張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

打造“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處“膠州模式”的實(shí)踐與思考

張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

當(dāng)前，社會(huì)矛盾糾紛多樣多發(fā)，社會(huì)群體性事件也呈現(xiàn)出激發(fā)高發(fā)的態(tài)勢(shì)，這對(duì)排查矛盾糾紛隱患，增加人民調(diào)解工作的主動(dòng)性、針對(duì)性提出了更高要求。立足新形勢(shì)，山東省膠州市司法局創(chuàng)新構(gòu)建以群眾工作為統(tǒng)攬、以網(wǎng)格化工作為載體、以律師聯(lián)村（居）為保障的“N+1+1”村（居）矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不激化，問(wèn)題不上交”，積極打造矛盾糾紛排查調(diào)處“膠州模式”，走出了一條具有膠州特色的鎮(zhèn)（辦）、村（居）人民調(diào)解工作之路，取得顯著成效。

一、膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制的實(shí)踐做法

2013年以來(lái)，立足群眾利益訴求多元、矛盾糾紛多發(fā)的社會(huì)形勢(shì)，山東省膠州市司法局在充分調(diào)研總結(jié)九龍街道辦事處東營(yíng)村、李哥莊鎮(zhèn)河榮一村等村莊原創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新人民調(diào)解工作機(jī)制，積極構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，即以鎮(zhèn)（辦）、村（居）兩級(jí)人民調(diào)解組織為基礎(chǔ)，全市各村（居）結(jié)合自身實(shí)際，按照本村矛盾糾紛的主要類型及社會(huì)治理難點(diǎn)，設(shè)立N 個(gè)調(diào)解工作小組，對(duì)村（居）務(wù)實(shí)行分類管理，歸口管理；統(tǒng)一設(shè)立由村（居）支部書記（主任）牽頭的人民調(diào)解委員會(huì)（人文工作室），領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)小組的工作，并負(fù)責(zé)調(diào)處N個(gè)小組調(diào)處不成的矛盾糾紛；建立每村（居）1名聯(lián)村（居）律師制度，為村務(wù)管理及矛盾糾紛排查調(diào)處提供“一條龍”法律服務(wù)。該機(jī)制的實(shí)施使基層矛盾糾紛化解變過(guò)去單打獨(dú)斗為群策群力，變事后解決為事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)了第一時(shí)間掌握情況、第一時(shí)間明確方案、第一時(shí)間落實(shí)措施、第一時(shí)間解決問(wèn)題，增強(qiáng)了工作的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，有效破解了制約社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的瓶頸問(wèn)題。

（一）打造網(wǎng)格化調(diào)處新平臺(tái)，切實(shí)提升矛盾糾紛排查調(diào)處精細(xì)化管理水平。在市、鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)（管區(qū)）三級(jí)網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化排查調(diào)處單元，建立以村（居）工作小組為單元的網(wǎng)格化調(diào)處新平臺(tái)。全市各村（居）根據(jù)本村（居）的村務(wù)管理難點(diǎn)和矛盾糾紛總體類型，按照每25戶1個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，4個(gè)網(wǎng)格建立1個(gè)調(diào)解小組的總體思路，設(shè)立N個(gè)調(diào)解小組，按照“一格一員”的原則，統(tǒng)一選聘群眾基礎(chǔ)好、政策水平較高的老黨員、老干部、老教師、老軍人、老模范及村（居）評(píng)選出的優(yōu)秀村（居）民代表等擔(dān)任網(wǎng)格員，并在網(wǎng)格員中擇優(yōu)選聘“N”個(gè)小組長(zhǎng)，對(duì)村務(wù)管理及矛盾糾紛實(shí)行分類管理、歸口調(diào)處。通過(guò)推行挨家挨戶走一走，男女老少見(jiàn)一見(jiàn)，有事沒(méi)事問(wèn)一聲，遇到問(wèn)題管一管的“四個(gè)一”工作法，切實(shí)拉近與群眾的距離，有效解決了以往基層矛盾糾紛排查發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、調(diào)查了解不深入等問(wèn)題，切實(shí)把糾紛消滅在基層，化解在萌芽狀態(tài)。截至目前，全市共劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格11139個(gè)，各村（居）共建立調(diào)解小組2686個(gè)，及時(shí)排查化解矛盾，真正實(shí)現(xiàn)了小矛盾不出組。

（二）夯實(shí)人民調(diào)解組織基礎(chǔ)，構(gòu)建以群眾工作為統(tǒng)攬的矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制。在全市各村（居）依法設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)（人文工作室），由村（居）黨支部書記（主任）任調(diào)委會(huì)主任，將村（居）事務(wù)管理和矛盾糾紛排查調(diào)處有機(jī)融合，對(duì)N個(gè)調(diào)解小組進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并具體負(fù)責(zé)調(diào)處重大疑難矛盾糾紛及各調(diào)解小組調(diào)處不成的矛盾糾紛。對(duì)于涉及政策性、專業(yè)性較強(qiáng)的矛盾糾紛，由人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系鎮(zhèn)（辦）、市級(jí)專業(yè)調(diào)解組織給予指導(dǎo)或派員參與調(diào)處。目前，全市887個(gè)村（居）全部設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)，成功調(diào)處多起疑難復(fù)雜矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了大矛盾不出村，矛盾不激化，問(wèn)題不上交。

（三）推行律師聯(lián)村制度，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛發(fā)生。整合司法行政資源，以每名律師聯(lián)系10個(gè)村（居）的方式，為全市887個(gè)村（居）配齊了法律顧問(wèn)，指導(dǎo)各村修訂完善依法治村章程，全程參與村務(wù)管理重大事項(xiàng)決策。開(kāi)展“訂單式”普法教育，滿足基層干部群眾的法律需求。向村民發(fā)放“律師聯(lián)系卡”，運(yùn)用手機(jī)信息、QQ、微博等方式隨時(shí)解答群眾提出的法律問(wèn)題。依托干部遠(yuǎn)程教育網(wǎng)開(kāi)通普法園地，由聯(lián)村律師每周帶領(lǐng)村干部集體學(xué)習(xí)法律知識(shí)。制定以律師聯(lián)村為主要內(nèi)容的優(yōu)秀律師事務(wù)所及十佳律師評(píng)選辦法，建立完善督查督辦、述職評(píng)議、一票否決等制度，打造清廉、務(wù)實(shí)、為民的聯(lián)村律師隊(duì)伍。

（四）探索網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息化建設(shè)，推動(dòng)矛盾糾紛排查調(diào)處常態(tài)化。適應(yīng)膠州市服務(wù)型黨建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息化建設(shè)新要求，探索構(gòu)建司法為民“一條龍”、網(wǎng)絡(luò)便民“e點(diǎn)通”和服務(wù)熱線“365”三大平臺(tái)。司法為民“一條龍”即高標(biāo)準(zhǔn)打造司法行政便民服務(wù)中心，將人民調(diào)解、法律援助等9項(xiàng)業(yè)務(wù)職能全部納入便民服務(wù)大廳，科學(xué)設(shè)置服務(wù)窗口、簡(jiǎn)化工作流程，確?！爸贿M(jìn)一扇門就能辦好司法行政所有事”。網(wǎng)絡(luò)便民“e點(diǎn)通”即建立集信息反饋、調(diào)度研判、分流指派等多功能于一體的司法行政管理指揮平臺(tái)，開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)便民系統(tǒng)，對(duì)膠州服務(wù)型黨建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分流指派的信息統(tǒng)一梳理并進(jìn)行二次分流指派，提高快速反應(yīng)能力。同時(shí)，增設(shè)“我要調(diào)解糾紛、我要申請(qǐng)法律服務(wù)”及律師在線等功能，搭建與基層干部群眾面對(duì)面互動(dòng)交流平臺(tái)。便民服務(wù)熱線“365”即在司法行政便民服務(wù)中心開(kāi)通“82231365”法律服務(wù)熱線，及時(shí)反饋糾紛信息，解答法律咨詢。

（五）組織開(kāi)展“三聯(lián)三當(dāng)”活動(dòng)，放大“N+1+1”機(jī)制效應(yīng)。以放大“N+1+1”新機(jī)制效應(yīng)為目標(biāo)，深入踐行黨的群眾路線，以打造“潤(rùn)物無(wú)聲，情滿司法”司法行政工作品牌為統(tǒng)領(lǐng)，動(dòng)員全系統(tǒng)人員，組織開(kāi)展“三聯(lián)三當(dāng)”活動(dòng)。即領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)鎮(zhèn)（辦）當(dāng)參謀，每名局領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系2個(gè)鎮(zhèn)（辦），及時(shí)了解掌握鎮(zhèn)（辦）矛盾糾紛總體情況，為市級(jí)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供參考意見(jiàn)，指導(dǎo)鎮(zhèn)（辦）開(kāi)展“N+1+1”工作；一般干部聯(lián)管區(qū)當(dāng)助手，每名干部聯(lián)系鎮(zhèn)（辦）3~5個(gè)管區(qū)，當(dāng)好政策法律宣傳員、社情民意調(diào)查員、矛盾糾紛調(diào)解員以及律師服務(wù)管區(qū)、村（居）的聯(lián)絡(luò)員和辦事員；律師聯(lián)村（居）當(dāng)法律顧問(wèn)，進(jìn)一步完善律師聯(lián)村（居）制度，堅(jiān)持集中走訪與日常互動(dòng)相結(jié)合，每年集中開(kāi)展兩次局領(lǐng)導(dǎo)、一般干部和司法所人員全程陪同律師進(jìn)村入戶走訪活動(dòng)，從根源上找準(zhǔn)矛盾糾紛的癥結(jié)，切實(shí)提高工作針對(duì)性?！叭?lián)三當(dāng)”活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)一步加強(qiáng)了與鎮(zhèn)（辦）及管區(qū)的工作對(duì)接，全面了解把握信訪穩(wěn)定和矛盾糾紛狀況，針對(duì)實(shí)際需求，協(xié)調(diào)責(zé)任律師提供法律意見(jiàn)建議、參與信訪案件及疑難矛盾糾紛調(diào)處，指導(dǎo)鎮(zhèn)（辦）制定工作預(yù)案，最大限度地推進(jìn)了矛盾化解，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

（六）實(shí)施“三步調(diào)解工作法”，豐富“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制內(nèi)涵。以“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制為框架，探索實(shí)施“三步調(diào)解工作法”。一是排查發(fā)現(xiàn)。村（居）經(jīng)常性開(kāi)展矛盾糾紛排查活動(dòng)，認(rèn)真聽(tīng)取群眾反映的問(wèn)題和意見(jiàn)，及時(shí)了解掌握群眾的訴求。二是分類調(diào)處。村人民調(diào)解委員會(huì)按照矛盾糾紛類型，將糾紛分流到N個(gè)工作小組有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)處。涉及政策性、專業(yè)性較強(qiáng)的矛盾糾紛，安排聯(lián)村律師等專業(yè)人士到現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同調(diào)處；對(duì)情況復(fù)雜的矛盾糾紛，由市鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立專項(xiàng)調(diào)處小組協(xié)調(diào)解決。三是教育引導(dǎo)。堅(jiān)持法德結(jié)合，強(qiáng)化法治宣傳教育，對(duì)當(dāng)事各方動(dòng)之以情、曉之以理、明之以法，確保矛盾糾紛及時(shí)妥善化解。

（七）強(qiáng)化三個(gè)保障，推動(dòng)矛盾糾紛排查調(diào)處長(zhǎng)效化。一是強(qiáng)化組織保障，確保工作力度。成立由市委常委、政法委書記任組長(zhǎng)，相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“N+1+1”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市委、市政府分別把深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制建設(shè)列入工作要點(diǎn)，并組織召開(kāi)全市推進(jìn)會(huì)議，印發(fā)《關(guān)于在全市推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》及《關(guān)于進(jìn)一步深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制的意見(jiàn)》，把新機(jī)制推進(jìn)落實(shí)情況列入對(duì)鎮(zhèn)（辦）的重點(diǎn)工作目標(biāo)考核，細(xì)化屬地責(zé)任和部門責(zé)任。二是強(qiáng)化財(cái)力保障，確保工作后勁。市委、市政府按照網(wǎng)格員每人每月100元，調(diào)解小組長(zhǎng)每人每月150元，聯(lián)村（居）律師每人每月500元的標(biāo)準(zhǔn)建立“N+1+1”新機(jī)制財(cái)力保障機(jī)制，有力促進(jìn)了工作開(kāi)展。三是強(qiáng)化制度保障，確保工作實(shí)效。市司法局先后制定出臺(tái)了村（居）調(diào)解小組長(zhǎng)、聯(lián)村（居）律師考核辦法，明確了工作職責(zé)及獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，建立了律師聯(lián)村有償代理回避、律師會(huì)客、律師定期到鎮(zhèn)（辦）值班等制度。

膠州市自2013年3月全面推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制以來(lái)，截至目前，全市共排查化解矛盾糾紛8256起，其中村（居）小組就地化解6683起，占81%；人民調(diào)解委員會(huì)（人文工作室）成功調(diào)處578起，占7%；通過(guò)聯(lián)村（居）律師現(xiàn)場(chǎng)參與或指導(dǎo)成功調(diào)處908起，占11%；全市99%的矛盾糾紛在村（居）得到就地化解，實(shí)現(xiàn)了小事不出組，大事不出村（居），矛盾不激化，問(wèn)題不上交。2013年以來(lái)，膠州市未發(fā)生一起民轉(zhuǎn)刑案件和進(jìn)京赴省上訪事件，連續(xù)9年保持全省信訪工作先進(jìn)單位稱號(hào)。該機(jī)制的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)先后被司法部、省政府辦公廳、省委政法委、省司法廳、青島市委、市政府充分肯定并予以推廣，并在全國(guó)信訪工作會(huì)議、全省綜治主題創(chuàng)建工作會(huì)議等會(huì)議上作經(jīng)驗(yàn)介紹。

二、創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制帶來(lái)的幾點(diǎn)啟示

膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”村居矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，形成了以人為本人民調(diào)解工作格局，讓人民調(diào)解成為社會(huì)治理體系的一部分，成為司法行政部門參與社會(huì)治理的一項(xiàng)重要職能，展現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力和廣闊的發(fā)展前景，為我們提供了重要啟示。

（一）符合社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律和要求是工作取得成效的根本原因。黨的十八屆三中全會(huì)提出要堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾；提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。黨的十八屆四中全會(huì)提出健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。膠州市深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，通過(guò)律師聯(lián)村、人民調(diào)解等方式，把依法治理貫穿于工作始終，全面提升基層社會(huì)的依法治理水平，做到依法調(diào)解、依法處置、依法穩(wěn)控，增強(qiáng)了預(yù)防化解矛盾工作的成功率和公信力。

（二）踐行群眾路線是工作取得成效的重要法寶。預(yù)防化解社會(huì)矛盾，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵靠群眾。膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，通過(guò)合理劃分工作小組，充分發(fā)揮“五老”隊(duì)伍及村（居）內(nèi)各類先進(jìn)人物的模范帶動(dòng)作用，堅(jiān)持讓身邊人解決身邊事，取得了顯著成效。實(shí)踐證明，群眾對(duì)自身的利益最關(guān)切，對(duì)矛盾糾紛產(chǎn)生的原因、存在的癥結(jié)最清楚，解決起來(lái)也最有智慧。做好新形勢(shì)下的矛盾糾紛排查調(diào)處工作，必須堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)動(dòng)和緊緊依靠群眾。

（三）加強(qiáng)“兩委”建設(shè)是工作取得成效的有力保障。群眾看黨員，黨員看干部。一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的村（社區(qū)）“兩委”班子，是城鄉(xiāng)基層發(fā)展穩(wěn)定的前提和保障。膠州市重視村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)，選好配強(qiáng)基層干部，“兩委”干部一方面組織好村居矛盾糾紛排查調(diào)處工作，另一方面以身作則，發(fā)揮好模范帶頭作用，從而引領(lǐng)群眾崇法尚德。膠州市通過(guò)不斷加強(qiáng)“兩委”班子建設(shè)，切實(shí)將城鄉(xiāng)基層組織打造成為服務(wù)群眾、凝聚人心、化解矛盾、促進(jìn)和諧的戰(zhàn)斗堡壘。

（四）夯實(shí)基層基礎(chǔ)是工作取得成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。膠州市以建立“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制為契機(jī)，堅(jiān)持工作重心下移、關(guān)口前移，著力加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，在全市開(kāi)展“干部在一線工作，問(wèn)題在一線解決，力量在一線充實(shí)”的“三個(gè)一線”活動(dòng)；出臺(tái)《關(guān)于完善社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步理順社區(qū)管理體制；著力提升村級(jí)民主管理水平，在全國(guó)首創(chuàng)“四務(wù)”公開(kāi)地方標(biāo)準(zhǔn)并正式對(duì)外發(fā)布實(shí)施；組織近千名干部回原籍所在村辦實(shí)事、解難題。通過(guò)不斷夯實(shí)基層基礎(chǔ)工作，膠州市實(shí)現(xiàn)了基層矛盾糾紛排查調(diào)處的常態(tài)化和長(zhǎng)效性。

（五）黨委政府的重視支持是工作取得成效的重要推動(dòng)力?！癗+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要黨委、政府的關(guān)心、重視、推動(dòng)和支持。膠州市市委、市政府加強(qiáng)對(duì)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的組織保障力度，召開(kāi)全市推進(jìn)會(huì)議，印發(fā)工作實(shí)施意見(jiàn)，納入目標(biāo)考核體系，細(xì)化屬地責(zé)任和部門責(zé)任，真正將工作落實(shí)到位。市財(cái)政每年列支“N+1+1”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1000余萬(wàn)元，為矛盾糾紛排查調(diào)處工作的有效開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、對(duì)深入推進(jìn)“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處工作的建議

“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新，需要繼續(xù)在實(shí)踐中不斷完善和提升。要著力在以下幾個(gè)方面下功夫、見(jiàn)實(shí)效。

（一）進(jìn)一步完善工作機(jī)制，努力掌握預(yù)防和化解社會(huì)矛盾主動(dòng)權(quán)。堅(jiān)持源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合，以信息化建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，切實(shí)推進(jìn)矛盾糾紛排查、預(yù)警、化解、處置機(jī)制建設(shè)，健全完善相關(guān)制度體系，不斷提升應(yīng)急情況下的處置能力和常態(tài)下矛盾糾紛預(yù)防化解能力。同時(shí)，結(jié)合形勢(shì)發(fā)展要求，進(jìn)一步完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，把行政調(diào)解、司法調(diào)解引入“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機(jī)制，不斷提升調(diào)解工作專業(yè)化水平。

（二）深化依法治理，努力把社會(huì)矛盾化解納入法治化軌道。堅(jiān)持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來(lái)，不斷探索律師聯(lián)村（居）工作的新途徑、新載體，廣泛推行村（居）律師會(huì)客室、村（居）法律合同律師前置審查、律師參與鎮(zhèn)辦信訪值班等經(jīng)驗(yàn)做法，以社會(huì)評(píng)價(jià)和目標(biāo)考核為主體要素，進(jìn)一步完善律師聯(lián)村（居）量化考評(píng)機(jī)制，充分發(fā)揮律師導(dǎo)向作用，切實(shí)提升基層干部群眾運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（三）創(chuàng)新社會(huì)治理方式，最大限度地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。充分發(fā)揮律師作為第三方介入村（居）事務(wù)管理和社會(huì)矛盾化解的優(yōu)勢(shì)作用，從創(chuàng)新理念、完善政策、健全機(jī)制等方面入手，進(jìn)一步完善律師參與村（居）重大事項(xiàng)決策、指導(dǎo)村（居）開(kāi)展依法治理等工作機(jī)制，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理方式，從根源上預(yù)防和減少矛盾糾紛。

（責(zé)任編輯 張文靜）