張惠榮

(中共秦淮區(qū)委黨校 江蘇 南京 210000)

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關(guān)于城市社區(qū)治理體制創(chuàng)新的調(diào)查與思考
——以南京市秦淮區(qū)為例

張惠榮

(中共秦淮區(qū)委黨校 江蘇 南京 210000)

社區(qū)治理是現(xiàn)代城市治理的基礎(chǔ)工程。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型變革，城市治理迫切需要構(gòu)建新的社區(qū)治理體制。本文以南京市秦淮區(qū)為樣本，對其社區(qū)治理體制創(chuàng)新實踐進行了深入調(diào)研，分析了秦淮區(qū)社區(qū)治理中存在的常見問題，并從加強社區(qū)組織建設(shè)、理順社區(qū)工作關(guān)系、推進社區(qū)居民自治、豐富社區(qū)服務(wù)載體、創(chuàng)新社區(qū)管理機制等方面提出了對策建議。

城市社區(qū)；治理體制；創(chuàng)新

社區(qū)是城市社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺。社區(qū)治理是現(xiàn)代城市治理的基礎(chǔ)工程。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型變革，大量的社會管理事務(wù)從政府機關(guān)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，其管理、服務(wù)和自治的任務(wù)日益繁重。面對新的情況，社區(qū)原有的管理體制相繼失靈和失效，迫切需要構(gòu)建新的治理體制。為此，我們對秦淮區(qū)社區(qū)治理實踐進行了調(diào)研，摸清了基本情況和問題，并對如何創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制形成了一些初步認識。

一、實踐探索

秦淮區(qū)是南京社區(qū)服務(wù)的發(fā)源地、和諧社區(qū)建設(shè)的先行區(qū)。早在80年代中期，秦淮區(qū)率先在全國開展社區(qū)服務(wù)，制定了和諧社區(qū)建設(shè)標準，是首批“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”。2012年3月，被國家民政部確定為首批12個“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”之一，是當時南京市唯一的實驗區(qū)。秦淮區(qū)以此為契機，探索形成“中心制-耦合型”社區(qū)共治模式，推動多元主體參與社區(qū)治理，實現(xiàn)政社互動、功能耦合，得到了民政部充分肯定。

(一)創(chuàng)新黨建模式，構(gòu)建社區(qū)治理黨建引領(lǐng)新格局。搭建區(qū)域化黨建組織。各街道按照"聯(lián)系街道的區(qū)領(lǐng)導+區(qū)黨代表+工委委員+駐區(qū)單位兼職委員"的形式組建成立“大工委”，下設(shè)社區(qū)“大黨委”、“兩新”黨委、街道機關(guān)黨總支。其中，各社區(qū)按照“聯(lián)系社區(qū)的街道領(lǐng)導+民生工作站帶隊領(lǐng)導或聯(lián)絡(luò)員+區(qū)黨代表+黨委委員+駐區(qū)單位兼職委員”的形式成立社區(qū)“大黨委”，形成了區(qū)域化黨建工作格局，為社區(qū)治理體制創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。推進區(qū)域內(nèi)黨組織全覆蓋。秦淮區(qū)打破行政條塊分割的局限，按照行業(yè)相近、地域相鄰原則，將街道轄區(qū)分成若干區(qū)域設(shè)置區(qū)域黨組織，實行黨組織“網(wǎng)格化”設(shè)置。社區(qū)黨組織根據(jù)地域、人員布局，把所管轄的黨員居民劃分成網(wǎng)格支部，形成“社區(qū)黨組織-黨支部-樓棟黨小組-黨員”四級黨建工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)黨組織的動態(tài)性全覆蓋。開展“雙結(jié)對”、“雙提升”活動。秦淮區(qū)結(jié)合服務(wù)型黨組織建設(shè)，實施全區(qū)機關(guān)黨組織與社區(qū)黨組織結(jié)對共建，組織6000多名黨員到社區(qū)開展志愿服務(wù)。截止2014年底，在職黨員深入社區(qū)開展志愿服務(wù)活動1.2萬人次。

(二)創(chuàng)新體制設(shè)計，構(gòu)建社區(qū)治理服務(wù)工作新體制。在街道層面，創(chuàng)新設(shè)置組織結(jié)構(gòu)。按照“大部制、扁平化”要求，對街道辦事處公共服務(wù)、社會管理職能進行了歸類，突出政治建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、城市管理、社會服務(wù)等重點工作，組建黨政綜合部、經(jīng)濟發(fā)展部、社會管理部、城市管理部等四個“部”。結(jié)合強化街道公共服務(wù)職能，以建立“15分鐘服務(wù)圈”為目標，以街道為單元，科學劃分區(qū)域，從區(qū)機關(guān)部門、街道下沉人員、職能、權(quán)限，每個街道設(shè)置了1-2個市民服務(wù)中心。在社區(qū)層面，推進公共服務(wù)外包。以政府向社會組織、協(xié)會購買服務(wù)的方式開展為民服務(wù)，大光路街道藍旗新村社區(qū)“曉平社會工作發(fā)展中心”、雙塘街道弓箭坊社區(qū)“啟智社會工作發(fā)展中心”等社會組織高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)受到了居民的普遍歡迎。目前，全區(qū)17個社區(qū)推廣服務(wù)外包工作。在社會層面，大力培育社會組織。積極鼓勵社會組織和市場中介機構(gòu)參與居家養(yǎng)老、文體娛樂、社會救助、社工服務(wù)等公益服務(wù)類事務(wù)，引導社會組織參與社區(qū)治理，化解基層矛盾和信訪難題。截止2014年底，全區(qū)注冊登記社會組織1218家，每萬人擁有社會組織數(shù)13.7個。

(三)創(chuàng)新服務(wù)模式，構(gòu)建社區(qū)治理公共服務(wù)新平臺。搭建服務(wù)居民網(wǎng)絡(luò)平臺。組建686個社區(qū)網(wǎng)格支部，按“一居一網(wǎng)、網(wǎng)內(nèi)有格、格內(nèi)定崗、崗上定責”的要求，開展網(wǎng)格化服務(wù)，讓每一個院落、樓棟、單元、住戶都有人對接服務(wù)。搭建三級工作平臺，建立了1個區(qū)級服務(wù)中心、15個街道市民服務(wù)中心和111個社區(qū)群眾工作服務(wù)站點，區(qū)、街、居實現(xiàn)三級聯(lián)網(wǎng)，采取“一門受理、全程代辦”的利民、便捷、透明的工作模式，實現(xiàn)群眾工作到邊到底無縫隙。搭建民生工作站平臺。在每個社區(qū)設(shè)立民生工作站，由區(qū)領(lǐng)導或機關(guān)部門領(lǐng)導帶隊，吸引區(qū)管干部、“兩代表一委員”、法官、檢察官、律師、社區(qū)民警和志愿者參與，每個月第一個星期六下午深入社區(qū)群眾，解決群眾訴求。近幾年來累計接待群眾11384多人次，收集群眾訴求6029件，已解決5760件，占95%。

(四)創(chuàng)新管理方式，構(gòu)建社區(qū)治理管理工作新模式。推進社區(qū)去行政化。實施社區(qū)減負工程，剝離27項行政事務(wù)，取消25項社區(qū)工作任務(wù)與指標、41項創(chuàng)建達標評比、41個組織機構(gòu)、72項紙質(zhì)與電子臺帳，讓社區(qū)居委會有足夠的時間和精力組織群眾開展自治。推進社區(qū)自治管理。建立社區(qū)黨組織、居委會、駐區(qū)單位、居民代表等為主體的多方聯(lián)席會，協(xié)調(diào)解決居民關(guān)心的難點熱點問題；通過改變社區(qū)服務(wù)中心傳統(tǒng)布局，將90%以上的辦公服務(wù)用房無償或抵償向社會組織開放，著力打造為老服務(wù)的“銀發(fā)餐桌”、為小服務(wù)的“放學來吧”、家政服務(wù)的“居家無憂”、法律服務(wù)的“春風驛站”、文體服務(wù)的“活力社區(qū)”5類服務(wù)品牌。推進社區(qū)聯(lián)動管理。探索“五隊聯(lián)動”大城管機制，推行綜合執(zhí)法、聯(lián)動聯(lián)勤模式，以城管為主體，整合公安、消防、衛(wèi)生、工商等執(zhí)法力量，條塊結(jié)合，凝聚合力。以解決老舊小區(qū)物業(yè)管理問題為切入點，建立物業(yè)管理聯(lián)席會議、物業(yè)投訴聯(lián)調(diào)、信息采集外包等制度，實現(xiàn)了物業(yè)管理與社區(qū)管理兩促進。

(五)創(chuàng)新治理機制，構(gòu)建社區(qū)治理服務(wù)保障新機制。一是健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。建立區(qū)委辦總負責、民政局牽頭協(xié)調(diào)、區(qū)機關(guān)部門參與的聯(lián)席會議制度，及時研究解決社區(qū)治理過程中遇到的難題，形成整體合力。二是健全經(jīng)費保障機制。加大對社區(qū)黨組織經(jīng)費、資源投入，為每個社區(qū)建立20萬元為民服務(wù)專項資金，制定《專項資金使用管理實施細則》，指導街道社區(qū)管好、用好專項資金；2014年全年下?lián)苌鐓^(qū)黨組織工作補助經(jīng)費665.5萬元。三是健全設(shè)施建設(shè)機制。通過區(qū)屬資源調(diào)濟、購買、新建、租賃、共建共享等方式，對全區(qū)38個辦公服務(wù)用房不達標的社區(qū)進行專項整治，截止2014年底，111個社區(qū)辦公服務(wù)用房全部達標。

二、問題困境

秦淮區(qū)在創(chuàng)新社區(qū)治理過程中取得了一些成效，隨著形勢發(fā)展變化，還存在不少亟待解決的問題。

(一)社區(qū)工作行政化。目前，城市社區(qū)管理的基礎(chǔ)組織是街道辦事處和社區(qū)組織(核心是社區(qū)黨組織，主體是社區(qū)居委會，通常是兩個組織一套人馬)。隨著政府工作重心下移，政府各職能部門都在強調(diào)工作向社區(qū)延伸，社區(qū)所承擔的社會管理任務(wù)越來越繁重。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，社區(qū)居委會承擔著130多項具體工作，屬于社區(qū)自治范疇的只有10余項，社區(qū)居委會80%以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務(wù)工作上，根本無暇顧及社區(qū)居民自治工作。在現(xiàn)行制度下，由于社區(qū)居委會被界定為群眾自治組織，在資源獲取上嚴重依賴街道辦事處，使得街道辦事處在對居委會及其活動提供撥款和補貼的同時，也要求居委會承擔很多事務(wù)和任務(wù)。這樣就出現(xiàn)了部門對社區(qū)分派任務(wù)多，下放權(quán)力少、回報投入少的現(xiàn)象，社區(qū)居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區(qū)居民群眾自治組織自治功能的有效發(fā)揮，削弱了社區(qū)居委會自治組織的管理職能。

(二)居民自治形式化。當前，政府各部門布置的工作已成為社區(qū)居委會干部的“份內(nèi)事”，同時還要接受相應(yīng)的工作檢查和考核。社區(qū)干部不得不將主要精力放在大量繁雜的“行政性”事務(wù)上，根本無暇顧及社區(qū)居民的利益要求，造成社區(qū)居委會自治職能的弱化。由于社區(qū)居委會在生活補貼、工作經(jīng)費等方面對上過分依賴，向下卻難以深入到居民中去。此外，社區(qū)居委會干部在完成政府交辦工作時的一些不規(guī)范做法，也影響了居民對社區(qū)的認同感。

(三)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱化。相當一部分社區(qū)在硬件設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面存在著承載能力不足的現(xiàn)象，全區(qū)111個社區(qū)中，辦公場所沒有達到上級規(guī)定標準和要求的達38個，為南京城區(qū)之最。危舊房片區(qū)有70多處，數(shù)量占到全市的三分之一左右，總面積達170萬平方米。無物管舊小區(qū)多達217個，基礎(chǔ)設(shè)施較為陳舊。另外，以紅花和光華路兩個街道為代表，占全區(qū)總面積47.6%的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施還較為滯后，不能很好地適應(yīng)社會形勢的發(fā)展和居民群眾的需求。

(四)矛盾凸顯集中化。當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會矛盾呈現(xiàn)一種高發(fā)態(tài)勢，觸點多，燃點低，處理難，社會管理任務(wù)更為艱巨繁重。對社區(qū)而言，突出表現(xiàn)在就業(yè)再就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保維權(quán)、住房、養(yǎng)老、房屋拆遷、社會治安等方面，各種矛盾沖突層出不窮，涉及社會各個層面。所以，能否搞好社區(qū)治理，促進社會和諧發(fā)展，說到底，就是最廣大居民群眾的根本利益問題、具體利益問題、眼前利益問題。

(五)多元治理低效化。在當前城市社區(qū)治理和服務(wù)體系中，作為城市社區(qū)治理主體的居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理委員會這“三駕馬車”，分別從社區(qū)治理、自治治理和專業(yè)治理的角度，在相互博弈的過程中從事社區(qū)的管理與服務(wù)。由于城市社區(qū)這三種不同的治理主體都有自己不同的利益、不同的責任和不同的治理原則與路徑，這些矛盾和沖突不可避免地會導致社區(qū)治理效能的低下。

三、對策建議

社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，必須在組織建設(shè)、理順關(guān)系、推進自治、搭建載體、完善機制等方面下功夫。

(一)著力加強社區(qū)組織建設(shè)，切實形成創(chuàng)新社區(qū)治理的合力。 社區(qū)管理工作復雜而艱巨，單靠社區(qū)自身力量是無法很好完成該項工作的。一是加強社區(qū)黨組織建設(shè)。要合理調(diào)整組織設(shè)置，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)社會管理中核心作用。要強化社區(qū)黨員管理，對社區(qū)黨員實行“一卡兩表”登記制，對黨員參加社區(qū)活動、從事社區(qū)工作及其群眾的反饋意見及時進行登記，作為黨員評優(yōu)的重要內(nèi)容。二是加強社區(qū)自治組織建設(shè)。社區(qū)居委會要進一步完善居民自治功能，健全居民會議、社區(qū)居民協(xié)商議事會等制度，從居民自治權(quán)、行政協(xié)管協(xié)辦權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)三個方面規(guī)范社區(qū)的服務(wù)管理工作，吸納各方人士和其它組織參與社區(qū)的管理。要進一步推進社區(qū)建設(shè)的各項工作，增強居民自治意識和參與社區(qū)建設(shè)與管理的熱情，培育和發(fā)展壯大種類民間組織與義工志愿者組織，形成社區(qū)建設(shè)與管理的整體合力。三是加強社區(qū)群團組織建設(shè)。建立健全社區(qū)群團組織，充分發(fā)揮群團組織在推動社區(qū)婦女兒童維權(quán)工作、青少年幫教工作、社區(qū)救助、教育培訓、豐富社區(qū)文體娛樂活動等方面獨特的優(yōu)勢和作用。四是加強社區(qū)社會組織建設(shè)。區(qū)、街、居要下功夫建立健全各類社區(qū)社會組織，將包括學術(shù)性的、行業(yè)性的、專業(yè)性的、聯(lián)合性的、義務(wù)性的社會組織整合起來，形成一個工作共同體，并通過加強對這些組織的管理與引導，從而發(fā)揮這些組織在促進社區(qū)體制創(chuàng)新、提高社區(qū)自治水平、服務(wù)居民群眾、承接政府職能的作用。

(二)理順工作關(guān)系，著力提高創(chuàng)新社區(qū)治理的效能。創(chuàng)新社區(qū)管理模式，破解制約社區(qū)職能不清、角色錯位等瓶頸問題。一是明確社區(qū)內(nèi)部組織職能。完善以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會和社區(qū)工作站為兩翼的社區(qū)管理體系。社區(qū)黨組織要總攬全局、協(xié)調(diào)各方、開展黨建工作，對轄區(qū)內(nèi)社會性、群眾性、公益性的工作全面負責。社區(qū)居委會按照《居民委員會組織法》要求，集中社情民意，搞好社區(qū)自治事宜。社區(qū)工作站工作可由社會組織承接，擔負社區(qū)公共服務(wù)外包項目，為社區(qū)居民提供全方位服務(wù)。二是優(yōu)化社區(qū)工作運行機制。要加強社區(qū)建設(shè)指導，建立社區(qū)工作準入機制，規(guī)定各職能部門確需委托社區(qū)協(xié)助完成的行政事務(wù)或臨時性工作任務(wù)，要按照“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則撥付社區(qū)相應(yīng)的經(jīng)費或補貼。要建立社區(qū)治理組織與駐地單位緊密聯(lián)系、共駐共建的責任機制，有效整合社區(qū)內(nèi)部財力、人力、物力等資源，為社區(qū)工作的開展增添動力。三是理順社區(qū)行政隸屬體制。在相互關(guān)系上，要明確政府部門對社區(qū)的指導、協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，街道辦事處對社區(qū)的指導、協(xié)調(diào)和服務(wù)的關(guān)系，社區(qū)各組織與駐地單位、物業(yè)管理單位之間指導與監(jiān)督的關(guān)系。在職能上，要界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區(qū)自治的職能及部門單位需要社區(qū)協(xié)助的職能。

(三)推進居民自治，著力探索創(chuàng)新社區(qū)治理的路徑。積極依靠群眾參與和管理社區(qū)公共事務(wù)，增強社區(qū)治理的合力。一是增強自治意識。社區(qū)黨組織要發(fā)揮居民群眾在建設(shè)和諧社區(qū)中的主體作用，加強與居民的聯(lián)系，提高居民對社區(qū)工作的認知度。要大力開展形式多樣的文體活動，豐富居民的精神文化生活，減少各類矛盾。要針對不同層次、不同年齡、不同愛好的居民群眾，開展面廣質(zhì)優(yōu)的文藝演出、座談會、知識講座，弘揚正能量，寓教于樂，形成居民積極參與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)工作的良好局面。二是培育自治能力。社區(qū)要大力支持各居民區(qū)培育各類群眾自治團隊，延伸黨的工作手臂，提升社區(qū)建設(shè)水平。要積極推進以“樓棟”和“小區(qū)”為單位的“自治小家園”建設(shè)，通過建立小區(qū)議事會、弄堂自管小組、樓棟黨支部(黨小組、黨員議事會)等形式，開展自治活動。三是完善自治機制。社區(qū)要充分發(fā)揮居民議事協(xié)商、聽證、民主評議等制度的作用，實行居務(wù)公開，增強社區(qū)工作的透明度，引導社區(qū)居民建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。要進一步暢通民主渠道，探索建立由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團隊和社區(qū)黨政組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會議制度，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評議。

(四)豐富服務(wù)載體，著力提供創(chuàng)新社區(qū)治理的保障。積極構(gòu)建信息化、規(guī)范化、社會化平臺，為創(chuàng)新社區(qū)治理提供可靠保障。一是構(gòu)建信息化工作平臺。建立社區(qū)“百姓檔案”，進行登記、分類、編序、存放和登錄，使社區(qū)服務(wù)工作更高效、快捷。要通過信息化服務(wù)平臺建設(shè)，把政務(wù)服務(wù)、公益服務(wù)和便民服務(wù)有機結(jié)合起來，實現(xiàn)居民家庭和社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)化對接，社區(qū)組織更加快捷地服務(wù)居民。二是構(gòu)建規(guī)范化服務(wù)平臺。完善“一卡一網(wǎng)一站”為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一卡即干群聯(lián)系服務(wù)卡。全區(qū)黨員干部分片走訪聯(lián)系群眾，并結(jié)成聯(lián)系對子。一網(wǎng)即區(qū)街居三級便民服務(wù)網(wǎng)。在區(qū)設(shè)立行政服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，推進街道體制改革，設(shè)立便民服務(wù)中心，實行“一體化”、“一條龍”服務(wù)。一站即社區(qū)服務(wù)工作站。在社區(qū)引進社會組織，實行公共服務(wù)外包，并建立統(tǒng)一登記、分類接談、現(xiàn)場答疑、立案調(diào)處、綜合協(xié)調(diào)的運行機制，讓群眾訴求和矛盾糾紛就地解決。三是構(gòu)建社會化保障平臺。建立以最低生活保障和分類救助為基礎(chǔ)的社會求助體系，對那些存在子女上學難、無錢治病、缺衣少糧、喪失勞力等困難的群眾，給予求助和幫助。積極推進社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)，擴大轄區(qū)內(nèi)困難群體就業(yè)率。

(五)創(chuàng)新管理機制，著力抓住創(chuàng)新社區(qū)治理的根本。突出三項機制，確保社區(qū)和諧穩(wěn)定。一是創(chuàng)新矛盾化解機制。要完善社區(qū)、轄區(qū)單位二級調(diào)解工作平臺，進一步明確各級工作范圍、職責和要求。規(guī)范社區(qū)、轄區(qū)單位調(diào)委會或調(diào)解小組建設(shè)，建立和完善社區(qū)乃至小區(qū)、院落等更小單元的人民調(diào)解組織。要發(fā)揮“五老”(老黨員、老干部、老勞模、老教師、老復退軍人)調(diào)解化解矛盾的作用，著力提高群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的水平。二是創(chuàng)新利益訴求機制。關(guān)注群眾需求，利用民生工作站、12345平臺積極協(xié)調(diào)和解決群眾訴求。要推進社區(qū)治安防控體系建設(shè)，建立專群結(jié)合、群防群控的社區(qū)治安防控網(wǎng)絡(luò)，加強社情、輿情、民情、政情的收集，建立和規(guī)范信息的搜集、處理和研判制度，提高社區(qū)解決復雜矛盾的能力。三是創(chuàng)新考評激勵機制。完善社區(qū)建設(shè)年度目標，與社區(qū)干部簽定目標責任書；建立雙向考評制度，年末，社區(qū)干部就年度工作目標完成情況向社區(qū)黨員、居民代表述職，并對其進行民主評議，考評結(jié)果與福利等相掛鉤。

(責任編輯：悠 然)

2015-09-11

張惠榮(1966-)，男，江蘇儀征人，中共秦淮區(qū)委黨校宣傳教育科科長。

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1672-1071(2015)05-0109-04