū)與行政區(qū)在事權(quán)與財(cái)權(quán)上的矛盾；由于行政區(qū)中的有限責(zé)任公司是股份制公司，行政區(qū)與新區(qū)管委會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)責(zé)及相互關(guān)系尚缺乏清晰的界定，這也會(huì)導(dǎo)致行政區(qū)與新區(qū)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的利益沖突。

第三，激勵(lì)政策不夠細(xì)化與明確，不利于功能區(qū)與行政區(qū)建設(shè)熱情的調(diào)動(dòng)，及新區(qū)建設(shè)的整體性推進(jìn)。江北新區(qū)的發(fā)展需要生產(chǎn)要素的投入。在新區(qū)初創(chuàng)階段，物質(zhì)資源的投入與激勵(lì)性的政策對新區(qū)的整合顯得尤為重要，因?yàn)樗梢源偈估嬷黧w積極投入新區(qū)的發(fā)展事業(yè)。就現(xiàn)有的政策來看，政府對功能區(qū)與行政區(qū)的激勵(lì)性政策不夠明朗，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：新區(qū)管委會(huì)在5個(gè)有限責(zé)任公司中的占股比例為49%，但是49%的股份以何種形式呈現(xiàn)，及相當(dāng)于多少的資金額并沒有明確規(guī)定；行政區(qū)主要承擔(dān)行政與社會(huì)管理事務(wù)，但其在股份有限責(zé)任公司中的經(jīng)濟(jì)管理職能與以后行政活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來源等問題在規(guī)劃中沒有明確提及或細(xì)化。如果新區(qū)管委會(huì)的激勵(lì)性政策不夠明確，上級政府的支持又缺乏常規(guī)性與持久性，那么極易誘致現(xiàn)有的利益主體以有利于自身發(fā)展的方式參與新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，從而阻滯新區(qū)建設(shè)的整體推進(jìn)。

三、國家級新區(qū)行政管理體制改革對江北新區(qū)的啟示

鑒于國家級新區(qū)行政管理體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，及江北新區(qū)改革中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，筆者認(rèn)為江北新區(qū)初創(chuàng)階段行政管理體制改革可以從如下幾個(gè)方面著手：

首先，健全江北新區(qū)的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)新區(qū)黨工委與管委會(huì)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是新區(qū)整合發(fā)展的關(guān)鍵，但并不意味著新區(qū)管委會(huì)(黨工委)事無巨細(xì)的管理，而是指管委會(huì)(黨工委)簡政放權(quán)，以精干的管理隊(duì)伍與高效的管理機(jī)制提供公共服務(wù)，促使新區(qū)發(fā)展規(guī)劃與具體政策能得以有效落實(shí)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以從以下幾個(gè)方面展開：以管委會(huì)派出職能機(jī)構(gòu)或功能區(qū)、行政區(qū)自建承接機(jī)構(gòu)的形式，進(jìn)行新區(qū)管委會(huì)5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行部門的設(shè)置，使新區(qū)政策與服務(wù)在管委會(huì)與功能區(qū)和行政區(qū)之間能上下承接；整合管委會(huì)派出機(jī)構(gòu)與功能區(qū)和行政區(qū)原有的管理部門，實(shí)行大部制改革與扁平化管理，通過電子政務(wù)、一站式服務(wù)等形式，提高新區(qū)公共服務(wù)的效率；簡政放權(quán)，制定新區(qū)管委會(huì)的權(quán)力清單，強(qiáng)化行政部門的服務(wù)職能與監(jiān)管職能。

其次，明確管理主體在經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理中的職責(zé)界限，增進(jìn)新區(qū)建設(shè)中的協(xié)調(diào)性。由上文的分析可以看出，經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理是促進(jìn)新區(qū)和諧發(fā)展不可或缺的內(nèi)容?？v觀國家級新區(qū)改革的成功案例，雖然經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的主體在不同新區(qū)及新區(qū)的不同階段并不相同，但新區(qū)、行政區(qū)和功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的職責(zé)分配上擁有較為明確的界線。為此，江北新區(qū)應(yīng)該著眼于新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、各功能區(qū)和行政區(qū)的功能定位，對功能區(qū)與行政區(qū)的管理權(quán)責(zé)進(jìn)行重新梳理，并根據(jù)各功能區(qū)與行政區(qū)的行政傳統(tǒng)與新區(qū)行政環(huán)境確定兩者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的職責(zé)分工，以確保新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

再次，細(xì)化新區(qū)建設(shè)中的投資管理制度，優(yōu)化新區(qū)收益的分配機(jī)制?？茖W(xué)合理的投資管理與收益分配制度是新區(qū)持續(xù)發(fā)展的基本動(dòng)力。在投資管理方面，江北新區(qū)需要進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的融資方案，明確新區(qū)管委會(huì)的投資政策與投資形式，及管委會(huì)、功能區(qū)與行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)管理中的地位與作用；在新區(qū)的分配機(jī)制方面，新區(qū)不僅需要通過市場機(jī)制落實(shí)經(jīng)濟(jì)主體利益分配政策，而且在公共服務(wù)領(lǐng)域堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，給予服務(wù)責(zé)任主體應(yīng)有的財(cái)稅支持。

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(責(zé)任編輯：悠 然)

本文為2014年南京市軟科學(xué)課題“全面深化改革視閾下的江北新區(qū)管理體制研究”的階段性研究成果。

2015-04-29

徐勇(1978-)，女，江蘇啟東人，南京市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向：公共事業(yè)管理、非政府組織。

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