周進(jìn)萍

(中共南京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部 江蘇 南京 210046)

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南京市網(wǎng)格化管理可持續(xù)性發(fā)展的調(diào)查與思考

周進(jìn)萍

(中共南京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部 江蘇 南京 210046)

2012年南京市委決定以仙林街道網(wǎng)格化管理實(shí)踐為基礎(chǔ)，在全市各區(qū)全面推廣實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式。網(wǎng)格化模式能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的原子化和社會(huì)互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)需求的多樣化和公共事務(wù)的復(fù)雜化、利益協(xié)調(diào)的常態(tài)化和矛盾化解的基層化，是南京基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要平臺(tái)。當(dāng)前南京的網(wǎng)格化模式也存在許多問(wèn)題：包括缺乏頂層設(shè)計(jì)，基層探索呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)；缺乏社會(huì)自治，網(wǎng)格化具有較濃的政府主導(dǎo)色彩；缺乏資源保障，網(wǎng)格專業(yè)人才水平、信息化水平有待提高；缺乏體制變革，網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制還不順暢。為保證南京市網(wǎng)格化管理的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格模式的制度化、網(wǎng)格目標(biāo)的人性化、網(wǎng)格主體的多元化、網(wǎng)格隊(duì)伍的專業(yè)化和網(wǎng)格機(jī)制的智能化。

網(wǎng)格化社會(huì)治理;可持續(xù)發(fā)展

網(wǎng)格化管理是指在現(xiàn)有的街道、社區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，把轄區(qū)再細(xì)分為若干個(gè)網(wǎng)格，以此作為責(zé)任單位、工作載體和服務(wù)平臺(tái)，實(shí)施扁平化、精細(xì)化、多元化、常態(tài)化和長(zhǎng)效化服務(wù)管理的一種社會(huì)治理方式。2010年6月，仙林街道開(kāi)始探索實(shí)踐網(wǎng)格化創(chuàng)新，2012年9月市委決定以仙林街道網(wǎng)格化管理實(shí)踐為基礎(chǔ)，在全市各區(qū)全面推廣實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式。當(dāng)前，網(wǎng)格化管理作為一種創(chuàng)新模式已經(jīng)在南京各區(qū)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋，然而網(wǎng)格化管理的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨諸多問(wèn)題，值得研究思考。

一、網(wǎng)格化是南京基層社會(huì)治理創(chuàng)新的平臺(tái)——以仙林街道為例

作為一個(gè)新生事物，網(wǎng)格化模式在全國(guó)許多城市迅速成長(zhǎng)，并且受到老百姓的歡迎，也得到地方政府甚至中央層面的肯定，必然具有其合理性和必要性。網(wǎng)格化模式最大的優(yōu)勢(shì)則在于其符合當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的趨勢(shì)，是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的平臺(tái)。

(一)應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的“原子化”和社會(huì)互動(dòng)的“網(wǎng)絡(luò)化”

當(dāng)前社會(huì)成員呈現(xiàn)出原子化的傾向，原先的單位、居委會(huì)甚至血緣、地緣、業(yè)緣所構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸松散，社會(huì)成員以個(gè)體、原子化的方式存在，這對(duì)社會(huì)治理是極大的挑戰(zhàn)?！霸踊北憩F(xiàn)在個(gè)體之間、個(gè)體與組織之間、組織與組織之間互動(dòng)中斷，個(gè)體的利益訴求難以發(fā)現(xiàn)及表達(dá)。與此同時(shí)，由于信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)成員又通過(guò)一張?zhí)摂M的網(wǎng)絡(luò)緊密相連，虛擬世界的互聯(lián)網(wǎng)逐步去虛擬化，和復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界互動(dòng)起來(lái)，網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實(shí)世界的互動(dòng)明顯增強(qiáng)。網(wǎng)格化正是通過(guò)在基層重構(gòu)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，將看似分散實(shí)則有緊密聯(lián)系的社會(huì)成員和社會(huì)關(guān)系連接起來(lái)。以仙林街道為例，占地32.67平方公里，其中高校12所、各類商品房小區(qū)27個(gè)、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)1個(gè)，總?cè)丝?0萬(wàn)。街道以社區(qū)為基本單位，根據(jù)地域面積、單位大小、樓棟和人口數(shù)量，把轄區(qū)劃分為7個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，46個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、1156個(gè)三級(jí)網(wǎng)格。三級(jí)網(wǎng)格具體延伸到各個(gè)高校、小區(qū)、建筑工地、五小行業(yè)等，大到容納萬(wàn)余人的高校和小區(qū)，小到個(gè)體經(jīng)營(yíng)的夫妻店都是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的三級(jí)網(wǎng)格。對(duì)于規(guī)模較大的三級(jí)網(wǎng)格，在單位內(nèi)部繼續(xù)細(xì)分層級(jí)，進(jìn)一步延伸出四級(jí)五級(jí)六級(jí)等網(wǎng)格層次，織成了覆蓋每家每戶、每個(gè)單位、每個(gè)區(qū)域的一張“大網(wǎng)”，社會(huì)管理和服務(wù)對(duì)象從街道的“面”精確到駐街單位和轄區(qū)群眾的“點(diǎn)”，每個(gè)網(wǎng)格又相當(dāng)于一個(gè)個(gè)信息“觸手”和“處理器”，在第一時(shí)間搜集信息和處理信息，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)源頭治理。

(二)應(yīng)對(duì)社會(huì)需求的“多樣化”和公共事務(wù)管理“復(fù)雜化”

在現(xiàn)代城市中，政府尤其是基層政府面對(duì)的主要問(wèn)題是公眾日益增長(zhǎng)的公共需求與公共服務(wù)不足的矛盾，如何為公眾提供更好更豐富的服務(wù)以及更快更便捷的處理好公共事務(wù)是基層政府面臨的最突出難題。盡管政府的公共服務(wù)在不斷改善，行政效率不斷提高，但是依然難以滿足老百姓多樣化的社會(huì)需求。蛋糕越做越大，老百姓的口味也越來(lái)越挑剔。長(zhǎng)期以來(lái)街道工作重視經(jīng)濟(jì)而忽視社會(huì)管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置主要為了與政府部門對(duì)接，而不是為了服務(wù)基層群眾、管理基層事務(wù)。作為“科層制”政府的延伸，基層條塊分割的體制導(dǎo)致各部門之間職責(zé)不清、互相推諉扯皮、缺乏有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，產(chǎn)生了“大家都管又都不管、都負(fù)責(zé)任又都不負(fù)責(zé)”的局面，導(dǎo)致老百姓的嚴(yán)重不滿。復(fù)雜的公共事務(wù)要求各個(gè)部門之間的協(xié)作，網(wǎng)格化通過(guò)這種扁平化下沉的方式提高了對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)需求的響應(yīng)度，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)需求以及應(yīng)對(duì)問(wèn)題。以仙林街道為例，作為一個(gè)由農(nóng)林場(chǎng)圃轉(zhuǎn)型而來(lái)的新型城市社區(qū)街道，這里既是高校的集聚地，又是外來(lái)人口的集中區(qū)，社會(huì)管理頭緒多、難度大、要求高。仙林街道網(wǎng)格化通過(guò)把街道幾十個(gè)科室調(diào)整為七個(gè)服務(wù)辦公室：基層組織、城建城管、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才商務(wù)、民生保障、群眾工作、安全社區(qū)，每個(gè)服務(wù)辦公室、社區(qū)對(duì)應(yīng)一個(gè)網(wǎng)格，合而為一，通過(guò)網(wǎng)格平臺(tái)，全面對(duì)接老百姓的需求。通過(guò)網(wǎng)格平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了服務(wù)的精細(xì)化，每年11月份至次年4月份，街道都組織開(kāi)展“進(jìn)萬(wàn)家門、訪萬(wàn)家情、送萬(wàn)家暖、連萬(wàn)家心”的為民服務(wù)網(wǎng)格行活動(dòng)，利用每天晚上和周末時(shí)間，一家一家上門，一個(gè)單位一個(gè)單位走訪，了解服務(wù)需求，征求意見(jiàn)建議，分類登記造冊(cè)，建立“一戶一檔”，并把社區(qū)辦公室電話、社區(qū)工作人員和街道職能科室聯(lián)系方式制作成名片送到每戶居民、每個(gè)單位手中，方便聯(lián)系，使街道服務(wù)的觸角延伸到了每個(gè)家庭，街道干部能夠及時(shí)為群眾提供有針對(duì)性的服務(wù)，并在服務(wù)中發(fā)現(xiàn)矛盾問(wèn)題，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。2012年棲霞區(qū)民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:20.97%的居民辦事都是通過(guò)找網(wǎng)格人員來(lái)完成，群眾訴求處置率達(dá)100%，處置滿意率達(dá)75%。[1]

(三)應(yīng)對(duì)利益協(xié)調(diào)的“常態(tài)化”和矛盾化解的“基層化”

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，利益協(xié)調(diào)失衡是應(yīng)當(dāng)預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，例如利益群體進(jìn)一步惡性膨脹,相對(duì)受損群體進(jìn)一步惡性循環(huán)，或者說(shuō)社會(huì)發(fā)展成果向上集中，社會(huì)發(fā)展成本向下集中。利益協(xié)調(diào)的失衡必然會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)由于害怕“出大事”，往往選擇剛性穩(wěn)定保證“不出事”，通過(guò)投入巨額的人、財(cái)、物資源強(qiáng)力維穩(wěn)，從而壓制了大量的社會(huì)矛盾。但是社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但不減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。事實(shí)上，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和矛盾化解是“常態(tài)化”的，我們需要通過(guò)一個(gè)平臺(tái)去釋放矛盾和利益協(xié)調(diào)的需求，讓老百姓有問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?；鶎由鐣?huì)各類矛盾糾紛頻發(fā)的一個(gè)重要原因就是社會(huì)個(gè)體表達(dá)利益訴求的渠道不暢通、機(jī)制不健全；政府欠缺吸納社會(huì)利益訴求的主動(dòng)性。網(wǎng)格化機(jī)制的扁平化和全覆蓋能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性、傾向性問(wèn)題，并采取對(duì)公民權(quán)益影響小的方式進(jìn)行處置，將矛盾化解在平時(shí)，化解在網(wǎng)格，基本做到“小事不出網(wǎng)格，大事不出社區(qū)”，使群眾利益得到更好的維護(hù)。通過(guò)扁平化的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了干部力量的下層和治理資源的下移，使基層干部通過(guò)網(wǎng)格及時(shí)掌握民意，老百姓高興的政府就多做、老百姓不高興的及時(shí)了解原因、老百姓有民怨的認(rèn)真有效去及時(shí)化解，讓網(wǎng)格成為社會(huì)矛盾的減壓閥，實(shí)現(xiàn)真正的長(zhǎng)治久安。以仙林街道為例，由于實(shí)施了網(wǎng)格化管理，仙林街道連續(xù)42個(gè)月在南京月度考核中榮獲第一名，成功創(chuàng)建全省首批“國(guó)際安全社區(qū)”，化解了一大批歷史遺留和新興矛盾，街道一直保持進(jìn)京、到省、去市、到區(qū)信訪“4個(gè)零”，群眾滿意度達(dá)到95%以上。

二、南京市網(wǎng)格化管理可持續(xù)發(fā)展面臨的阻礙

(一)缺乏頂層設(shè)計(jì)，基層探索呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)

當(dāng)前網(wǎng)格化已經(jīng)在南京各區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，但各區(qū)的模式并不完全相同，例如棲霞區(qū)的“三化”融合、玄武區(qū)的“去中心化”、秦淮區(qū)的“中心制—耦合型”等，甚至同一個(gè)區(qū)不同街道之間做法也不同。不同的做法在早期有利于我們從更多的運(yùn)行方式中實(shí)踐探索，但從市級(jí)層面來(lái)看網(wǎng)格化管理的可持續(xù)發(fā)展還是要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，如果不及時(shí)加強(qiáng)系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒(méi)有“頂層設(shè)計(jì)”，基層的“摸著石頭過(guò)河”就可能失去目標(biāo)和方向。因此，不少街道已多次要求市級(jí)層面盡快研究出臺(tái)網(wǎng)格化管理的指導(dǎo)性文件以及具體實(shí)施意見(jiàn)，為基層網(wǎng)格化管理提供一套統(tǒng)一規(guī)范的參照體系。從職能部門來(lái)看，工商、公安、綜治、城管、消防、民政等部門在原先的職能實(shí)施中都有各自縱向的網(wǎng)格化管理體系，并未能和基層的網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將會(huì)導(dǎo)致職能交叉、重復(fù)投入，浪費(fèi)大量的人力和資源。網(wǎng)格化管理的信息平臺(tái)建設(shè)也缺乏頂層設(shè)計(jì)，往往是各個(gè)區(qū)甚至街道自行設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)范、購(gòu)買軟件和信息服務(wù)商、自主開(kāi)發(fā)信息平臺(tái)，這將導(dǎo)致未來(lái)網(wǎng)格化形成一大批“信息孤島”，為全市網(wǎng)格化并網(wǎng)帶來(lái)潛在困難。從牽頭部門來(lái)看，各個(gè)區(qū)有的是政法委牽頭、有的是民政局牽頭、有的是城管局牽頭、也有是的社建工委牽頭，但是在南京市級(jí)層面并沒(méi)有明確的牽頭抓總責(zé)任單位，導(dǎo)致全市網(wǎng)格化工作頂層設(shè)計(jì)存在空白，特別是在如何劃分網(wǎng)格、如何明確網(wǎng)格的服務(wù)管理職責(zé)，如何將各個(gè)社區(qū)、街道、區(qū)級(jí)層面的網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)起來(lái)這些方面都亟需市級(jí)層面進(jìn)行系統(tǒng)化的研究和明確的部署。

(二)缺乏社會(huì)自治，網(wǎng)格化具有較濃的政府主導(dǎo)色彩

十八屆三中全會(huì)提出從管理走向治理,而治理的核心特征在于多元主體，基層社會(huì)治理更加需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量共同參與。仙林街道在開(kāi)啟網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)之初，就把動(dòng)員社會(huì)齊參與作為突出任務(wù)，通過(guò)街道宣傳引導(dǎo)、黨員干部帶頭、社會(huì)組織培育、居民群眾參與以及開(kāi)展網(wǎng)格“草根獎(jiǎng)”評(píng)選等促進(jìn)社會(huì)參與。盡管如此，仙林街道網(wǎng)格化管理仍然體現(xiàn)了明顯的政府主導(dǎo)色彩。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，網(wǎng)格的劃分仍然是按照社區(qū)架構(gòu)為基礎(chǔ)；從管理職能來(lái)看，每個(gè)網(wǎng)格依然是承擔(dān)聯(lián)系群眾、政務(wù)管理、社會(huì)服務(wù)、綜合治理、四大類職能，重點(diǎn)圍繞城市管理、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、民生保障、社會(huì)服務(wù)、黨建工作六個(gè)方面開(kāi)展工作；從工作人員和經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，網(wǎng)格責(zé)任人主要以街道和社區(qū)的工作人員為主，工作經(jīng)費(fèi)則全部來(lái)源于政府財(cái)政撥款。[2]網(wǎng)格化的行政化色彩優(yōu)勢(shì)在于依托網(wǎng)格將大部分行政職能分解下達(dá)，強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力向基層滲透，形成基層社會(huì)管控平臺(tái)。但是，將社會(huì)生活的各方面都納入到政府所主導(dǎo)的網(wǎng)格管理體系中，容易讓人產(chǎn)生“全能政府”的錯(cuò)覺(jué)。事實(shí)上，網(wǎng)格化仍然是“自上而下”的管理模式，甚至于一些社會(huì)自治組織也在承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)，社會(huì)自治組織也具有了行政化色彩。如果不能改變網(wǎng)格化的行政色彩，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本難以發(fā)育、基層自治難以形成，網(wǎng)格化將走向“控制有余、自治不足”的異化方向。

(三)缺乏資源保障，網(wǎng)格專業(yè)人才水平、信息化水平有待提高

網(wǎng)格化模式是建立在信息化水平基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，信息系統(tǒng)是網(wǎng)格化的有機(jī)構(gòu)成和重要技術(shù)保障。當(dāng)前南京的網(wǎng)格化信息系統(tǒng)沒(méi)有明確的布局，各個(gè)區(qū)、各個(gè)街道信息化水平參差不齊，大多數(shù)街道由于信息化平臺(tái)建設(shè)的滯后和不足，在實(shí)施“網(wǎng)格化”服務(wù)管理模式以后，仍然是依靠人海戰(zhàn)術(shù)，增加了工作量。網(wǎng)格工作人員信息化裝備保障也很不足，不少基層社區(qū)工作人員只能通過(guò)手抄筆錄、書面報(bào)告等方式傳遞信息，無(wú)法第一時(shí)間快速反映和有效解決問(wèn)題。各個(gè)區(qū)之間、各個(gè)部門之間基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)互相分散，難以形成解決問(wèn)題的合力。由于建設(shè)模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各自為政，存在非常嚴(yán)重的條線分割，各網(wǎng)格系統(tǒng)都在本級(jí)系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)行，信息資源首先屬于各網(wǎng)格單元，對(duì)于其他網(wǎng)格信息資源的使用需要通過(guò)信息交換來(lái)進(jìn)行，數(shù)據(jù)信息無(wú)法統(tǒng)一共享，造成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，甚至數(shù)據(jù)信息互相矛盾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各網(wǎng)格對(duì)整個(gè)網(wǎng)格系統(tǒng)資源的有效控制和利用，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和處理問(wèn)題的環(huán)節(jié)上無(wú)法有效銜接，嚴(yán)重阻礙了城市基層社會(huì)管理快速有效的反應(yīng)和處置。[3]信息的整合也處于被動(dòng)狀態(tài)，停留在電子化的水平而缺少智能化的分析和預(yù)警。例如，無(wú)法通過(guò)網(wǎng)格提取的數(shù)據(jù)進(jìn)行整體性分析以抽取出信息中的共性并進(jìn)而對(duì)信息進(jìn)行細(xì)致的分類，以便于信息比對(duì)，從而在出現(xiàn)問(wèn)題的臨界點(diǎn)之前就能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防患于未然。

同樣，網(wǎng)格化管理也需要專業(yè)的人才，當(dāng)前網(wǎng)格化服務(wù)管理的人員隊(duì)伍主要是社區(qū)班子成員、社工、居民組長(zhǎng)和城管、巡防、保潔等人員，專業(yè)化水平明顯不足?，F(xiàn)在的社工隊(duì)伍都是條線自行招聘、自行管理；街道層面的大部分社工并沒(méi)有成為流動(dòng)服務(wù)的網(wǎng)格員，仍然被固定在服務(wù)柜臺(tái)背后，坐等群眾上門。目前南京沒(méi)有一個(gè)區(qū)有專項(xiàng)的資金保障網(wǎng)格化工作，即使是情況較好的棲霞區(qū)，網(wǎng)格月度考核經(jīng)費(fèi)也是從區(qū)委社建工委的自身預(yù)算中擠出來(lái)的。網(wǎng)格化必須明確穩(wěn)定的資金保障以及向基層傾斜的財(cái)政資源，以信息化、專業(yè)化支撐網(wǎng)格化的可持續(xù)發(fā)展。

(四)缺乏體制變革，網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制還不順暢

網(wǎng)格化在南京已經(jīng)探索了近5年，作為一種創(chuàng)新性的做法還沒(méi)有進(jìn)入到體制創(chuàng)新的階段，導(dǎo)致網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制不順暢。例如，網(wǎng)格體制與原來(lái)的行政體制的協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)組織與網(wǎng)格的互動(dòng)機(jī)制、網(wǎng)格管理員的身份機(jī)制、網(wǎng)格績(jī)效考核機(jī)制等。

網(wǎng)格化需要一套運(yùn)行管理系統(tǒng)，這就使得在現(xiàn)有行政體系之外形成了另一套自上而下的管理體系。在這個(gè)過(guò)程中政府的職能部門是被動(dòng)接受指揮中心指令,還是主動(dòng)有所作為？是否淡化了相關(guān)職能部門作用？由于街道所掌握的治理資源又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，網(wǎng)格系統(tǒng)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題事實(shí)上仍然需要相關(guān)職能部門完成，以街道為單位的網(wǎng)格化平臺(tái)肯定難以指揮上級(jí)政府的職能部門，只能由市級(jí)平臺(tái)指揮相關(guān)職能部門。甚至也有觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)格化管理并不新，只要切實(shí)抓好責(zé)任制落實(shí)，服務(wù)管理同樣到位；推行網(wǎng)格化管理，需建立新的工作體系，加大了協(xié)調(diào)難度，搞不好既影響當(dāng)前工作，又加劇條塊矛盾。在基層，網(wǎng)格工作人員與街道工作人員是一套人馬，基層人員既要管理好網(wǎng)格里的事，還要處理街道的事情，雙重身份任務(wù)更多，并未能解決基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)以何種身份參與到網(wǎng)格化服務(wù)組織，是接受政府部門的收編，還是保留其獨(dú)立地位，網(wǎng)格工作人員以何種身份定位也是網(wǎng)格化模式中應(yīng)該予以考慮和明確的內(nèi)容?；鶎由鐣?huì)組織和自治組織納入到網(wǎng)格化體系當(dāng)中，承擔(dān)部分職責(zé)和分工，接受網(wǎng)格化管理的相關(guān)規(guī)程，可能會(huì)擠占志愿服務(wù)組織的生存空間，對(duì)基層自治實(shí)踐也可能造成一定程度的消解。網(wǎng)格工作人員未被納入國(guó)家行政或事業(yè)編制，也不是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，不屬于居委會(huì)工作人員，身份待遇問(wèn)題將直接影響網(wǎng)格工作隊(duì)伍的質(zhì)量。

網(wǎng)格化的一個(gè)重要特點(diǎn)是城市管理指揮與管理監(jiān)督分離，但職能部門扯皮問(wèn)題仍然普遍。網(wǎng)格化管理績(jī)效重點(diǎn)大都落在二、三級(jí)網(wǎng)格，而考核體系對(duì)于承擔(dān)著促進(jìn)條塊融合職責(zé)的市和區(qū)兩級(jí)職能部門的責(zé)任和考核辦法卻不夠明確，演變成權(quán)力不下放，責(zé)任下放。此外，現(xiàn)有績(jī)效考核體系未能充分尊重和吸納一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)和二級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)在實(shí)際網(wǎng)格管理工作中作為協(xié)調(diào)中樞對(duì)下沉部門和人員、群眾工作隊(duì)成員以及市縣兩級(jí)職能部門的考核權(quán)力和評(píng)價(jià)意見(jiàn)，導(dǎo)致一二級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)權(quán)能不足而責(zé)任過(guò)大。

三、南京市網(wǎng)格化可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，改進(jìn)基層社會(huì)治理方式，要以“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”為方向。2014年1月，市委、市政府進(jìn)一步把網(wǎng)格化管理納入全市綜合改革工程第二階段重點(diǎn)任務(wù)，作為改變街道“機(jī)關(guān)化”傾向、推進(jìn)社區(qū)“去行政化”改革的重要抓手，全面加快基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。南京的網(wǎng)格化應(yīng)當(dāng)以制度化、人性化、多元化、專業(yè)化、和智能化為方向，以網(wǎng)格化的持續(xù)健康發(fā)展促進(jìn)南京基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

(一)網(wǎng)格模式“制度化”：從技術(shù)創(chuàng)新走向制度創(chuàng)新

網(wǎng)格化的運(yùn)行模式目前僅僅是操作層面的創(chuàng)新，長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展必須從技術(shù)創(chuàng)新走向制度創(chuàng)新，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)形成標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)格和體制化網(wǎng)格而非隨意化、運(yùn)動(dòng)式網(wǎng)格，在全市建立統(tǒng)一的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格的資源整合、業(yè)務(wù)集成、互聯(lián)互通。按照覆蓋完整、管理到位、服務(wù)便捷、統(tǒng)分結(jié)合、聯(lián)動(dòng)均衡的原則，以社區(qū)為基本單元，以信息技術(shù)為支撐，以整合服務(wù)管理職能為核心，建立起更快地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、更好地處理問(wèn)題、更有效地解決問(wèn)題的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理的全覆蓋、無(wú)縫隙、精細(xì)化，形成覆蓋全面、情況清楚、處置及時(shí)、監(jiān)督有力、公眾參與廣泛的社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)格化工作機(jī)制。[4]當(dāng)前南京網(wǎng)格化最迫切的頂層設(shè)計(jì)包括必須明確網(wǎng)格化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、規(guī)范運(yùn)行模式、建立信息化平臺(tái)、加強(qiáng)財(cái)政保障和人才隊(duì)伍建設(shè)等，在框架設(shè)計(jì)上要實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)一調(diào)度管理，又能兼容各個(gè)區(qū)自身特點(diǎn)，不搞“一刀切”，實(shí)現(xiàn)“規(guī)定動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”有機(jī)統(tǒng)一。在運(yùn)作模式上既能掌握全市基礎(chǔ)信息和工作狀況，又能充分發(fā)揮各區(qū)、街道的平臺(tái)作用，有效調(diào)動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織和廣大居民的積極性。

(二)網(wǎng)格目標(biāo)“人性化”：從管理服務(wù)走向服務(wù)管理

網(wǎng)格化的全覆蓋與精細(xì)化是為了更有效地滿足老百姓多樣化的需求而不是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，網(wǎng)格化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)更多的體現(xiàn)為“人性化”，從過(guò)去的“先管理后服務(wù)”變?yōu)椤跋确?wù)后管理”。要改變政府僅僅以“網(wǎng)格化”指導(dǎo)者的角色出現(xiàn)，服務(wù)管理“蜻蜓點(diǎn)水”的現(xiàn)象。事實(shí)上，在基層許多公共事務(wù)不服務(wù)難管理，必須通過(guò)先服務(wù)才能減少矛盾，提高管理效率。也正因?yàn)榇?，網(wǎng)格化管理模式現(xiàn)在更多被稱為“網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理”，通過(guò)網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)服務(wù)的經(jīng)?；?、服務(wù)的精細(xì)化、服務(wù)的效能化和服務(wù)的全方位，這是制定網(wǎng)格化模式目標(biāo)的重要維度，否則容易走向社會(huì)治理的反面，形成更強(qiáng)的政府控制。

(三)網(wǎng)格主體“多元化”：從社會(huì)管理走向社會(huì)治理

網(wǎng)格的主體應(yīng)當(dāng)包括政府力量、駐區(qū)單位、社會(huì)組織以及每個(gè)網(wǎng)格成員，政府在網(wǎng)格化的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“掌舵者”而不是“劃槳者”，必須盡早形成“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”合作共治的新體系，這也是從社會(huì)管理走向社會(huì)治理的內(nèi)在要求。在網(wǎng)格化的實(shí)施過(guò)程中，要逐步減少政府主導(dǎo)的色彩，減少對(duì)社區(qū)的直接干預(yù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織獨(dú)立開(kāi)展服務(wù)，尊重網(wǎng)格成員的需求意愿。只有網(wǎng)格的自治化才能真正減少政府和民政之間的溝通距離，通過(guò)協(xié)商共同確定目標(biāo)、共同解決問(wèn)題。為達(dá)到共治的目標(biāo)，必須要調(diào)動(dòng)網(wǎng)格成員的公民意識(shí)，讓公眾參與到網(wǎng)格問(wèn)題的收集與問(wèn)題的解決過(guò)程中，通過(guò)一個(gè)個(gè)細(xì)微的網(wǎng)格自治夯實(shí)整個(gè)基層社會(huì)的自治，從而真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，首先應(yīng)當(dāng)研究的問(wèn)題是如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)與激勵(lì)措施讓廣泛的社會(huì)力量主動(dòng)、有序、積極的參與到網(wǎng)格的服務(wù)和管理中去。

(四)網(wǎng)格隊(duì)伍“專業(yè)化”：從臨時(shí)工走向全科社工

提高網(wǎng)格化水平首先必須要有一支高素質(zhì)的網(wǎng)格管理人員隊(duì)伍，但是現(xiàn)有的網(wǎng)格隊(duì)伍中，網(wǎng)格工作人員要么是“兼職”(同時(shí)承擔(dān)行政職務(wù))要么是“臨時(shí)工”(待遇低、不穩(wěn)定)。作為一名網(wǎng)格工作人員至少應(yīng)當(dāng)具備以下幾種素質(zhì)：明確基層管理職責(zé)、了解網(wǎng)格工作流程、熟練操作信息系統(tǒng)、良好的溝通協(xié)調(diào)能力、基本的應(yīng)急管理能力等。網(wǎng)格工作人員是一支龐大的隊(duì)伍，里面既有政府公務(wù)員也有社區(qū)工作者還有社會(huì)組織成員，但更不能缺少一支熟悉全科業(yè)務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍。當(dāng)前，棲霞區(qū)堯化街道把行政服務(wù)管理事項(xiàng)向街道政務(wù)(行政、市民)服務(wù)中心集中，將原有社區(qū)工作站人員下到網(wǎng)格，并對(duì)所有網(wǎng)格員開(kāi)展“全科化”培訓(xùn)，網(wǎng)格隊(duì)伍壯大，促使服務(wù)質(zhì)量明顯提升，形成了很好的經(jīng)驗(yàn)。從全市層面來(lái)看也應(yīng)當(dāng)著手研究“全科網(wǎng)格社會(huì)工作者”隊(duì)伍問(wèn)題，對(duì)全市各街道和社區(qū)的人力資源配置進(jìn)行再優(yōu)化再調(diào)整，開(kāi)展網(wǎng)格工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造一支專業(yè)的網(wǎng)格工作者隊(duì)伍。

(五)網(wǎng)格機(jī)制“智能化”：從人海戰(zhàn)術(shù)走向大數(shù)據(jù)分析

網(wǎng)格化管理相比傳統(tǒng)行政管理的優(yōu)勢(shì)在于借助現(xiàn)代信息技術(shù)提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題的速度甚至是在問(wèn)題發(fā)生之前獲得預(yù)警。信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)乃至“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展都應(yīng)當(dāng)被應(yīng)用到網(wǎng)格中去，從而逐步減少網(wǎng)格的人力資源投入，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格管理機(jī)制的智能化。南京市要求2015年底前，要建成全市統(tǒng)一的企業(yè)與個(gè)人公共信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。實(shí)現(xiàn)全部市級(jí)行政單位信用信息歸集全覆蓋，努力歸集企業(yè)和個(gè)人在水、電、氣、通信、公共交通等領(lǐng)域的信用信息，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)領(lǐng)域信息歸集全覆蓋。在數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，還將完善公共信用信息共享機(jī)制與公示查詢服務(wù)平臺(tái)。市政務(wù)平臺(tái)將開(kāi)通各行政部門的授權(quán)訪問(wèn)功能，推動(dòng)信用信息跨部門便捷應(yīng)用。全市的信息服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)為網(wǎng)格化預(yù)留通信端口、統(tǒng)一信息格式，形成全市統(tǒng)一的信息平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格機(jī)制的信息化和智能化。

[1]南京行政學(xué)院第54期處級(jí)公務(wù)員任職培訓(xùn)班.南京市網(wǎng)格化管理中的突出問(wèn)題及對(duì)策建議[J].市情參考,2014,(4).

[2]劉安.網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果——以N市Q區(qū)為例[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2014,(3).

[3]田毅鵬.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議[J].學(xué)海,2012,(3).

[4]王名,楊麗.北京市網(wǎng)格化服務(wù)管理模式研究[J].中國(guó)行政管理,2011,(2).

(責(zé)任編輯：育 東)

2015-04-30

周進(jìn)萍(1986-)，女，江蘇東臺(tái)市人，中共南京市委黨校講師，研究方向：社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理。

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