寧立標(biāo)

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

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印度食品安全的法律治理及其對(duì)中國(guó)的啟示*

寧立標(biāo)

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

加強(qiáng)食品安全法律治理是當(dāng)代世界的普遍趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)食品安全監(jiān)管法律的失靈，印度2006年頒布了《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》。該法在充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制度和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行了包括統(tǒng)一監(jiān)管體制、以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理、執(zhí)行措施多元化以及司法專門化四大變革。盡管該法的實(shí)施取得了一定成就，但是由于該法實(shí)施的高成本、印度糟糕的執(zhí)法環(huán)境以及落后的食品安全文化，該法實(shí)施并沒有達(dá)到理想目標(biāo)。印度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)啟示我們，中國(guó)食品安全的法律變革時(shí)也應(yīng)充分考慮國(guó)情，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，并完善食品安全的司法保障。

食品安全 法律治理 法律變革 法律實(shí)施

由于近年來食品安全的嚴(yán)峻性，中國(guó)學(xué)者對(duì)外國(guó)食品安全制度的研究熱情也日益高漲。但是，已有的研究成果絕大多數(shù)是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究，發(fā)展中國(guó)家的食品安全法律制度很少有人關(guān)注。筆者以為，盡管對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的法律制度的移植乃是法律發(fā)展的重要道路，但是那些食品安全法律治理起步較早的發(fā)展中國(guó)家也同樣值得我們關(guān)注，畢竟同為發(fā)展中國(guó)家，無論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是法治環(huán)境均存在諸多共性。正因如此，筆者將目光投向了我們的鄰國(guó)印度。印度不僅是最早對(duì)食品安全進(jìn)行法律治理的發(fā)展中國(guó)家之一，也是較早實(shí)行食品安全法律當(dāng)代變革的國(guó)家，其2006年制定的《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》(以下簡(jiǎn)稱食品安全法)堪為發(fā)展中國(guó)家食品安全法律當(dāng)代變革的典范。本文將介紹印度食品法當(dāng)代變革的背景和內(nèi)容，分析其實(shí)際效果和根本原因，然后探討印度食品安全法當(dāng)代變革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)及其對(duì)中國(guó)的啟示意義，期望對(duì)中國(guó)食品安全法制變革有所裨益。

一、印度食品安全法的當(dāng)代變革

(一)法律失靈：法律變革的內(nèi)在動(dòng)因

印度是世界上食品安全立法時(shí)間較早的國(guó)家。早在1860年，印度就參考其宗主國(guó)英國(guó)的立法，在《刑法典》設(shè)立關(guān)于食品摻假的刑事處罰。根據(jù)該法第272條和第273條的規(guī)定，在食品和飲料中摻假、故意售賣這些摻假的有害物質(zhì)者，處最高達(dá)6個(gè)月的監(jiān)禁或者1，000盧比的罰款，或者同時(shí)并處罰款與監(jiān)禁；明知或者有理由知道物品有害或者不適宜食用和飲用，而將其作為食品和飲料售賣和提供售賣者，將被處以6個(gè)月以下監(jiān)禁或者1，000盧比以下罰款，或者并處監(jiān)禁和罰款。由于這兩個(gè)條文將“明知”作為歸責(zé)要件，其最高處罰僅為6個(gè)月監(jiān)禁和1，000盧比罰款，并且由于刑法典只能追究刑事責(zé)任，因此1860年《刑法典》對(duì)印度食品安全的治理并無太大意義。

正因如此，印度1954年制定了《防止食品摻假法》(以下簡(jiǎn)稱“反摻假法”)。作為發(fā)展中國(guó)家制定最早的食品安全法律，“反摻假法”以5章共25節(jié)的篇幅奠定了印度食品安全的法律框架。該法不僅設(shè)立了食品標(biāo)準(zhǔn)中央委員會(huì)和中央食品實(shí)驗(yàn)室，還規(guī)定了食品檢驗(yàn)的一般規(guī)程，并建立了食品調(diào)查員制度，授予食品調(diào)查員食品抽檢的權(quán)利。與1860年《刑法典》顯著不同的是，該法不僅提高了刑事責(zé)任的處罰力度，還將刑法典中的過錯(cuò)責(zé)任改為嚴(yán)格責(zé)任，并增加了行政法律責(zé)任的規(guī)定。為了有力打擊食品摻假行為，印度后來又出臺(tái)了《防止食品摻假法規(guī)》、《水果產(chǎn)品法令》、《肉類食品產(chǎn)品法令》、《食用油包裝法令》、《植物油產(chǎn)品法令》和《牛奶與奶制品法令》等6部法規(guī)。

令人遺憾的是，反摻假法及其配套法規(guī)盡管表面上對(duì)食品安全實(shí)行了全方位的監(jiān)管，但是由于這7部法律法規(guī)建立了9個(gè)部門共同監(jiān)管食品安全的法律體制，也由于這7個(gè)法律法規(guī)間存在法出多門、多頭監(jiān)管以及標(biāo)準(zhǔn)僵化等諸多弊端，[1]P404印度出現(xiàn)了法律失靈的現(xiàn)象，食品安全事故頻頻發(fā)生。

(二)全球化與法律趨同：法律變革的外在壓力

除了食品安全法律失靈的內(nèi)在原因之外，印度食品安全法律變革還面臨著全球化的外在壓力。隨著全球化浪潮的日益高漲，印度食品跨國(guó)貿(mào)易日益增加。但是，由于印度食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品監(jiān)管以及食品立法上存在的問題，印度食品頻繁遭遇出口退貨和抵制。①由于食品出口是印度對(duì)外貿(mào)易的重要組成部分和重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，因此提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行食品安全法變革變成了當(dāng)代印度面臨的主要問題。另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化在推動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)交往的同時(shí)，也帶來了以法律趨同為明顯特征的法律全球化。為了減少經(jīng)濟(jì)摩擦和遵守國(guó)際法，主權(quán)國(guó)家都應(yīng)考慮他國(guó)法律以及國(guó)際法，并在立法時(shí)積極借鑒和移植其他國(guó)家先進(jìn)法律、歐盟法律、WTO組織規(guī)則以及聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際法，從而出現(xiàn)了法律趨同現(xiàn)象。在食品安全領(lǐng)域，《國(guó)際食品法典》、《實(shí)施衛(wèi)生和植物檢疫措施的協(xié)議》以及《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)成了美日法德等多數(shù)國(guó)家立法借鑒對(duì)象，[2]P78歐盟以及歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全立法也為許多發(fā)展中國(guó)家所仿效。

正是考慮到食品安全法律失靈帶來的危險(xiǎn)，也考慮到全球化給對(duì)食品外貿(mào)易帶來的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，印度政府和廣大民眾迫切要求啟動(dòng)食品安全法的當(dāng)代變革，制定一部現(xiàn)代化的食品安全法。1998年印度總理貿(mào)易與工業(yè)咨詢委員會(huì)任命的食品業(yè)與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目組提出了制定食品安全法的立法建議，經(jīng)過多個(gè)部門多年的協(xié)同努力和磋商，并在充分參考和借鑒英國(guó)、美國(guó)、馬來西亞、新西蘭、澳大利亞、加拿大和泰國(guó)等國(guó)家以及歐盟食品安全法和聯(lián)合國(guó)《食品法典》的基礎(chǔ)上，[3]P169印度最終出臺(tái)了食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法的法律草案。經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過后， 2006年8月印度正式頒布了《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》。該法總共12章，101條。其內(nèi)容主要包括印度食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局的構(gòu)成與職責(zé)、食品安全的一般原則、食品進(jìn)口、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的特別責(zé)任、法律執(zhí)行、食品檢驗(yàn)、裁判與食品上訴法庭以及法律責(zé)任。為促進(jìn)食品安全法的實(shí)施，印度后來又制定了《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)條例》、《污染物、毒素以及殘余物規(guī)章》、《食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及食品添加劑規(guī)章》、《食品業(yè)的許可與登記規(guī)章》、《食品包裝與標(biāo)簽規(guī)章》、《食品銷售禁止與限制規(guī)章》和《實(shí)驗(yàn)與抽樣規(guī)章》等配套法規(guī)和規(guī)章。

(三)印度2006年食品安全法的四大變革

與“反摻假法”相比，食品安全法不僅實(shí)行了對(duì)食品安全監(jiān)管體制的根本性變革，也建立了以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體制，完善了食品安全監(jiān)管手段與責(zé)任機(jī)制，創(chuàng)新了食品安全的司法體制，這些變革為印度食品安全法律的現(xiàn)代化以及法律治理的完善奠定了基礎(chǔ)。

1.統(tǒng)一監(jiān)管模式的建立

食品安全法取消了“反摻假法”時(shí)代的九部門共同監(jiān)管的體制，并在充分借鑒歐盟食品安全局以及英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成立了印度食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局(以下簡(jiǎn)稱食安局)作為全國(guó)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)食品安全法第2章的規(guī)定，該局由1名主席和22位委員構(gòu)成，成員包括相關(guān)的中央部委官員、食品工業(yè)以及消費(fèi)者組織代表、著名的食品技術(shù)與科學(xué)家、農(nóng)民組織代表、零售業(yè)組織以及地區(qū)代表，該局的成員由選拔委員會(huì)選舉產(chǎn)生。從職權(quán)的角度來看，食安局不僅擁有對(duì)食品的生產(chǎn)、加工、分配、售賣以及進(jìn)口等環(huán)節(jié)的行政監(jiān)管權(quán)力，也有制定配套法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行政立法權(quán)，同時(shí)它也負(fù)有向中央政府提供食品安全科學(xué)建議、食品安全的人員培訓(xùn)以及食品安全的國(guó)際合作義務(wù)。為了促進(jìn)食安局更好履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，該法還在食安局中設(shè)立了首席執(zhí)行官、中央咨詢委員會(huì)、科學(xué)專家組以及科學(xué)家委員會(huì)，為其正確決策提供意見。

在地方層面，該法建立了一個(gè)包括食品安全干事(officer)、食品安全特派員(designated officer)以及食品安全高級(jí)官員(commissioner)在內(nèi)的多層次的食品安全監(jiān)管機(jī)制。其中，食品安全高級(jí)官員由邦政府任命，其有權(quán)為了公眾利益在本邦內(nèi)禁止食品的生產(chǎn)和銷售，調(diào)查食品生產(chǎn)工業(yè)組織是否遵守本法規(guī)定，食品安全特派員和食品安全辦事員由食品安全高級(jí)官員任命，食品安全特派員負(fù)責(zé)食品從業(yè)者的登記、頒發(fā)和吊銷執(zhí)照，并根據(jù)需要向食品從業(yè)者下達(dá)改進(jìn)通知，也可在情況需要時(shí)向高級(jí)官員申請(qǐng)對(duì)違法者下達(dá)緊急禁止令，給食品安全高級(jí)官員提供懲罰建議；食品安全干事的地位和職責(zé)與“反摻假法”中的食品調(diào)查員一致，其主要的工作是負(fù)責(zé)抽樣送檢、進(jìn)入食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。

印度《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》確立的統(tǒng)一食品監(jiān)管體制，改變了“反摻假法”時(shí)代的多部門監(jiān)管體制，這種體制的設(shè)計(jì)不僅提高了監(jiān)管效率，也有效防止了多頭監(jiān)管造成的相互推諉以及法出多門引起的法律沖突。這一變革不僅符合世界潮流，對(duì)于改變印度糟糕的食品安全形勢(shì)也具有重要意義。

2.以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理

與“反摻假法”另一重要區(qū)別是，《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》非常重視科學(xué)在食品監(jiān)管中的作用，實(shí)行了以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理。為了發(fā)揮科學(xué)在食品安全監(jiān)管中的作用，該法要求食安局設(shè)立科學(xué)委員會(huì)并根據(jù)需要設(shè)立多個(gè)科學(xué)專家小組，這些專家組分別討論食品添加劑、殺蟲劑、功能性食品、營(yíng)養(yǎng)制品、生物危險(xiǎn)、食品鏈污染以及食品分析方法等食品安全領(lǐng)域中的重要問題，科學(xué)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)科學(xué)小組意見，組織公開聽證，并給食品局提供食品安全的科學(xué)建議。這兩個(gè)科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)于印度食品安全的科學(xué)決策與風(fēng)險(xiǎn)管理無疑具有重要作用。

在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，該法不僅將風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定為食品安全監(jiān)管的一般原則(第18條)，還將風(fēng)險(xiǎn)管理作為食安局的重要職責(zé)，規(guī)定食安局有權(quán)制定規(guī)則，明確關(guān)于食品風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流以及風(fēng)險(xiǎn)管理的程序和方式，搜集、收集、核對(duì)和分析歸納有關(guān)食品風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)科技數(shù)據(jù)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并快速預(yù)警，監(jiān)控以及向中央政府和邦政府提供關(guān)于健康和營(yíng)養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)的信息，在食品安全的風(fēng)險(xiǎn)管理方面向中央政府提供科技建議和支持。此外，該法還參考?xì)W盟食品安全立法，確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。根據(jù)該法第18條規(guī)定，當(dāng)可獲得的消息證明存在科學(xué)上尚不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，食安局可以依據(jù)比例原則采取臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理措施，以便保障健康水平。

3.食品監(jiān)管措施的多元化

加強(qiáng)對(duì)食品監(jiān)管乃是印度食品安全法當(dāng)代變革的一個(gè)重要特征。它具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，該法第6章專門規(guī)定了食品從業(yè)者對(duì)食品安全的特殊責(zé)任，具體包括食品從業(yè)者的不生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售不安全食品的責(zé)任，食品生產(chǎn)者、包裝者、批發(fā)商、分銷商以及銷售者承擔(dān)法律責(zé)任的條件，此外，該章還設(shè)立了食品召回制度。其次，該法設(shè)立了一個(gè)包括改進(jìn)通知、禁止令、緊急禁止通知、食品召回、搜查、扣押和調(diào)查在內(nèi)的多元執(zhí)行機(jī)制。根據(jù)該章規(guī)定，食品安全特派員有合理理由相信食品經(jīng)營(yíng)者沒有遵守食品安全法規(guī)時(shí)，可以向其下達(dá)改進(jìn)通知，指明其違背的法律，告訴其整改的措施；當(dāng)某人被判食品犯罪，法官確信食品有健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以下發(fā)食品禁制令；食品安全特派員確信存在健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以在通知食品經(jīng)營(yíng)者之后，請(qǐng)求食品安全高級(jí)官員下發(fā)緊急禁止通知或命令；食品安全辦事員如果有合理理由懷疑某些食品或添加劑涉嫌食品犯罪時(shí)，可以搜查、扣押調(diào)查并對(duì)此行為起訴。最后，該法第9章強(qiáng)化了食品從業(yè)者違法犯罪的法律責(zé)任，設(shè)立了包括監(jiān)禁、罰金、吊銷執(zhí)照以及賠償損失在內(nèi)的法律責(zé)任體系。與《印度刑法典》(1860)以及“反摻假法”相比，該法設(shè)定的監(jiān)禁期限相對(duì)要長(zhǎng)，罰金數(shù)額也明顯提高。比如銷售、生產(chǎn)和進(jìn)口不安全食品造成死亡時(shí)，可判處7年到終身監(jiān)禁，處以不少于100萬盧比的罰款。在印度食品安全領(lǐng)域違法犯罪非常普遍的情況下，強(qiáng)化食品從業(yè)者的法律責(zé)任方面，該法完全符合重典治亂的立法原則，對(duì)威懾和遏制食品安全領(lǐng)域的違法犯罪無疑有積極意義。

4.食品安全司法的專門化

構(gòu)建一個(gè)高效的違法處理機(jī)制乃是食品安全法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。從食品安全法的相關(guān)規(guī)定來看，印度法律已經(jīng)確立了一個(gè)包括食品安全裁判官、食品安全上訴法庭、地方治安法院和特別法院在內(nèi)的專門化的司法機(jī)制。首先，該法參考了《印度消費(fèi)者保護(hù)法》的做法，設(shè)立了食品安全裁判官制度。根據(jù)該法第68條的規(guī)定，邦政府可任命候補(bǔ)縣治安法官(additional district magistrate)擔(dān)任食品安全裁判官，食品安全裁判官裁判案件時(shí)享有民事法庭的權(quán)力。其次，該法規(guī)定設(shè)立食品安全上訴法庭和特別法庭。根據(jù)該法第70條和第71條之規(guī)定，中央和邦政府可設(shè)立食品安全上訴法庭，處理針對(duì)食品安全裁判官?zèng)Q定的上訴，該法庭不受民事程序的限制，而受自然正義原則的指引，并且任何民事法院不得管轄屬于裁判官以及上訴法庭管轄的案件。再次，對(duì)處刑一年監(jiān)禁以下的刑事案件，該法規(guī)定由治安法院根據(jù)簡(jiǎn)易程序?qū)徖?。?duì)于造成消費(fèi)者嚴(yán)重傷害或者死亡、需要判處3年以上監(jiān)禁的案件，經(jīng)高等法院首席法官同意，中央政府或者邦政府可以成立特別法院審理，并委派不少于一人擔(dān)任公訴人。如果特別法院審理后，認(rèn)為該案不應(yīng)該由其管轄，可將案件移交給其認(rèn)為有管轄權(quán)的法院。

二、困境中前行的印度食品安全法實(shí)施

(一) 印度食品安全法實(shí)施成就

法律的生命在于實(shí)施，再好的法律如果得不到有效的實(shí)施也無異于一紙空文。正因如此，印度食品安全法的變革成敗最終取決于食品安全法及其配套法規(guī)能否有效實(shí)施。事實(shí)上，在食品安全法頒布之后，印度食安局以及印度法院一直在大力推動(dòng)食品安全法及其配套法規(guī)的實(shí)施。為了有效推動(dòng)食品安全法實(shí)施，食品安全法以及地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要做了以下工作：

首先，制定配套法規(guī)以及規(guī)章，成立了科學(xué)家委員會(huì)以及科學(xué)小組，任命食品安全監(jiān)管官員。其次，加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)交流，無論是2008年中國(guó)三鹿奶粉事件，還是2010年美國(guó)芝麻醬沙門氏菌事件以及日本福島地震后核泄漏事故，食安局都發(fā)布了相關(guān)的食品風(fēng)險(xiǎn)警示，根據(jù)2014年6月發(fā)出的一份通知，印度2008年以來實(shí)行的對(duì)中國(guó)奶制品進(jìn)口禁令將再次延展一年。再次，推動(dòng)食品安全從業(yè)者的登記與許可。登記與許可乃是有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，正因如此，食品安全法非常重視登記與許可工作，食安局制定了關(guān)于登記許可的專門性規(guī)章。根據(jù)食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局中央咨詢委員會(huì)第10次會(huì)議的材料，登記和申領(lǐng)執(zhí)照最多的馬哈拉施特拉邦(Maharashtra)已經(jīng)有263，592家食品從業(yè)者進(jìn)行登記，121，880家食品從業(yè)者申領(lǐng)執(zhí)照，泰米爾納德邦(TAMIL NADU)邦有203，869個(gè)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了登記，頒發(fā)29，121個(gè)食品經(jīng)營(yíng)執(zhí)照。最后，通過食品檢查，懲處違法犯罪者。從食安局提供的2012～2013年的數(shù)據(jù)來看，印度大多數(shù)邦都進(jìn)行了食品抽檢工作，并追究了違法者的法律責(zé)任。其中，北方邦和拉賈斯坦邦等三個(gè)邦年度食品抽檢次數(shù)超過1萬次。北方邦抽檢的12，612份食品樣本中，違法的樣本達(dá)到2，927次，法院審理食品安全案件2，551件，被定罪的案件有1，010件，罰款金額共37，096，600盧比。

(二)印度食品安全法的實(shí)施困境及原因

盡管印度食品安全法的實(shí)施取得了上述成就，但是總體上來看，食品安全法的實(shí)施并不順利。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：從食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立來看，盡管食品安全法中關(guān)于食安局的條款在2007年10月15日已經(jīng)生效，但是食安局直到2008年9月才得以正式成立。顯然，印度最高食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的成立時(shí)間比立法者預(yù)期的時(shí)間推遲了一年多。其次，在食品從業(yè)者的登記許可方面，盡管有關(guān)登記許可的規(guī)章也早已生效，食安局也早就確立了食品從業(yè)者登記許可最后截止日期，并威脅食品經(jīng)營(yíng)者無證經(jīng)營(yíng)將遭受50萬盧比罰款和6個(gè)月監(jiān)禁，但是由于食品從業(yè)者的普遍抵制，食品安全法被迫多次延長(zhǎng)截止日期，2014年就兩次宣布延期，2014年2月4日將截止日期延至2014年8月4日，2014年8月4日又宣布將截止日期延至2015年2月4日。[4]在食品違法的行政和司法處理方面，盡管大多數(shù)邦進(jìn)行了食品抽檢并處理了眾多的違法者，也盡管印度立法者進(jìn)行了食品安全司法專門化的制度創(chuàng)新，但是當(dāng)前印度絕大多數(shù)邦的食品安全上訴法庭還在籌建過程中，這對(duì)于司法機(jī)關(guān)保障食品安全無疑起到了一定的制約作用。

正是由于上述原因，盡管食品安全形勢(shì)有一定好轉(zhuǎn)，但是國(guó)內(nèi)食品安全問題依然形勢(shì)嚴(yán)峻。無論是印度假奶粉和毒蘋果的廣泛流行，還是數(shù)百人中毒的毒面粉事件以及20多人死亡的免費(fèi)校餐慘劇，都說明印度食品安全的現(xiàn)狀與立法者的理想之間仍然存在較大差距，主要原因有以下幾點(diǎn)：

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展低水平與過高的法律成本間的矛盾

法律的實(shí)施是有成本的，無論是辦公設(shè)施的購置還是執(zhí)法人員的配備都離不開經(jīng)濟(jì)的支持。當(dāng)國(guó)家無法支付實(shí)施法律的成本時(shí)，其實(shí)施法律的能力可能無法應(yīng)對(duì)違法者對(duì)法律的挑戰(zhàn)。印度食品安全法律的實(shí)施狀況與立法理想之間之所以出現(xiàn)巨大反差，一個(gè)重要的原因就是其落后的經(jīng)濟(jì)水平與法律實(shí)施的高成本之間的矛盾。印度的立法者建立現(xiàn)代化的食品安全法律體系的勃勃雄心與浪漫情懷，使其渴望徹底打碎原有的食品安全監(jiān)管機(jī)制，建立了一個(gè)全新的法律控制體系，這一體系不僅突出了科學(xué)的重要地位，也要求重新建立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和配備高素質(zhì)的監(jiān)管人員。然而，這兩者無形之中拔高了食品安全法律實(shí)施的成本。對(duì)于人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的印度來說，其公共財(cái)政投入能力與食品安全法律實(shí)施的高成本之間確實(shí)還存在較大距離。根據(jù)《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》制定時(shí)的財(cái)政備忘錄，該法的實(shí)施至少需要1億盧比，但是建立食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局就已經(jīng)花了7千萬盧比，剩余的3千萬盧比用于建立國(guó)家食品安全實(shí)驗(yàn)室明顯不足。正因如此，印度的食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室面臨嚴(yán)重的資金問題，許多邦不僅實(shí)驗(yàn)室過少、檢驗(yàn)設(shè)備陳舊以及缺乏收集食品樣本的標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)備，也存在食品檢驗(yàn)師數(shù)量少和檢驗(yàn)技術(shù)落后等諸多問題，[5]喀拉拉邦甚至沒有一家國(guó)家認(rèn)證的食品實(shí)驗(yàn)室。此外，經(jīng)濟(jì)水平的落后也影響了食品安全監(jiān)管人員的遴選和配置。比如，印度多數(shù)邦根據(jù)《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》的規(guī)定，每個(gè)縣只配備了1名食品安全干事(officer)，但是在食安局看來，要想有效實(shí)行食品安全監(jiān)管，每個(gè)縣至少應(yīng)該配備10名食品安全干事。[6]對(duì)于以科學(xué)為基礎(chǔ)的《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》來說，食品安全檢查工作的官員和檢驗(yàn)師的短缺以及食品檢驗(yàn)設(shè)施的落后，都會(huì)極大地制約其有效的實(shí)施。

另一方面，除了法律實(shí)施的高成本外，食品從業(yè)者過高的守法成本也是制約該法順利實(shí)施的因素。當(dāng)個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況無法支付其守法成本時(shí)，個(gè)人可能對(duì)法律視而不見，規(guī)避甚至公然違背法律，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威?！妒称钒踩c標(biāo)準(zhǔn)法》試圖對(duì)印度的食品安全監(jiān)管來一場(chǎng)徹底的革命，因此，它要求所有食品經(jīng)營(yíng)者必須依照法律規(guī)定申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或進(jìn)行登記，該法實(shí)施前已經(jīng)持有執(zhí)照者也需重新申領(lǐng)，無照經(jīng)營(yíng)者可判最高6個(gè)月的監(jiān)禁和50萬盧比的罰款。由于該法配套的“登記與許可規(guī)章”不僅要求登記與申領(lǐng)執(zhí)照時(shí)繳納一定數(shù)量的費(fèi)用，還要求申請(qǐng)者在申請(qǐng)材料中提交食品生產(chǎn)衛(wèi)生條件檢驗(yàn)合格的證明，并聘請(qǐng)本企業(yè)的食品安全檢驗(yàn)師。上述制度設(shè)計(jì)顯然沒有充分考慮印度貧困人口眾多的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。對(duì)許多貧困的小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)者而言，支付上述成本并非易事。正因如此，印度商人組織(CAIT)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)商業(yè)以及商業(yè)部門無法達(dá)到《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》規(guī)定的條件，該法危及了本地的企業(yè)而對(duì)跨國(guó)企業(yè)鋪上了紅地毯。[7]印度人民黨高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人莫里·曼洛哈·喬什(Murli Manohar Joshi)為此寫信給印度總統(tǒng)，指出該法與食品零售者和小生產(chǎn)者利益嚴(yán)重沖突。并且，該法制定時(shí)沒有征求利益相關(guān)者的意見，嚴(yán)重違背自然正義原則。因此，他要求將該法實(shí)施推遲一年，并在中央成立一個(gè)由高級(jí)官員和利益相關(guān)者組成的特別工作組，對(duì)該法進(jìn)行深度調(diào)查，并提出合適的修改建議。[8]

第二，落后的食品安全觀念與科學(xué)理念的差距

相信科學(xué)和依靠科學(xué)乃是當(dāng)代世界食品安全法律控制的基本理念，也是現(xiàn)代化食品安全法的重要標(biāo)志。作為現(xiàn)代化的食品安全法，印度的《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》及其配套法規(guī)也非常重視科學(xué)的作用。但是科學(xué)的推行不僅需要較高的成本，也需要民眾思想觀念的解放，當(dāng)大多數(shù)民眾尤其是食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全的科學(xué)知識(shí)缺乏充分了解，排斥甚至不愿意接受食品的科學(xué)檢驗(yàn)時(shí)，當(dāng)食品安全文化還沒有在一個(gè)國(guó)家形成時(shí)，以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全法律無疑會(huì)遭受巨大阻力。

盡管近二十年來印度經(jīng)濟(jì)取得了較大發(fā)展，但是印度廣大消費(fèi)者和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者大多還沒有形成一種良好的食品安全觀念。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化水平普遍落后、許多人還在遭受饑餓折磨的印度農(nóng)村，溫飽才是民眾最大的關(guān)注點(diǎn)，并且農(nóng)村文化設(shè)施以及交通相對(duì)落后，印度農(nóng)民缺乏足夠條件了解食品安全知識(shí)。對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)者而言，由于食品安全觀念的落后以及誠(chéng)信文化的缺失，一些食品經(jīng)營(yíng)者明知其經(jīng)營(yíng)的食品達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)，但是由于堅(jiān)信其不會(huì)導(dǎo)致死亡和產(chǎn)生疾病，這些食品經(jīng)營(yíng)者依然心安理得地將其賣給消費(fèi)者，印度毒蘋果現(xiàn)象就是一個(gè)典型的例證。事實(shí)上，正如一印度學(xué)者所言，印度食品經(jīng)營(yíng)者的食品安全意識(shí)當(dāng)前存在一個(gè)兩層系統(tǒng)：一方面，部分大型企業(yè)為增加出口和躋身國(guó)際市場(chǎng)，投入大量資金建立食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以便產(chǎn)品符合國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，大量以國(guó)內(nèi)消費(fèi)者為目標(biāo)人群的食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全問題漠不關(guān)心。[9]P696-713

第三，監(jiān)管者權(quán)力與責(zé)任的失衡與腐敗的法制環(huán)境的交織

亞洲政經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)顧問公司的年度調(diào)查報(bào)告指出，印度是亞洲地區(qū)政府行政效率最差的國(guó)家，[10]其食品安全監(jiān)管的效率也不例外。以科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)為例，盡管法律要求科學(xué)委員會(huì)與科學(xué)專家組的成員必須是“獨(dú)立的”科學(xué)家，并要求食安局每年公布科學(xué)家利益關(guān)系的宣言，但是在食安局最初建立的8個(gè)科學(xué)專家工作組中，就有18個(gè)成員來自百事可樂和可口可樂等大型食品企業(yè)有利益勾連。正因如此，最高法院責(zé)令食安局重建科學(xué)專家組。[11]這一現(xiàn)象充分表明，食安局對(duì)科學(xué)專家的遴選并沒有嚴(yán)格依照法律規(guī)定。除了專家遴選存在的問題外，對(duì)假牛奶的打擊也大體反映了印度食品安全行政執(zhí)法的落后，盡管食安局早在2011年就進(jìn)行了全國(guó)性抽查，并發(fā)現(xiàn)牛奶摻假現(xiàn)象十分普遍，但是此后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，食安局以及邦政府的食品安全機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)內(nèi)摻假牛奶的打擊上鮮有作為。為此，斯瓦米·阿克育唐納德·特斯(SWAMI ACHUYUTANAND TIRTH )起訴印度聯(lián)邦等被告，最高法院的判決也譴責(zé)了食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在假牛奶監(jiān)管上的懈怠與不作為。

印度食品安全監(jiān)管之所以效率低下，一方面是由于印度食品安全法中監(jiān)管者權(quán)力與責(zé)任的失衡。無論是監(jiān)管權(quán)的授予，還是監(jiān)管者的法律責(zé)任，該法都沒能有效地制約監(jiān)管者的權(quán)力。在監(jiān)管權(quán)的授予上，盡管該法規(guī)定監(jiān)管者有對(duì)食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所檢查和抽樣檢驗(yàn)的權(quán)力，但是并沒有規(guī)定檢查和抽樣的次數(shù)和時(shí)間頻率，這無疑使印度的食品安全監(jiān)管出現(xiàn)了時(shí)間漏洞。在法律責(zé)任的設(shè)置上，盡管該法對(duì)食品從業(yè)者法律責(zé)任的規(guī)定有將近20個(gè)條文，但是沒有1個(gè)條文規(guī)定監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這顯然不符合權(quán)力責(zé)任一致的基本原則。另一方面，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、種姓文化以及不成熟的民主等諸多因素的影響，腐敗一直是困擾著印度社會(huì)發(fā)展的重要問題。[12]P105根據(jù)2013年透明國(guó)際的報(bào)告，印度的清廉得分僅為36分，在全球參加排名的178個(gè)國(guó)家名列94位。并且近幾年來，印度的清廉得分一直很低。[13]盡管迄今為止印度尚未發(fā)生涉及食品安全領(lǐng)域的腐敗大案，但是腐敗的觸角早已伸進(jìn)食品安全領(lǐng)域。印度毒蘋果之所以盛行，一個(gè)重要原因是水果攤販對(duì)監(jiān)管人員大量行賄。[14]

三、印度食品安全法律治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)中國(guó)的啟示

印度食品安全法立法上取得的成就以及實(shí)施中面臨的困境，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家的食品安全法律治理都有一定啟示意義。在我看來，至少有以下四點(diǎn)是值得中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家需要注意的：

(一)法律變革中的國(guó)情考量

在當(dāng)今世界，食品安全的法律趨同乃是一種全球趨勢(shì)。正因如此，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌以及移植發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)法律成立已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家食品安全法律變革的主要路徑。印度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，法律變革時(shí)必須充分考慮本國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政治等方面的因素，否則法律的實(shí)施將面臨重重阻礙。同理，中國(guó)食品安全的法律變革時(shí)不僅需要積極與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，大膽借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)吸取印度教訓(xùn)，充分考慮中國(guó)食品安全的現(xiàn)狀、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾心態(tài)、法律實(shí)施成本等多方面因素。

在“舌尖文化”源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中國(guó)，無論是消費(fèi)者還是商家，都將色香味的滿足放在首位，營(yíng)養(yǎng)安全位居其次，[15]這無疑給食品安全法律的實(shí)施帶來文化上的障礙。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)率的提高使民眾對(duì)街頭食品的依賴程度大大提高，在食品安全總體形勢(shì)差強(qiáng)人意以及監(jiān)管者監(jiān)管不力的情況下，消費(fèi)者消極適應(yīng)以及食品經(jīng)營(yíng)者的得過且過心態(tài)成了當(dāng)下中國(guó)食品安全的基本心態(tài)。在此種情況下，中國(guó)食品安全法不僅需要明確食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的宣傳和教育職責(zé)，也需要充分考慮國(guó)家財(cái)政支付法律實(shí)施成本的能力以及小規(guī)模食品經(jīng)營(yíng)者支付守法成本的能力，尤其要重視建立激勵(lì)與懲罰相結(jié)合的法律實(shí)施機(jī)制，通過稅收減免等激勵(lì)手段以及法律責(zé)任的處罰手段督促食品從業(yè)者積極履行食品安全義務(wù)。過高的守法成本再加上單純依靠處罰的執(zhí)行手段，要么引發(fā)印度式的公然抵制，要么導(dǎo)致中國(guó)傳統(tǒng)的“上有政策、下有對(duì)策”的法律歸避。

(二)統(tǒng)一監(jiān)管體制的建立

根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家黑勒的理論，政府在某種資源管理上設(shè)置太多的排他權(quán)或者實(shí)行多頭監(jiān)管可能造成資源本身利用不足甚至不能利用，這樣的現(xiàn)象就是“反公地悲劇”。[16]P22盡管黑勒的理論是建立在對(duì)財(cái)產(chǎn)的分析上，但是在我看來這一理論也可用來說明食品安全多頭監(jiān)管的情況。印度原有的多部門監(jiān)管體系引發(fā)的監(jiān)管者有部門利益時(shí)競(jìng)相監(jiān)管、有困難和無利益時(shí)相互推諉現(xiàn)象本質(zhì)上就是政府監(jiān)管上反公地悲劇，而印度《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》建立的統(tǒng)一監(jiān)管體制則能避免反公地悲劇現(xiàn)象的出現(xiàn)。

與印度“反摻假法”一樣，中國(guó)2009年《食品安全法》確立的多部門分段體制也同樣造成了監(jiān)管失靈，并引發(fā)了反公地悲劇現(xiàn)象的出現(xiàn)?！靶抻啿莅浮睂?guó)家食品藥品安全監(jiān)督管理局作為監(jiān)管部門，并規(guī)定國(guó)務(wù)院其他部門根據(jù)本法以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)，行使食品安全監(jiān)管權(quán)力。由于2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案規(guī)定質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理檢驗(yàn)檢疫部門在食品相關(guān)產(chǎn)品以及進(jìn)口食品的監(jiān)管權(quán)，因此，這一監(jiān)管體制仍然可能存在職能交叉，尤其是進(jìn)口食品管理上的交叉。在食品風(fēng)險(xiǎn)管理上，將權(quán)力分別授予食品藥品監(jiān)督管理部門與衛(wèi)生行政部門，雖然顧及了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分離，但是不利于衛(wèi)生部門風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì)，也增加了風(fēng)險(xiǎn)管理上的時(shí)間成本與人力成本，對(duì)于強(qiáng)調(diào)及時(shí)和高效的風(fēng)險(xiǎn)管理來說，這樣的職權(quán)劃分并不是一個(gè)理想的選擇?；谏鲜隼碛?，中國(guó)要徹底改變現(xiàn)在的監(jiān)管困境，長(zhǎng)久之計(jì)是在衛(wèi)生行政部門之下建立一個(gè)專門的食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)，讓其負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、售賣和進(jìn)口等各環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督。[17]P33這樣的權(quán)力配置與印度現(xiàn)行做法是完全一致的，它既符合衛(wèi)生行政部門保障人們健康的根本職責(zé)，也能充分利用衛(wèi)生行政部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，還能降低風(fēng)險(xiǎn)管理中跨部門對(duì)接的時(shí)間成本，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。

(三)監(jiān)管者權(quán)力制約的完善

印度食品安全法律治理的困境昭示我們，單有先進(jìn)的食品安全監(jiān)管體制并意味著食品安全法律治理的成功，監(jiān)管者能否依法實(shí)行監(jiān)管也是關(guān)鍵要素，如果法律對(duì)監(jiān)管者監(jiān)管不力，如果監(jiān)管者自身缺乏對(duì)法律和良知的忠誠(chéng)，再好的監(jiān)管體制也不能根本改變食品安全的亂象。正因如此，中國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管者的監(jiān)管，完善監(jiān)管者的權(quán)力制約機(jī)制。當(dāng)前來看，中國(guó)主要應(yīng)該從以下五個(gè)方面著力：

第一，在法律中明示國(guó)家食品安全委員會(huì)的職權(quán)和地位。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的職權(quán)和地位問題是中國(guó)《食品安全法》及其“修訂草案”存在的一個(gè)重要問題。二者都規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，并授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定該機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)，“修訂草案”還規(guī)定國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的日常工作。在我看來，這種委托性規(guī)范的授權(quán)模式顯然違背了憲法權(quán)力制約的基本原則，它不僅不利于防止權(quán)力懈怠，更不能有效控制權(quán)力濫用。并且，由于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的首長(zhǎng)由副總理擔(dān)任，其行政級(jí)別明顯高于食品安全監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)，因此將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的職權(quán)交由國(guó)務(wù)院的非規(guī)范性法律文件確定，將食品安全監(jiān)督管理部門的職權(quán)交由權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律來規(guī)定，顯然違背了立法權(quán)限劃分的常理，有本末倒置之嫌。在法律職權(quán)不明晰的情行下，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)除了推動(dòng)廣為詬病的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法外，究竟能有多大作為還有待商榷。正因如此，中國(guó)食品安全法修訂時(shí)應(yīng)該充分學(xué)習(xí)印度等國(guó)家做法，明確規(guī)定包括國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)在內(nèi)的所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，并在法律中所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管權(quán)力體系中的地位。

第二，填補(bǔ)監(jiān)管權(quán)的時(shí)間漏洞。確定監(jiān)管權(quán)行使的時(shí)間限制乃是加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管權(quán)的制約的有效手段，印度食品安全法在食品抽檢的時(shí)間限制上存在的漏洞已經(jīng)對(duì)印度食品安全監(jiān)管帶來了一定的負(fù)面影響。中國(guó)《食品安全法》對(duì)監(jiān)管時(shí)間權(quán)限疏于規(guī)定，[18]P7“修訂草案”事實(shí)上也存在類似的時(shí)間漏洞，這一缺陷乃是中國(guó)食品安全監(jiān)管者被動(dòng)執(zhí)法的重要原因之一。正因如此，中國(guó)應(yīng)該積極填補(bǔ)原有法律中的時(shí)間漏洞，參考美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》第201節(jié)的規(guī)定，為監(jiān)管機(jī)關(guān)設(shè)立相應(yīng)的檢查次數(shù)和時(shí)間頻率，防止其懈怠和不作為。②

第三，完善監(jiān)管者的法律責(zé)任。中國(guó)2009年《食品安全法》中關(guān)于政府監(jiān)管法律責(zé)任的規(guī)定存在著責(zé)任概括、缺乏可操作性、責(zé)任形式過于單一、缺乏追究責(zé)任的程序等缺陷。[19]P91-92“修訂草案”盡管對(duì)監(jiān)管者法律責(zé)任進(jìn)行大幅修改，但是仍然存在一定不足。比如，它將監(jiān)管法律責(zé)任的主體限定在縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)部門，對(duì)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)沒有設(shè)立任何法律責(zé)任，這顯然不符合權(quán)力責(zé)任一致的法治原則。

第四，保障科學(xué)專家的公正性。由于以科學(xué)為基礎(chǔ)乃是當(dāng)今世界食品安全法變革的根本特征，科學(xué)證據(jù)不僅已經(jīng)成為制定食品法律和政策的重要依據(jù)，在行政決策與司法判決中的地位也日益凸顯。正因如此，科學(xué)專家的公正性保障乃當(dāng)代食品安全法律治理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)中的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)中專家成員的權(quán)力制約乃監(jiān)管權(quán)制約的重要內(nèi)容。中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)、食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)以及國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)專家委員會(huì)的成立充分表明中國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管中科學(xué)的作用有著清醒的認(rèn)識(shí)，但是與印度科學(xué)委員會(huì)加眾多科學(xué)專家組的體系相比，中國(guó)食品監(jiān)管部門中的科學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)置無疑有點(diǎn)簡(jiǎn)單，而且這三家委員會(huì)的級(jí)別關(guān)系也不明確，當(dāng)三者對(duì)有關(guān)問題認(rèn)識(shí)存在分歧時(shí)究竟如何處理缺乏明確的規(guī)則。更為重要的是，中國(guó)食品安全法律缺乏保障科學(xué)專家公正性的規(guī)定。在物欲橫流的當(dāng)代社會(huì)，追求真理以及人文關(guān)懷的科學(xué)倫理難免遭受物質(zhì)利益的沖擊，以科學(xué)權(quán)力尋租的現(xiàn)象也并不鮮見，懷疑科學(xué)專家公正性的現(xiàn)象也時(shí)有存在。正因如此，中國(guó)應(yīng)充分借鑒印度立法并吸取印度有法不依的教訓(xùn)，在食品安全法律中明確科學(xué)專家的遴選程序，規(guī)定科學(xué)專家不得對(duì)食品企業(yè)有財(cái)經(jīng)利益，并嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，斬?cái)嗫茖W(xué)專家與食品企業(yè)的利益勾連。

第五，健全公益行政訴訟機(jī)制。公益行政訴訟乃是制約行政權(quán)力的重要渠道，印度經(jīng)驗(yàn)表明，公益行政訴訟在維護(hù)食品安全、督促監(jiān)管者履行法定義務(wù)上具有重要作用，公益訴訟聯(lián)盟訴印度聯(lián)邦一案在功能飲料監(jiān)管上發(fā)揮的積極作用便是一個(gè)很好的例證。令人遺憾的是，中國(guó)當(dāng)前的食品安全訴訟絕大多數(shù)是民事和刑事訴訟，公益行政訴訟十分罕見。正因如此，中國(guó)也應(yīng)該完善公益行政訴訟制度，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人可以基于公益對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提起司法審查。

(四)食品安全司法保障之完善

司法乃是正義的最后一道防線。在食品安全的法律治理上，司法也是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。2012～2013年印度法院審理的食品安全案件數(shù)量、公益訴訟聯(lián)盟案等諸多影響重大的公益訴訟案例以及中印法院審理的食品安全案件數(shù)量比較表明，在食品安全司法保障上印度法院更有作為。在2012～2013年度，印度北方邦就審理了2，551個(gè)食品安全案件，其中食品從業(yè)者被定罪的案件有1，010件，罰款金額共37，096，600盧比；馬哈拉施特拉邦審理733件食品安全案件，其中83個(gè)案件被定罪，145個(gè)案件被罰款，罰款金額達(dá)8，299，485盧比；中央邦審理了1，183個(gè)食品安全案件，其中502件被定罪，342件被罰款。[20]中國(guó)盡管近年來法院審理的食品安全違法犯罪持續(xù)增長(zhǎng)，但是2012年全年全國(guó)受理的案件1，235件、審結(jié)1，105件，生效判決1，512人；2013年，全國(guó)法院受理危害食品安全犯罪案件2，366件，較上年同比增長(zhǎng)約92%，審結(jié)2，082件，生效判決人數(shù)2，647人，這一數(shù)據(jù)顯然低于印度法院同期數(shù)據(jù)。[21]

在我看來，除了前述的公益行政訴訟機(jī)制以外，印度食品安全的司法保障至少還有兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：第一，印度最高法院和高等法院常常將食品安全上升到憲法和基本權(quán)利的高度，無論是前文的“公益訴訟聯(lián)盟案”，還是“斯瓦米案”等其他由最高法院和高等法院審理的案件，法院的判決常將食品安全問題上升到生命權(quán)和適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)等基本權(quán)利的高度，這一做法不僅可以加強(qiáng)食品安全司法保障的有效性，也提升了憲法以及基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)重要性。第二，印度建立了食品安全司法專門化機(jī)制。盡管印度的食品安全裁判官和食品安全上訴法庭至今還沒有在各地普遍設(shè)立，但是本著印度一貫的能動(dòng)主義司法特色，我們可以預(yù)見，印度的食品安全專門司法機(jī)制對(duì)于保障印度的食品安全會(huì)發(fā)揮重要的作用。因?yàn)?，在?dāng)前印度食品安全問題異常嚴(yán)峻的情況下，食品安全司法專門化無疑可以適應(yīng)食品安全司法的特殊需要。中國(guó)隨著《食品安全法》修改的完成，食品安全監(jiān)管機(jī)制的日益完善，消費(fèi)者食品安全意識(shí)的提升，食品安全的各類糾紛在一定時(shí)期內(nèi)也會(huì)日益增多。在這一背景下，中國(guó)可以考慮借鑒和改良印度做法，參考國(guó)內(nèi)環(huán)保法庭建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，建立食品安全民事、行政以及刑事一體化審判機(jī)制。

結(jié)語

印度著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど壬赋觯骸鞍延《扰c中國(guó)對(duì)比和從中國(guó)經(jīng)歷中吸取經(jīng)驗(yàn)成為印度政治的主要關(guān)注點(diǎn)。事實(shí)上，通過與中國(guó)的對(duì)比來判斷印度的成功與失敗是很自然的事?！盵22]P68阿瑪?shù)賮啞ど倪@一論斷不僅表明了中印比較研究的重要性，也表明了印度學(xué)者對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的重視。令人遺憾的是，在經(jīng)濟(jì)優(yōu)越感的支配以及經(jīng)濟(jì)決定論思維的影響下，大多數(shù)中國(guó)學(xué)者對(duì)印度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)并無多少興趣。本文的研究表明，盡管印度的經(jīng)濟(jì)落后于中國(guó)，但是印度的食品安全立法卻走在中國(guó)前面，印度食品安全的監(jiān)管體制和司法保障等諸多方面都為中國(guó)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，印度食品安全法實(shí)施的困境也為中國(guó)提供了需要警醒的教訓(xùn)。正因如此，中國(guó)在食品安全法律治理時(shí)，應(yīng)當(dāng)以印度為鑒，充分考量本國(guó)國(guó)情，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制，完善監(jiān)管者權(quán)力制約機(jī)制，并強(qiáng)化食品安全的司法保障。只有這樣，中國(guó)的食品安全問題才能有效解決。

注釋：

① 比如，在2006年4月印度食品出口就遭到進(jìn)口國(guó)211次拒絕，5月遭到176次拒絕。參見Dina UMALI-DEININGER, Mona SUR, Food Safety in a Globalizing World: Opportunities and Challenges for India, International Association of Agricultural Economicsts Conference, Gold Coast,Australia, August 12-18,2006.p.28.

② 美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》第201節(jié)規(guī)定，國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)不斷提高對(duì)食品設(shè)施的檢查頻率。該法實(shí)施5年內(nèi)，要對(duì)國(guó)內(nèi)每個(gè)高危食品設(shè)施至少檢查一次，此后每3年至少檢查一次；7年之內(nèi)對(duì)國(guó)內(nèi)每個(gè)非高危設(shè)施檢查一次，以后至少每5年檢查一次；對(duì)向美國(guó)出口的外國(guó)食品企業(yè)，1年之內(nèi)檢查不少于600家，并且以后每年檢查的總數(shù)是前一年的兩倍。See Sec.201, FDA Food Safety Modernization Act, Public Law 111-353，page124 STAT.3924.

[1] Seema Shukla, Ravi Shankar, S.P.Singh, Food Safety Regulatory Model in India[J], FOOD CONTROL 37(2014), p.404.

[2] 涂永前.食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)食品安全立法中的地位及其立法完善[J]，社會(huì)科學(xué)研究，2013，3.

[3] Anubha Dhulia, Laws on Food Adulteration: A Critical Study with Special Reference to the Food Safety and Standards Act, 2006[J], ILI Law Review, Vol.1, 2010(169).

[4] Extension of Time Line upto 04th February, 2015 for the Food Business Operators Seeking Conversion/Renewal of Existing License/Registration under Repealed Orders，http://www.fssai.gov.in/Portals/0/Pdf/License(04.08.14).pdf.

[5] Prabhat Nair，Toby Antony，F(xiàn)ood Safety Act Hits Roadblock[EB/OL]，http://ibnlive.in.com/news/food-safety-act-hits-roadblock/234732-60-122.html.

[6] Nivedita Mookerji & Joe C Mathew，New Food Safety Law Likely to Cost India over Rs 15,000 cr[EB/OL],http://www.business-standard.com/article/economy-policy/new-food-safety-law-likely-to-cost-india-over-rs-15-000-cr-111061600053_1.html.

[7] Avimuktesh Bhardwaj，F(xiàn)ood Safety Mess[EB/OL]，http://www.downtoearth.org.in/content/food-safety-mess.

[8] Food Safety, Standard Act be Deferred for 1 yr : MM Joshi[EB/OL]，http://news.webindia123.com/news/articles/India/20140102/2313358.html.

[9] Anindita Chakrabarti，Attitude and Practices towards Food Safety in Domestic Consumption: A Case Study from India[J]，J. Int. Dev. 25, 696-713 (2013).

[10] 蘇苗.亞洲政府管理效率排行，新加坡居首印度墊底[EB/OL]， http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201006/03/t20100603_21478879.shtml.

[11] Food Authority Reconstitutes Scientific Panels[EB/OL]， http://www.fssai.gov.in/Daily_News_Archive/March.aspx#FoodAuthority.

[12] 張樹煥.民主視角下的印度腐敗原因探析[J].南亞研究，2012，4.

[13] Corruption Perceptions Index 2013[EB/OL]， http://www.transparency.org.uk/corruption/statistics-and-quotes.

[14] Matthias Williams/Annie Banerji.“毒蘋果”折射印度食品安全現(xiàn)狀[EB/OL]，黎黎譯. http://cn.reuters.com/article/CNAnalysesNews/idCNCNE81C0BI20120213.

[15] 李長(zhǎng)庚.食品安全還應(yīng)反思傳統(tǒng)飲食文化[N]，中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2011-08 -10.

[16] 高潔.論政府管制的反公地悲劇的復(fù)雜性[J]，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，3.

[17] 王貴松.食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整的可能空間[J]，食品工業(yè)科技，2013，20.

[18] 胡橋.中國(guó)食品安全法監(jiān)管權(quán)限漏洞研究[J]，浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，4.

[19] 都玉霞.完善食品安全中政府監(jiān)管法律責(zé)任[J].政法論叢，2012，3.

[20] Minutes of Tenth Meeting of Central Meeting of Central Advisory Committee of FSSAI Held on 27th September ,2013, at Business Lounge, Pragati Maidan, New Delhi.

[21] 馬學(xué)玲.去年全國(guó)法院受理食品安全犯罪案件同比增超9成[N]，中國(guó)食品安全報(bào)，2014-1-23(A01).

[22] 阿瑪?shù)賮啞ど尅さ吕灼?印度：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)機(jī)會(huì)[M].黃飛君譯，北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

(責(zé)任編輯：張保芬)

India’s Legal Governance on Food Safety and Its Enlightenment to China

NingLi-biao

(Law School of Guizhou University, Guiyang Guizhou 550025)

It’s a world-wide tendency to strengthen the legal governance on food safety. In order to cope with legal dysfunction, India promulgated Food Safety and Standard Act 2006. This act built up a unified monitoring system based on science and risk management, and established multiply enforcement system and strengthened legal responsibility, all of which are very helpful to the improvement of India’s food safety condition. Because of high cost of its implementation, terrible administrative environment and undeveloped culture of food safety, it hasn't realized its desired goal although it has made some achievements. India's experience enlightened us that China should establish unified monitoring system, strengthen the supervision of the regulators, and perfect the judicial protection.

food safety; legal governance; legal transformation; legal implementation

1002—6274(2015)01—129—09

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“民生視野下公民食物權(quán)法律保障研究”(10BFX022)、貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目(GDZT201302)、貴州省教育廳人文社科基地招標(biāo)課題“發(fā)展中國(guó)家食品安全法律保障研究”(課題編號(hào)JD2014024)的階段性研究成果。

寧立標(biāo)(1970-)，男，湖南隆回人，法學(xué)博士，貴州大學(xué)法學(xué)院教授，貴州大學(xué)人口·社會(huì)·法制中心研究人員，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

DF07 < class="emphasis_bold">【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

A