鄧甲明（司法部司法鑒定管理局局長） 劉少文（司法部司法鑒定管理局）

深入推進(jìn)司法鑒定管理體制改革創(chuàng)新發(fā)展

鄧甲明（司法部司法鑒定管理局局長） 劉少文（司法部司法鑒定管理局）

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，這是對(duì)司法鑒定工作提出的新任務(wù)新要求，必將對(duì)司法鑒定改革工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)全會(huì)精神，進(jìn)一步深化司法鑒定管理體制改革，健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制和運(yùn)行機(jī)制。本文主要從司法鑒定管理體制改革的新任務(wù)新要求、當(dāng)前司法鑒定管理工作的重點(diǎn)以及司法鑒定監(jiān)督管理工作的主要任務(wù)三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

一、司法鑒定管理體制改革的新任務(wù)新要求

（一）十年改革，司法鑒定統(tǒng)一管理體制基本形成。為解決審鑒不分、偵鑒不分，多頭重復(fù)鑒定等影響司法公正與效率、人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，2004年12月，中央提出了“改革司法鑒定體制”的意見,明確了“建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制”的改革目標(biāo)和四項(xiàng)任務(wù)：一是偵查機(jī)關(guān)根據(jù)偵查工作需要可以保留必要的司法鑒定機(jī)構(gòu)，為偵查工作提供鑒定服務(wù)，但不得面向社會(huì)提供鑒定服務(wù)；二是人民法院、司法行政機(jī)關(guān)不再保留司法鑒定機(jī)構(gòu)；三是面向社會(huì)服務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu)，實(shí)行行政管理和行業(yè)管理相結(jié)合的制度；四是研究制定司法鑒定法律，規(guī)范司法鑒定活動(dòng)。2005年2月28日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱全國人大常委會(huì)《決定》），以法律的形式確立了司法鑒定管理體制的基本框架，確立了對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一登記管理、統(tǒng)一名冊(cè)和統(tǒng)一公告的制度，確立了偵查職能、起訴職能和審判職能與鑒定管理職能相分離的原則，明確了司法行政部門為司法鑒定的主管部門，設(shè)立了司法鑒定行政許可制度，為司法鑒定體制改革提供了制度保障。

全國人大常委會(huì)《決定》實(shí)施近十年來，廣大司法鑒定管理干部以極大的熱情和對(duì)事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，不懈努力，積極推動(dòng)司法鑒定工作，基本形成了統(tǒng)一司法鑒定管理體制。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是各級(jí)審判機(jī)關(guān)完成了所屬鑒定機(jī)構(gòu)的改制任務(wù)，不再從事鑒定活動(dòng)。司法行政機(jī)關(guān)通過轉(zhuǎn)制、合并和注銷等方式順利完成了所屬司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的體制調(diào)整。偵查機(jī)關(guān)根據(jù)偵查工作需要設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)不再面向社會(huì)接受委托從事司法鑒定服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核登記、編制并向社會(huì)公告《國家司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)》。司法行政機(jī)關(guān)先后開展了對(duì)偵查機(jī)關(guān)所屬司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人備案登記工作，完成了軍隊(duì)所屬司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的備案登記工作。

二是司法部成立了司法鑒定管理局，全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的司法廳（局）都建立了司法鑒定管理局（處），237個(gè)地（市）的司法局相繼設(shè)立了司法鑒定管理科室，配備了司法鑒定專職管理干部，全國、省、市（縣）三級(jí)司法鑒定管理體系基本建立。29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和100多個(gè)地（市）成立了省級(jí)司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)，建立形成行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理相結(jié)合的統(tǒng)一管理機(jī)制。

三是司法部先后頒布了90多部規(guī)范性文件，16個(gè)地方制定或重新修訂了司法鑒定地方性立法。由《決定》、部頒規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)范性文件組成，基本覆蓋司法鑒定管理工作各個(gè)環(huán)節(jié)的司法鑒定管理制度體系基本形成。

四是司法鑒定行業(yè)已形成規(guī)模，目前，全國經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)審核登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)已經(jīng)由全國人大常委會(huì)《決定》實(shí)施前的2800多家發(fā)展到4900多家，司法鑒定人從3.6萬多人發(fā)展到5.5萬多人，年度鑒定業(yè)務(wù)量從22萬件增長到185萬余件。

（二）黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”。盡管司法鑒定改革發(fā)展取得了顯著成績，但還存在一些體制機(jī)制性問題。全國人大常委會(huì)《決定》確立的司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記管理制度還沒有完全落實(shí)到位，偵查、審判和鑒定管理職能相分離的改革目標(biāo)還沒有完全到位，司法鑒定管理與使用相銜接的運(yùn)行機(jī)制尚未健全，司法鑒定行業(yè)的發(fā)展還不能完全滿足新時(shí)期司法審判活動(dòng)和人民群眾的鑒定需求，司法鑒定制度的功能作用沒有得到充分發(fā)揮。實(shí)踐中多頭重復(fù)鑒定、“冊(cè)中冊(cè)”、“冊(cè)外冊(cè)”、“其他類”鑒定管理混亂等問題依然存在。鑒于此，在司法鑒定管理體制改革已經(jīng)取得成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前存在的問題和面臨的形勢，2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出了“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”的新任務(wù)、新要求?！敖∪y(tǒng)一司法鑒定管理體制”就是要通過依法科學(xué)配置司法權(quán)和司法行政權(quán),進(jìn)一步合理劃分訴訟活動(dòng)中各訴訟參與機(jī)關(guān)的職能,進(jìn)一步構(gòu)建符合憲法法律規(guī)定的、適應(yīng)訴訟需要的統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，充分發(fā)揮司法鑒定制度功能作用，維護(hù)公民合法權(quán)益和社會(huì)公平正義。就是要進(jìn)一步明確司法鑒定管理的范疇，統(tǒng)一行業(yè)準(zhǔn)入條件、統(tǒng)一鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)登記、統(tǒng)一鑒定實(shí)施程序、統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一鑒定管理規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)督處罰，規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)，提高司法鑒定質(zhì)量和社會(huì)公信力。就是要建立起互相配合、互相協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充的運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)司法鑒定管理和使用的有機(jī)銜接，保障司法鑒定機(jī)構(gòu)的中立地位和司法鑒定人依法獨(dú)立執(zhí)業(yè)，確保司法鑒定意見的科學(xué)性、可靠性，促進(jìn)公正司法，維護(hù)司法權(quán)威。

按照2015年1月召開的中央政法工作會(huì)議精神和司法部關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的意見，“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”需要完成三個(gè)方面的工作任務(wù)：一是落實(shí)全國人大常委會(huì)《決定》，健全司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的司法鑒定管理體制；二是完善司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督管理制度；三是加強(qiáng)高資質(zhì)高水平第三方公共鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷提高司法鑒定能力和社會(huì)公信力，切實(shí)滿足司法機(jī)關(guān)和人民群眾的鑒定需求。

今年1月，中央辦公廳印發(fā)《貫徹實(shí)施黨的十八屆四中全會(huì)決定重要舉措2015年工作要點(diǎn)》（中辦發(fā)[2015]6號(hào)），明確了2015年司法鑒定三項(xiàng)改革任務(wù)，一是制定建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運(yùn)行機(jī)制的意見；二是出臺(tái)將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知；三是提出健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的試點(diǎn)方案。應(yīng)當(dāng)說，我們的工作方向和工作任務(wù)已經(jīng)非常明確，接下來就是全力推進(jìn)，確保各項(xiàng)工作圓滿、按時(shí)完成。

（三）克服畏難情緒，進(jìn)一步推動(dòng)司法鑒定事業(yè)的改革發(fā)展。司法鑒定工作專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、責(zé)任大，一方面，司法鑒定制度在司法審判中的重要作用決定了司法機(jī)關(guān)和人民群眾對(duì)于司法鑒定工作有非常嚴(yán)格的要求，另一方面，主管部門與司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人之間沒有人財(cái)物方面的隸屬關(guān)系，制約手段有限，而且司法行政部門牽頭推進(jìn)司法鑒定管理體制改革，“小馬拉大車”，協(xié)調(diào)任務(wù)重，難度大，這些對(duì)于工作理念、工作能力和工作方式都提出了很高要求。司法鑒定工作起步晚、基礎(chǔ)薄，國家投入少，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，加上大量的信訪投訴，一些管理干部出現(xiàn)畏難情緒，工作信心不足。這些都可以理解?！帮L(fēng)物長宜放眼量”，我們司法鑒定管理干部要正視當(dāng)前面臨的困難，對(duì)司法鑒定工作的長期性和艱巨性有充分準(zhǔn)備，同時(shí)也要清醒的看到司法鑒定工作已處于新的發(fā)展機(jī)遇期。

第一，中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大決策部署為司法鑒定工作發(fā)展提供了廣闊空間。依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，司法鑒定機(jī)構(gòu)作為中立第三方，司法鑒定意見作為一種科學(xué)、客觀的證據(jù)，在訴訟活動(dòng)和構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制中必將發(fā)揮更加重要的作用。2014年4月21日，習(xí)近平總書記對(duì)司法行政工作的重要指示，明確指出司法鑒定工作是司法行政工作的重要組成部分。2015年中央政法工作會(huì)議上，孟建柱書記在談到司法鑒定工作時(shí)專門強(qiáng)調(diào)，司法鑒定工作看似不起眼，但事關(guān)重大。主動(dòng)滿足司法活動(dòng)和人民群眾的需要，進(jìn)一步拓展服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平，是司法鑒定工作的應(yīng)有之義。

第二，近十年來取得的成績和經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)一步推進(jìn)司法鑒定工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。統(tǒng)一的司法鑒定管理體制已經(jīng)基本形成，司法鑒定制度功能作用日益凸顯。近些年來，幾乎每一起社會(huì)高度關(guān)注的大案、要案和敏感案件都涉及司法鑒定，科學(xué)、權(quán)威的鑒定意見成為定紛止?fàn)?、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的“定海神針”。可以說，司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理司法鑒定的職責(zé)任務(wù)已經(jīng)明確，工作關(guān)系基本理順。司法鑒定體制改革的牽頭地位已經(jīng)確立，共同推進(jìn)的工作格局基本形成，司法鑒定工作在理論上、實(shí)踐中都有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

最后，健全完善司法鑒定統(tǒng)一管理體制和工作機(jī)制的改革目標(biāo)、要求正在更大范圍、更深入地被認(rèn)可和接受。經(jīng)過十年的實(shí)踐，由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理司法鑒定已經(jīng)成為理論上和實(shí)踐中毋庸置疑的共識(shí)。政法各個(gè)部門在遴選國家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)、聯(lián)合發(fā)布《人體損傷程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)》等等司法鑒定管理體制改革過程中，與司法行政機(jī)關(guān)逐步建立了相互配合、合作共贏的工作關(guān)系，建立了長期工作協(xié)調(diào)機(jī)制，分歧在逐步消除，共識(shí)越來越多。

上世紀(jì)八十年代，司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)過艱苦卓越的努力，為司法鑒定工作開創(chuàng)出一片天地。而今，我們應(yīng)當(dāng)以更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，抓住深化改革這個(gè)重要機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，大膽探索、扎實(shí)工作，充分發(fā)揮職能作用，努力開創(chuàng)司法鑒定監(jiān)督管理工作的新局面。

二、司法鑒定管理工作的新任務(wù)新要求

縱觀全國人大常委會(huì)《決定》實(shí)施以來的十年，司法鑒定逐步從多頭負(fù)責(zé)、分散管理走向全行業(yè)動(dòng)態(tài)化統(tǒng)一管理，司法鑒定行業(yè)經(jīng)歷了重新準(zhǔn)入、布局發(fā)展、規(guī)范提高和轉(zhuǎn)型升級(jí)四個(gè)發(fā)展階段，形成了規(guī)模效益。但是，我們也應(yīng)該看到，一些地方一味的搞“攻城掠地”、“拼機(jī)構(gòu)”、“鋪攤子”，而不是“深耕細(xì)作”，給我們的管理帶來了很多困難和問題，影響了司法鑒定行業(yè)的健康發(fā)展，近年來不斷增加的司法鑒定投訴量也是一種反映。可以說，這些年，我們?cè)凇爸匦聹?zhǔn)入、布局發(fā)展”方面做了很多努力，但是在“規(guī)范提高”、“轉(zhuǎn)型升級(jí)”方面用力不足。隨著黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的全面推進(jìn)，特別是全面依法治國戰(zhàn)略的深入實(shí)施，司法鑒定工作面臨著新形勢新問題，司法鑒定行業(yè)邁入一個(gè)新的發(fā)展階段。我認(rèn)為這個(gè)階段有三個(gè)特點(diǎn)：

一是更加注重嚴(yán)格依法行政。十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，依法全面履行政府職能。一方面，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，勇于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)；另一方面，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法無授權(quán)不可為。作為司法鑒定管理部門，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政許可法》和司法鑒定管理法律、法規(guī)、規(guī)章，做決策、定政策、出文件，絕不能拍腦袋、想當(dāng)然，必須嚴(yán)格依照法定職責(zé)、法定程序，嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。具體來說，在行使司法鑒定許可權(quán)和管理權(quán)時(shí)，全國人大常委會(huì)《決定》和地方性法規(guī)等授權(quán)的，才可以實(shí)施司法鑒定行政許可，對(duì)沒有授權(quán)的事項(xiàng)不能實(shí)施許可，杜絕“越位”和“亂作為”；在履行對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的管理職責(zé)時(shí)，要嚴(yán)格按照《司法鑒定程序通則》《司法鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法》《司法鑒定人管理辦法》 《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》等，嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)違法、違規(guī)行為要堅(jiān)決查處和糾正，杜絕“缺位”和“不作為”。

二是更加注重庭審中心價(jià)值理念。十八屆四中全會(huì)《決定》提出推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。強(qiáng)調(diào)以庭審為中心的價(jià)值理念，就是要將一切案件放在法官面前，通過舉證、質(zhì)證、辯論，由法官做出裁決。司法鑒定意見作為法定證據(jù)之一，其證據(jù)能力和證明效力如何，最終應(yīng)當(dāng)由法庭在對(duì)鑒定意見和其他證據(jù)進(jìn)行全面審查判斷的基礎(chǔ)上做出決定。對(duì)于鑒定人來說，出庭作證將成為常態(tài)，這對(duì)于鑒定人素質(zhì)能力和整個(gè)鑒定活動(dòng)的科學(xué)性、規(guī)范性提出了新的更高要求。一方面，鑒定人要切實(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，提升法律知識(shí)素養(yǎng)和出庭作證能力、學(xué)習(xí)答辯能力和技巧，通過充分參與庭審過程，幫助法官有效使用鑒定意見。另一方面，鑒定活動(dòng)要更加嚴(yán)格規(guī)范。出庭質(zhì)證鑒定意見需要審查很多內(nèi)容，如鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)是否具有法定資質(zhì)、鑒定人是否存在應(yīng)當(dāng)回避的情形、檢材是否充足可靠、鑒定意見的形式要件是否完備、鑒定程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定、鑒定的過程和方法是否符合相關(guān)專業(yè)的規(guī)范要求、鑒定意見是否明確，等等，鑒定人在開展鑒定活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)照這些要求，切實(shí)提高鑒定質(zhì)量，確保鑒定意見科學(xué)、客觀、可靠。

三是更加注重執(zhí)業(yè)責(zé)任和公信力。十八屆四中全會(huì)《決定》提出，明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。孟建柱書記進(jìn)一步指出，“凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，必須在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！彼痉ㄨb定制度是司法制度的重要組成部分。司法鑒定意見是查明事實(shí)、證明事實(shí)和認(rèn)定事實(shí)的重要依據(jù)。在刑事領(lǐng)域，關(guān)系到罪與非罪，罪輕與罪重，甚至關(guān)乎人命；在民事等領(lǐng)域，關(guān)系到人民群眾切身利益能否得到公正的維護(hù)。概言之，就是關(guān)乎人民群眾的“身家性命”。在更加強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任和司法公信力的大背景下，鑒定人作為訴訟活動(dòng)的重要參與人，責(zé)任重大。根據(jù)全國人大常委會(huì)《決定》規(guī)定，司法鑒定實(shí)行鑒定人負(fù)責(zé)制度，鑒定人應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定意見負(fù)責(zé)。雖然鑒定意見作為鑒定人個(gè)人的認(rèn)識(shí)和判斷，帶有一定的主觀性，但是也應(yīng)遵循司法鑒定規(guī)范和業(yè)內(nèi)公認(rèn)的技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，努力讓每一個(gè)司法鑒定意見經(jīng)得起科學(xué)和時(shí)間的檢驗(yàn)。我認(rèn)為，可以參照法官、檢察官的做法，實(shí)施鑒定人對(duì)鑒定意見的終身負(fù)責(zé)制。這種負(fù)責(zé)，體現(xiàn)的是對(duì)鑒定人這一特殊職業(yè)身份的法律約束，最大程度地避免在鑒定過程中故意做虛假鑒定和出現(xiàn)其他違規(guī)違法行為，最大程度地保證司法鑒定公平公正。同時(shí)，要視執(zhí)業(yè)公信力為整個(gè)司法鑒定行業(yè)的生命，大力加強(qiáng)公信力建設(shè)，切實(shí)維護(hù)司法鑒定中立第三方的訴訟地位，切實(shí)維護(hù)整個(gè)行業(yè)的社會(huì)信譽(yù)，進(jìn)一步樹立司法鑒定行業(yè)公正、客觀、科學(xué)、中立的社會(huì)形象。

總之，在新的時(shí)代課題面前，司法鑒定行業(yè)必須盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，樹立科學(xué)發(fā)展理念，一手抓規(guī)范提高，一手抓轉(zhuǎn)型升級(jí)，走“規(guī)范和升級(jí)”雙輪驅(qū)動(dòng)的路子，不斷提高司法鑒定能力和質(zhì)量，進(jìn)一步樹立行業(yè)權(quán)威和公信力，滿足訴訟活動(dòng)和人民群眾鑒定需要，回應(yīng)全面推進(jìn)依法治國方略對(duì)司法鑒定工作的新期待。具體來說，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

（一）進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入。司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的準(zhǔn)入是行使司法鑒定管理權(quán)的首要環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)格三大類準(zhǔn)入。由于全國人大常委會(huì)《決定》設(shè)置的司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人準(zhǔn)入條件較低，有些條件又較宏觀，加之全國人大常委會(huì)《決定》實(shí)施初期急需解決鑒定資源不足的問題，一些單位和人員只要達(dá)到法定條件就能通過核準(zhǔn)登記，有的甚至只是把司法鑒定資質(zhì)作為自身資質(zhì)的證明、品牌，常年不開展鑒定工作。這就導(dǎo)致司法鑒定機(jī)構(gòu)、人員資質(zhì)水平良莠不齊，甚至魚龍混雜。有些機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)活動(dòng)、內(nèi)部管理規(guī)范化水平低，鑒定質(zhì)量缺乏保障，影響行業(yè)的整體發(fā)展甚至社會(huì)公信力。因此，必須依法嚴(yán)格準(zhǔn)入，對(duì)于新申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)，要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，堅(jiān)決避免和制止低水平重復(fù)建設(shè)。二是依法依規(guī)推進(jìn)其他類司法鑒定事項(xiàng)納入統(tǒng)一管理。由于司法鑒定涉及到自然科學(xué)乃至社會(huì)科學(xué)的方方面面，司法鑒定事項(xiàng)外延極其廣泛，而且專業(yè)性強(qiáng)，由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理必然需要一個(gè)過程。過去有些地方盲目“鋪攤子”，將“其他類”鑒定機(jī)構(gòu)大量納入登記管理，但由于缺乏法律依據(jù)，以及一些鑒定事項(xiàng)管理?xiàng)l件尚不成熟，影響了管理體制和管理部門的權(quán)威性，也牽扯了管理部門的大量精力。當(dāng)前，全國人大常委會(huì)《決定》未納入統(tǒng)一管理的“其他類”鑒定事項(xiàng)在訴訟需求與行政管理上的矛盾仍然突出并日漸強(qiáng)烈。對(duì)此，各地不要貪多求大，拼機(jī)構(gòu)數(shù)量，對(duì)于全國人大常委會(huì)《決定》和地方性法規(guī)未授權(quán)司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的其他類鑒定事項(xiàng)，不得突破權(quán)限行使許可和管理權(quán)。要緊緊圍繞全國人大常委會(huì)《決定》的規(guī)定，把“三大類”機(jī)構(gòu)的管理工作做到位、做扎實(shí)，并做好現(xiàn)有“其他類”機(jī)構(gòu)的管理工作。就“其他類”鑒定事項(xiàng)的統(tǒng)一管理問題，司法部與最高人民法院、最高人民檢察院已進(jìn)行了多輪磋商并保持密切聯(lián)系，取得了基本共識(shí)，要逐步推進(jìn)“其他類”鑒定事項(xiàng)納入統(tǒng)一管理，成熟一項(xiàng)，統(tǒng)一一項(xiàng)，規(guī)范一項(xiàng)。司法部將按照《決定》的規(guī)定，加大協(xié)調(diào)力度，逐項(xiàng)啟動(dòng)“商兩高”程序。目前，環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一管理問題中央已經(jīng)明確，正在完成“商兩高”程序，各地要切實(shí)做好納入統(tǒng)一管理的有關(guān)準(zhǔn)備工作。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)升級(jí)。推進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于進(jìn)一步提高鑒定質(zhì)量和執(zhí)業(yè)能力，充分發(fā)揮司法鑒定職能作用，是當(dāng)前司法鑒定行業(yè)發(fā)展面臨的緊迫問題。一是進(jìn)一步優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)。全國人大常委會(huì)《決定》實(shí)施初期，為了解決當(dāng)時(shí)司法鑒定機(jī)構(gòu)缺乏和訴訟活動(dòng)急需的主要矛盾，各地積極批準(zhǔn)設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)“鋪攤子”，極大的充實(shí)了司法鑒定資源，滿足了訴訟需求，但對(duì)布局結(jié)構(gòu)等缺少規(guī)劃。隨著實(shí)踐的發(fā)展和訴訟需求的進(jìn)一步增大，問題逐漸顯現(xiàn)。從各地看，司法鑒定機(jī)構(gòu)集中在省會(huì)城市等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。從全國來看，集中在中、東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。從鑒定機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)上看，全國49.1%的三大類鑒定機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)鑒定事項(xiàng)僅有1項(xiàng)，68%的其他類鑒定機(jī)構(gòu)鑒定事項(xiàng)在2項(xiàng)以下，全國僅有11.8%的的機(jī)構(gòu)達(dá)到20人以上執(zhí)業(yè)鑒定人的規(guī)模，而5人以下的小型機(jī)構(gòu)則占近30%，可見絕大多數(shù)的鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)模小、效益低。布局結(jié)構(gòu)的失衡一方面導(dǎo)致訴訟需求不能有效滿足，另一方面導(dǎo)致鑒定機(jī)構(gòu)“小、散、亂”，技術(shù)能力低下，又缺乏投入和發(fā)展?jié)摿?，影響鑒定行業(yè)的整體水平，加大管理難度。2012年全國司法鑒定管理工作會(huì)議以來，各地已經(jīng)在這方面做了很多工作，取得一些成效。有些地方制定或修改了司法鑒定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這個(gè)做法值得借鑒。但是布局結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然任重道遠(yuǎn)，各地要繼續(xù)堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、滿足需要、有序發(fā)展”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃一定時(shí)期內(nèi)的司法鑒定行業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，逐步形成以國家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)為龍頭，以高資質(zhì)高水平公共鑒定機(jī)構(gòu)為支撐，其他司法鑒定機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的司法鑒定公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是做大做強(qiáng)司法鑒定機(jī)構(gòu)。按照高起點(diǎn)、高層次、高水平的要求，鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)等優(yōu)質(zhì)資源設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)司法鑒定機(jī)構(gòu)通過實(shí)驗(yàn)室合作等方式“借力”高校、科研機(jī)構(gòu)等科研資源雄厚的單位，保障儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室的高水平。鼓勵(lì)現(xiàn)有司法鑒定機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，支持現(xiàn)有司法鑒定機(jī)構(gòu)在適當(dāng)條件下進(jìn)行合并、合作，打造司法鑒定行業(yè)的“航空母艦”，切實(shí)改變司法鑒定機(jī)構(gòu)“小、散、亂”的局面。三是大力推進(jìn)高資質(zhì)高水平公共鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)。要依托現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)科技資源，采取共建、聯(lián)合等多種形式，爭取國家投入、財(cái)政保障和政策支持，建立、培育一批高資質(zhì)高水平鑒定機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，切實(shí)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和權(quán)威性，引領(lǐng)、促進(jìn)司法鑒定行業(yè)整體的科學(xué)性、權(quán)威性，促進(jìn)社會(huì)公信力的提升。各地可以結(jié)合本地實(shí)際，參考國家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，先行先試，探索推進(jìn)高資質(zhì)高水平鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步提高規(guī)范化管理水平。加強(qiáng)規(guī)范管理是強(qiáng)化司法鑒定執(zhí)業(yè)責(zé)任，提升行業(yè)社會(huì)公信力的重要抓手。一是切實(shí)提高司法鑒定規(guī)范化水平。嚴(yán)格執(zhí)行《司法鑒定程序通則》，規(guī)范司法鑒定實(shí)施程序、鑒定人出庭作證、鑒定文書制作、鑒定標(biāo)準(zhǔn)適用等執(zhí)業(yè)環(huán)節(jié)，不斷提高司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)規(guī)范化水平。要以貫徹落實(shí)《司法鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)范》為抓手，切實(shí)加強(qiáng)司法鑒定機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)建設(shè)，不斷提高司法鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的規(guī)范化水平。要切實(shí)加強(qiáng)司法鑒定制度體系建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究與實(shí)踐總結(jié)，針對(duì)新法新規(guī)的實(shí)施，針對(duì)司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)中遇到的新情況、新問題，及時(shí)修訂和制定執(zhí)業(yè)檢查、誠信等級(jí)、資質(zhì)評(píng)價(jià)等管理規(guī)范和規(guī)范性文件，不斷完善司法鑒定的制度體系。二是建立健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)于現(xiàn)有的鑒定機(jī)構(gòu)、人員要把檢查、評(píng)定和監(jiān)督結(jié)合起來，綜合運(yùn)用法律、行政和技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，要堅(jiān)決依法清除出去。比如，2011年度，全國司法鑒定人總數(shù)比上年減少3.1%，出現(xiàn)自2005年以來的首次負(fù)增長，主要原因是各地通過加強(qiáng)司法鑒定執(zhí)業(yè)管理，嚴(yán)格監(jiān)督，加大對(duì)不符合條件人員依法予以注銷的力度。同時(shí)，在2011年申請(qǐng)延續(xù)、換發(fā)《司法鑒定人執(zhí)業(yè)證》的工作中，將司法鑒定人的執(zhí)業(yè)條件、遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律等進(jìn)行綜合評(píng)定，暢通了動(dòng)態(tài)管理和退出。各地要繼續(xù)探討發(fā)展這種做法，司法部也將研究制定相關(guān)政策，健全完善準(zhǔn)入退出機(jī)制。三是規(guī)范司法鑒定人出庭作證活動(dòng)。對(duì)司法鑒定人開展專項(xiàng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，牢固樹立鑒定人依法作證的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)，提高司法鑒定人出庭作證能力，確保每一位鑒定人都能做到依法出庭作證；加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，共同監(jiān)督、規(guī)范司法鑒定人出庭作證行為，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)責(zé)任，保障執(zhí)業(yè)權(quán)利，維護(hù)人身安全。

三、司法鑒定監(jiān)督管理的新任務(wù)新要求

當(dāng)前司法鑒定監(jiān)督管理工作面臨的形勢較為嚴(yán)峻，一些問題仍較為突出。

一是與司法行政其他業(yè)務(wù)相比，司法鑒定投訴、信訪案件數(shù)量較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，全國司法行政機(jī)關(guān)處理的鑒定投訴量一直在1400件左右，有些省份的年投訴量甚至在100件左右，最多的達(dá)到160多件，不可謂不多。在司法部信訪工作統(tǒng)計(jì)中，司法鑒定來信來訪量常年位居前三名。以2013年為例，司法鑒定領(lǐng)域來訪108次，來信468件，總計(jì)576件次，僅少于監(jiān)獄領(lǐng)域，比戒毒、律師和公證領(lǐng)域分別多出100-200件。2014年，司法鑒定領(lǐng)域來信來訪總量為396件次，雖有大幅下降，但仍多于戒毒、律師和公證領(lǐng)域。一個(gè)行政管理領(lǐng)域中投訴、信訪案件量的多少、發(fā)展變化的趨勢是判斷管理工作成效、衡量群眾滿意度的重要指標(biāo)，司法鑒定業(yè)務(wù)量遠(yuǎn)不及律師、公證業(yè)務(wù)量多，但投訴、信訪問題卻比律師、公證突出，說明司法鑒定領(lǐng)域問題很多，監(jiān)督管理還有很多工作要做。

二是司法鑒定投訴、信訪難以有效處理。投訴人大多對(duì)鑒定意見不服，要求撤銷或改變鑒定意見，司法行政機(jī)關(guān)難以有效解決，導(dǎo)致重復(fù)投訴、纏訪鬧訪、越級(jí)上訪問題突出，有的甚至組織集體上訪，給各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)帶來較大壓力。

特別是近年來，因司法鑒定投訴處理問題引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件越來越多。自2012年開始，鑒定管理類行政復(fù)議申請(qǐng)連續(xù)三年在司法部各項(xiàng)業(yè)務(wù)中排名第一，并且逐年大幅增長，2014年達(dá)104件，占復(fù)議申請(qǐng)總量的69.3%，給司法部帶來很大工作壓力，引起部領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

三是司法鑒定領(lǐng)域有些問題司法機(jī)關(guān)和人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。如有的鑒定機(jī)構(gòu)逐利性強(qiáng)，亂收費(fèi)、超范圍鑒定、誰出錢幫誰說話、不正當(dāng)競爭等問題時(shí)有發(fā)生；多頭、重復(fù)鑒定和“鑒定打架”問題依然存在，影響訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，等等。這些問題引發(fā)了一些媒體的關(guān)注、報(bào)道，有的甚至用“亂象叢生”來形容，不能不引起我們的高度重視。

上述問題的產(chǎn)生雖然與司法鑒定在訴訟中的特殊地位和重要作用有關(guān)，與當(dāng)事人趨利避害的動(dòng)機(jī)相關(guān)，當(dāng)鑒定意見對(duì)己不利時(shí)，有的當(dāng)事人寄希望通過投訴、信訪甚至纏訪纏訴來撤銷或改變鑒定意見，容易引起投訴、信訪案件，但主要原因還是體制機(jī)制不完善、監(jiān)督管理不到位造成的。如有些類別的鑒定機(jī)構(gòu)過多、過濫，行業(yè)能力水平、職業(yè)道德素質(zhì)良莠不齊，不規(guī)范執(zhí)業(yè)、不正當(dāng)競爭等問題屢禁不止；對(duì)鑒定違法違規(guī)行為的處罰規(guī)定較為原則甚至沒有處罰規(guī)定，鑒定違法行為成本低，“害群之馬”難以清理；鑒定監(jiān)督管理職權(quán)配置不合理，管理層級(jí)過高，行業(yè)協(xié)會(huì)作用沒有合理發(fā)揮，影響監(jiān)管效果；鑒定的委托、重新鑒定的啟動(dòng)、鑒定意見的質(zhì)證和采信等規(guī)定不完善、不統(tǒng)一；有的鑒定領(lǐng)域缺乏鑒定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，容易引起爭議，等等。

司法鑒定領(lǐng)域存在的這些問題不僅嚴(yán)重?fù)p害司法鑒定行業(yè)的社會(huì)形象和公信力，也嚴(yán)重?fù)p害司法公正，損害人民群眾的合法權(quán)益，必須依法嚴(yán)格監(jiān)督、從嚴(yán)管理。今年1月召開的中央政法工作會(huì)議和全國司法廳（局）長會(huì)議對(duì)完善司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督管理制度提出明確要求。吳愛英部長、郝赤勇副部長多次作出重要指示、批示，要求將鑒定質(zhì)量作為生命，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高鑒定質(zhì)量。對(duì)于投訴反映出的問題，要從行業(yè)發(fā)展的全局，從鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員管理、工作規(guī)范、鑒定標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)研究，提出解決問題的治本之策，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。

我們要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)部領(lǐng)導(dǎo)指示、批示精神，切實(shí)將司法鑒定監(jiān)督管理工作放在重要位置，上下聯(lián)動(dòng)、共同努力，把突出問題找出來、主要原因理清楚。要堅(jiān)持問題需求為導(dǎo)向，切實(shí)采取有效措施加強(qiáng)監(jiān)管，完善制度，堵塞漏洞，嚴(yán)肅查處司法鑒定違法違規(guī)行為，持續(xù)規(guī)范執(zhí)業(yè)活動(dòng)，不斷提高鑒定質(zhì)量和公信力，確保在年內(nèi)實(shí)現(xiàn)鑒定投訴量和行政復(fù)議申請(qǐng)量“雙下降”的工作目標(biāo)。

（一）進(jìn)一步完善投訴處理工作機(jī)制。一是總結(jié)《投訴處理辦法》實(shí)施情況，根據(jù)實(shí)踐需要，適時(shí)修改《投訴處理辦法》，進(jìn)一步完善投訴處理程序，合理劃分司法行政機(jī)關(guān)和司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)督作用。二是建立我部處理的鑒定投訴和行政復(fù)議案件年度通報(bào)制度，總結(jié)分析存在的突出問題，提出改進(jìn)意見，編制典型案例，進(jìn)行排名考核，并通報(bào)全國，加強(qiáng)對(duì)各地投訴處理工作的監(jiān)督指導(dǎo)，不斷提高投訴處理能力水平。三是貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發(fā)[2013]26號(hào)）精神，指導(dǎo)各地嚴(yán)格按照《投訴處理辦法》處理鑒定投訴，引導(dǎo)對(duì)鑒定意見有異議的投訴人通過法庭質(zhì)證等法律途徑解決，減少來信來訪數(shù)量。

（二）加大對(duì)違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為的查處力度。要堅(jiān)持從嚴(yán)監(jiān)管、嚴(yán)字當(dāng)頭。牢固樹立依法嚴(yán)格監(jiān)督、從嚴(yán)管理的理念，發(fā)展、監(jiān)管并重，把嚴(yán)格審批、嚴(yán)格程序、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管放在第一位。對(duì)于違法違規(guī)問題突出的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人要依法嚴(yán)格處罰，讓鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人始終繃緊依法誠信執(zhí)業(yè)這根弦。一是制定出臺(tái)《司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人違法行為處罰辦法》，進(jìn)一步明確執(zhí)業(yè)規(guī)則和要求、處罰情形、處罰標(biāo)準(zhǔn)和處罰程序，解決處罰依據(jù)不足的問題。二是加強(qiáng)對(duì)鑒定技術(shù)領(lǐng)域的監(jiān)管，嚴(yán)厲查處“假鑒”、“錯(cuò)鑒”問題。在這方面，有些省份已經(jīng)走在了前頭。河北省司法廳近年來切實(shí)加大工作力度，采取嚴(yán)格延續(xù)登記審查、做工作“勸退”等方式，陸續(xù)清理了一批常年不執(zhí)業(yè)的“掛名”鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人，對(duì)于違法違規(guī)執(zhí)業(yè)問題敢于“亮劍”，依法嚴(yán)肅處罰了一大批存在違法違規(guī)行為的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人，使行業(yè)風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，投訴、信訪問題得到有效緩解。在后面的課程中，我們安排了河北省司法廳介紹經(jīng)驗(yàn)，大家要認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒。

（三）多措并舉、源頭治理，切實(shí)預(yù)防和減少鑒定爭議、投訴的發(fā)生。一是重新修訂《司法鑒定程序通則》，進(jìn)一步明確執(zhí)業(yè)規(guī)則和要求，規(guī)范執(zhí)業(yè)活動(dòng)。二是認(rèn)真落實(shí)中辦發(fā)[2015]6號(hào)文件的要求，健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制，與最高人民法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立司法鑒定管理與使用相銜接的運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范鑒定委托、鑒定意見質(zhì)證采信、鑒定人出庭作證、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等工作，加強(qiáng)法庭質(zhì)證程序在解決鑒定爭議中的重要作用，預(yù)防投訴發(fā)生。三是建立健全鑒定資質(zhì)評(píng)估、質(zhì)量評(píng)估和誠信評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人選擇資質(zhì)等級(jí)高、鑒定能力強(qiáng)、誠信規(guī)范的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人，促進(jìn)鑒定機(jī)構(gòu)有序競爭，形成優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，推動(dòng)鑒定行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）