陳揚(yáng)年

（1.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230009；2.安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，安徽合肥230051）

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城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新助推安徽省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

陳揚(yáng)年

（1.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230009；2.安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，安徽合肥230051）

隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出臺，以及迎來安徽省被國家確定為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省的歷史機(jī)遇，城鄉(xiāng)規(guī)劃將作為先導(dǎo)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。本文通過分析安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本情況和主要特征，總結(jié)出城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題，有針對性地提出了五條規(guī)劃創(chuàng)新對策建議：促進(jìn)省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)布局、構(gòu)建全省城鎮(zhèn)化格局，協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展、開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，完善規(guī)劃管理體系、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施督察，健全規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制、塑造城市空間特色，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。這些對策涉及規(guī)劃的編制、管理和監(jiān)督的全過程，使規(guī)劃創(chuàng)新之舉成為助推安徽省新型城鎮(zhèn)化的“新引擎”。

城鄉(xiāng)規(guī)劃；安徽；新型城鎮(zhèn)化

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是國家實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大舉措，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是帶動區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑，也是增加投入、拉動消費(fèi)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善民生的重要載體。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》的出臺，為各地指明了未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)以及相關(guān)制度政策創(chuàng)新。在其指導(dǎo)下，安徽省作為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省，編制了《國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案》，明確了各部門職責(zé)，以期有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。筆者結(jié)合實(shí)際工作，從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督等方面的創(chuàng)新思路來探討推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體對策。

一、安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況及主要特征

在省委省政府的高度重視、著力推動下，安徽省城鎮(zhèn)化保持了平穩(wěn)快速發(fā)展的勢頭，城鎮(zhèn)化率由2010年的43.2%增加至2014年的49.2%，“十二五”以來年均提升1.2個百分點(diǎn)以上。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系進(jìn)一步完善，推進(jìn)機(jī)制相繼健全，輿論導(dǎo)向不斷明確，形成了全社會共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的良好氛圍，并呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、中心城區(qū)優(yōu)先發(fā)展、都市圈開始形成、城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)趨于合理的發(fā)展趨勢。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律看，當(dāng)前安徽省城鎮(zhèn)化處于中期發(fā)展階段，并具有以下幾個方面的特征：

（一）異地城鎮(zhèn)化特征明顯

安徽省是典型的人口輸出大省，人口異地城鎮(zhèn)化趨勢明顯，近年來，安徽省外出人口一直保持在1000萬人，約占全省總?cè)丝诘?/6。

安徽省異地城鎮(zhèn)化具有地域差異顯著和不完全異地城鎮(zhèn)化兩個特征。一方面，人口流出呈現(xiàn)皖西大于皖東、皖北大于皖南的地域差異特征。除合肥、蕪湖和銅陵之外，其他地區(qū)均為人口凈流出，特別是皖北、皖西一些農(nóng)業(yè)大市或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為落后的市縣。阜陽、六安、安慶、亳州、宿州等地區(qū)的外出人口之和占總外出人口的比例高達(dá)3/4以上，是全省外出務(wù)工人員的主要輸出地。另一方面全省外出人口“候鳥”現(xiàn)象突出，外出時間半年到一年的人口占總外出人口的比例達(dá)到51.19%，呈現(xiàn)不完全異地城鎮(zhèn)化特征。

2013年安徽人口跨省流出趨勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。外出半年以上人口規(guī)模由2011年1871萬人降到2013年1698萬人?？缡×鞒鋈丝谝?guī)模在2011年出現(xiàn)人口流出的峰值，之后逐漸下降?？缡×鞒隹傄?guī)模由2011年1287萬人降到2013年1154萬人。省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。

（二）空間分異明顯

安徽省南北地域差異顯著，總?cè)丝诜植?、城?zhèn)化發(fā)展水平和城鎮(zhèn)人口集聚都呈現(xiàn)明顯的空間分異特征。首先，安徽省總?cè)丝诜植汲尸F(xiàn)皖北大于皖南的總體特征，2013年，皖北六市總?cè)丝谡既】側(cè)丝诘?2.8%，是主要的人口集聚地。其次，受長三角地區(qū)影響，安徽省工業(yè)基礎(chǔ)較好地區(qū)的各地市的城鎮(zhèn)化水平高于其他地市，其中，合肥、淮北、淮南、銅陵、馬鞍山、蕪湖等地級市的城鎮(zhèn)化水平明顯高于其他地區(qū)，均在50%以上，阜陽、亳州、宿州、六安等農(nóng)業(yè)大市的城鎮(zhèn)化水平較低，均低于40%。第三，各片區(qū)呈現(xiàn)不同的城鎮(zhèn)化集聚形態(tài)，皖中片區(qū)以都市圈為帶動，實(shí)現(xiàn)全區(qū)空間的中心集聚發(fā)展；沿江片區(qū)以都市圈和城市帶為主導(dǎo)，城市組群和都市區(qū)共同帶動集聚；皖北片區(qū)以增長極帶動為主導(dǎo)，城市組群、都市區(qū)和縣城共同帶動空間集聚發(fā)展；皖南片區(qū)以增長極帶動為主導(dǎo)，形成小集聚大分散的空間集聚發(fā)展；皖西地區(qū)則以點(diǎn)狀發(fā)展為主，據(jù)點(diǎn)適度集聚。

（三）人口主要向特大城市和縣城集聚

2014年末，全省城鎮(zhèn)人口2992萬人，設(shè)市城市22個，縣城56個，建制鎮(zhèn)938個。人口主要向特大城市和縣城集聚。尤其是省內(nèi)雙核的合肥和蕪湖兩地，2013年省內(nèi)跨市半年以上人口流動，作為流入地合肥占比51.97%，流入人口82萬人，蕪湖占比11.80%，流入人口18.63萬人，明顯高于其他地級市。隨著省委省政府對縣城規(guī)劃建設(shè)管理的指導(dǎo)和支持力度的不斷加大，縣城的生產(chǎn)、生活環(huán)境逐步得到優(yōu)化和改善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口紛紛集聚到縣城，一方面實(shí)現(xiàn)了就近就業(yè)，另一方面就近照顧家人和農(nóng)田，同時交通便捷也極大地增強(qiáng)了人員的流動性，提高了縣城的吸引力。

二、安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

（一）人口分布與經(jīng)濟(jì)板塊有待匹配

我省南北差異明顯。由對安徽各市總?cè)丝诜植己透魇腥司鵊DP的分析可見，省內(nèi)人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的錯位，尤其是皖北地區(qū)與皖江地區(qū)之間。皖北地區(qū)人口多，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，皖江、皖南地區(qū)人口相對較少，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，形成安徽南北差異顯著的特征。

（二）城市間的發(fā)展有待協(xié)調(diào)

受制于行政區(qū)劃，相同行政建制的城市之間難以開展實(shí)質(zhì)性的聯(lián)合。往往造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化、跨區(qū)域項(xiàng)目無法推進(jìn)等問題。因此，需要對涉及區(qū)域公共事務(wù)，尤其要對以管控為主的空間資源分配事務(wù)，如區(qū)域綠地、環(huán)境保護(hù)、重大項(xiàng)目選址、基礎(chǔ)設(shè)施對接等，建立上級政府管控、上下聯(lián)合的管理機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）規(guī)劃管理體制有待完善

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，存在著對城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和約束性認(rèn)識不到位，從而產(chǎn)生了直接干預(yù)規(guī)劃、隨意更改規(guī)劃、規(guī)劃之間“打架”以及違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象。因此，需要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，在規(guī)劃公示、規(guī)劃委員會議事規(guī)則等制度建設(shè)方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，提高公眾參與度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控。

（四）規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制有待健全

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督呈現(xiàn)出問題多、難度大、監(jiān)督權(quán)配置失衡等問題。［7］規(guī)劃監(jiān)督貫穿規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和修改的全過程，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的根本保障，因此，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體制，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責(zé)任追究機(jī)制，對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

（五）城市發(fā)展質(zhì)量有待提升

在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，各地不同程度地存在千城一面、千樓一面的現(xiàn)象，存在著“拼土地、拼資源、攤大餅”的問題。不同程度存在地方發(fā)展愿望與節(jié)約集約用地的要求相矛盾，城市尤其是部分縣城存在建設(shè)用地不足的問題，其中既有用地粗放的問題，也有城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的用地需求量增加的現(xiàn)實(shí)。有的地方由于過度重視工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長，對生態(tài)環(huán)境和資源特色造成了嚴(yán)重的破壞，城市發(fā)展缺乏個性，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量急需進(jìn)一步提升。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

（一）促進(jìn)省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)布局

1.引導(dǎo)皖北人口向“雙核兩帶”地區(qū)轉(zhuǎn)移

2013年皖北戶籍人口3153萬，常住人口2582萬，分別占全省的46%和43%，常住人口密度高達(dá)650人/平方公里，與長三角核心區(qū)相當(dāng)，人口總量超出資源環(huán)境合理承載能力。有序引導(dǎo)皖北人口省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距和資源環(huán)境承載力的角度，引導(dǎo)皖北人口向“雙核兩帶”地區(qū)（合肥、蕪馬省域雙核及沿江城市帶、沿淮城鎮(zhèn)帶）轉(zhuǎn)移。統(tǒng)籌全省勞動力與產(chǎn)業(yè)空間布局、優(yōu)化全省空間資源配置、緩解皖北地區(qū)資源環(huán)境壓力、促進(jìn)皖北地區(qū)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定。以資源環(huán)境約束對轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的要求，作為轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的下限進(jìn)行控制，通過科學(xué)預(yù)測到2030年皖北向皖中、沿江轉(zhuǎn)移總?cè)丝诩s200萬-250萬人。

2.實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化

通過完善教育、就業(yè)、住房等公共服務(wù)制度，深化戶籍制度改革，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達(dá)渠道，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢的公共財(cái)政分擔(dān)機(jī)制等合理可行的支持政策和配套措施，提高輸出地和轉(zhuǎn)入地雙方的積極性，形成“接受地拉力+輸出地推力”，以推動人口向“雙核兩帶”地區(qū)集聚為核心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是皖北農(nóng)業(yè)人口的省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化。

3.著力發(fā)展縣城和小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)人口就地城鎮(zhèn)化

縣城是一個縣的行政、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、承上啟下的重要節(jié)點(diǎn)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和五化同步發(fā)展的重要載體，是安徽省實(shí)現(xiàn)本地城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域，對城鎮(zhèn)化推進(jìn)的貢獻(xiàn)程度較大。正是基于這些考慮，安徽省人民政府出臺了進(jìn)一步加強(qiáng)縣城規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施意見，對進(jìn)一步加強(qiáng)縣城規(guī)劃建設(shè)管理提出了明確要求。全省各地特別是皖北和皖西地區(qū)要通過加強(qiáng)縣城規(guī)劃建設(shè)管理，把縣城作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要載體，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資本、人口等要素向縣城集聚。同時輻射和帶動縣域小城鎮(zhèn)村發(fā)展。小城鎮(zhèn)是我省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，具有中間傳導(dǎo)作用，傳遞大中城市向農(nóng)村的輻射，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村之間物質(zhì)與信息的交換；具有引導(dǎo)分流農(nóng)村剩余勞動力的作用，是大中城市不可替代的，到2030年，全省城鎮(zhèn)人口的11%左右分布在除縣城以外的鎮(zhèn)。因此，要通過發(fā)展縣城和小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)人口就地城鎮(zhèn)化。

4.探索“地隨人走”協(xié)調(diào)機(jī)制

結(jié)合推進(jìn)土地管理制度和戶籍管理制度改革，探索用地指標(biāo)調(diào)劑利用機(jī)制及補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少、吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模和吸納外來人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模相掛鉤，促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)和人口合理布局，解決工業(yè)化缺人、城鎮(zhèn)化缺地的問題。探索推行安徽省“地隨人走”政策，一方面，皖北農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力巨大，通過土地整治結(jié)余的指標(biāo)，除去一部分供皖北本區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，以支撐皖北的城市建設(shè)發(fā)展，多余的部分轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地指標(biāo)，根據(jù)皖北農(nóng)業(yè)人口流入皖江地區(qū)的具體情況，允許用地指標(biāo)跨地區(qū)使用，為皖江地區(qū)提供建設(shè)用地指標(biāo)。另一方面，異地城鎮(zhèn)化農(nóng)民進(jìn)城后帶來的建設(shè)用地指標(biāo)收益除去合理的成本后，其升值的資金應(yīng)該按照比例反哺農(nóng)村，用于皖北地區(qū)農(nóng)村發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）構(gòu)建全省城鎮(zhèn)化格局，協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展

1.構(gòu)建“雙核兩帶”省域城鎮(zhèn)化重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)

選擇重點(diǎn)地區(qū)率先推進(jìn)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展是引領(lǐng)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升的有效途徑，也是國內(nèi)外先發(fā)地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的普遍規(guī)律。根據(jù)安徽省自然稟賦、環(huán)境約束、城市發(fā)展等情況，通過鼓勵人口向沿江、沿河、沿線轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)培育由合肥都市圈、蕪馬都市圈和沿江城市帶、沿淮城鎮(zhèn)帶組成的“雙核兩帶”地區(qū)，通過跨市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制，推動多規(guī)銜接，落實(shí)省級事權(quán)監(jiān)管、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)要求，做好戰(zhàn)略性發(fā)展空間，比如區(qū)域綠地、區(qū)域性生態(tài)廊道、重要交通設(shè)施廊道、區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道以及跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)區(qū)的劃定和管理。作為安徽省新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，有效帶動周邊其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升安徽省整體的城鎮(zhèn)化水平，并以此融入長三角、對接中三角、銜接中原區(qū)。

2.以城市組群發(fā)展提升城市能級

安徽的中心城市總體規(guī)模不大、能級不足，發(fā)展速度和質(zhì)量有待提高。根據(jù)安徽省城市空間及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度分析，安徽省蕪馬地區(qū)、安池銅地區(qū)、蚌淮（南）地區(qū)、宿淮（北）地區(qū)均屬于城市空間緊密度極高的城市地區(qū)，阜陽與周邊縣城聯(lián)系密切，具有組群式發(fā)展的條件和可能。因此，在促進(jìn)中心城市轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)上，通過推進(jìn)交通一體化、空間一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，構(gòu)建安池銅、蚌淮（南）、宿淮（北）三大城市組群及阜陽都市區(qū)、黃山國際文化旅游示范區(qū)，以彌補(bǔ)城市能級不足，從而提升城市綜合實(shí)力，加快區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.著力分類發(fā)展縣級城市

縣級城市是本地城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域，由于具有城鎮(zhèn)化成本低、服務(wù)配套較好、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口認(rèn)同感強(qiáng)等諸多有利于城市發(fā)展和人口轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢，據(jù)初步預(yù)測，未來安徽省將有40%左右的城鎮(zhèn)人口集聚在縣城，因此需要著力培育、做大做強(qiáng)縣級城市。

結(jié)合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、各市總體規(guī)劃，根據(jù)區(qū)位、人口條件、發(fā)展能力等因素的不同，分為大城市周邊的衛(wèi)星城市、縣級中等城市和特色小城市三種類型，制定差異化的發(fā)展重點(diǎn)和路徑。以《安徽省縣城規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》指導(dǎo)、規(guī)范和提升縣城規(guī)劃編制水平，突出品質(zhì)化、特色化、生態(tài)化要求，通過分類指導(dǎo)、示范帶動，不斷增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

（三）開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，完善規(guī)劃管理體系

1.積極推進(jìn)國家、省兩級“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作

在先行推進(jìn)壽縣作為國家層面的“多規(guī)合一”試點(diǎn)的同時，根據(jù)全省地理環(huán)境、資源特色、發(fā)展階段等的不同，選擇合肥、蚌埠、淮南、滁州、蕪湖、銅陵、安慶市為代表作為省級“多規(guī)合一”試點(diǎn)，同步推進(jìn)相關(guān)工作。

工作內(nèi)容主要包括三個方面：一是構(gòu)建“多規(guī)合一”的一張藍(lán)圖，銜接經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、主要指標(biāo)、空間管制、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等空間管控內(nèi)容的一致性；二是構(gòu)建一套空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，改革現(xiàn)有規(guī)劃體制，整合各部門規(guī)劃事權(quán)，建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會，銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制；三是構(gòu)建一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息、建設(shè)項(xiàng)目信息、國土資源管理信息等資源共享共用，依托該平臺，建立空間規(guī)劃的聯(lián)合審查機(jī)制，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目審批流程，促進(jìn)各部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，提高項(xiàng)目審批效率。最終形成全域覆蓋、體系完善、部門聯(lián)動、動態(tài)更新的空間規(guī)劃信息管理平臺。

試點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是各地能切實(shí)提高空間規(guī)劃的編制水平，畫好“一張藍(lán)圖”；完善空間規(guī)劃行政管理框架，用好“一張藍(lán)圖”；優(yōu)化項(xiàng)目審批機(jī)制，實(shí)施好“一張藍(lán)圖”。

2.合理劃定城市開發(fā)邊界，強(qiáng)化邊界控制與管理

劃定城市開發(fā)邊界，是全面落實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的切實(shí)舉措，是促進(jìn)城市空間資源合理利用的重要保障。城市開發(fā)邊界劃定工作應(yīng)依托城市規(guī)劃區(qū)空間利用規(guī)劃開展，除劃定城市開發(fā)邊界外，還需要同步開展城市規(guī)劃區(qū)空間利用規(guī)劃的編制，內(nèi)容包含明確城鄉(xiāng)居民體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地布局、明確生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化空間管制、完善綜合交通體系、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局等內(nèi)容。

北冰洋海冰主要有新冰、一年冰和陳冰。歷史氣象數(shù)據(jù)顯示，北極海冰厚度總體趨勢不斷變薄，東北航線現(xiàn)以一年冰為主。[9]

在規(guī)劃管理的過程中，審批機(jī)關(guān)應(yīng)會同相關(guān)部門，組織對城市開發(fā)邊界劃定的論證，并納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；作為強(qiáng)制性內(nèi)容，加強(qiáng)對城市開發(fā)邊界的管理，利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管；地方政府應(yīng)嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界外的各類集中開發(fā)建設(shè)活動，在城市開發(fā)邊界外不得安排城市用地征轉(zhuǎn)和城市用地指標(biāo)，不得編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，不得作出城市建設(shè)用地規(guī)劃許可，對于單獨(dú)選址建設(shè)的各類設(shè)施工程，須參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見和土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)管制要求的方可進(jìn)行建設(shè)。

3.提高規(guī)劃決策的科學(xué)性，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的管理

提高規(guī)劃決策科學(xué)性。完善規(guī)劃決策咨詢論證制度，重大規(guī)劃決策在審議前必須由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)組織開展專家咨詢論證，并將專家咨詢論證意見作為審批規(guī)劃的重要依據(jù)。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會工作制度、議事規(guī)則，明確其組成人員中必須有專家和公眾代表，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會決議票決制。在省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會中設(shè)立專家咨詢委員會，對需經(jīng)省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)審查。探索設(shè)立城市總規(guī)劃師制度，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃決策水平。

加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的管理。一是嚴(yán)格城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)規(guī)劃條件的管理，扎實(shí)開展建設(shè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃條件的核實(shí)工作，鼓勵允許采用政府購買服務(wù)方式，委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展規(guī)劃核實(shí)的技術(shù)服務(wù)工作；二是加強(qiáng)對鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以內(nèi)，一切建設(shè)活動必須符合規(guī)劃。充實(shí)市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員到基層工作、接受基層一線的實(shí)踐鍛煉。

（四）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施督察，健全規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制

1.多種渠道監(jiān)管，加強(qiáng)規(guī)劃督察

以各級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門為主體，采取明察暗訪、專項(xiàng)檢查等方式對下級政府城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。強(qiáng)化上級政府對下一級政府實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級監(jiān)督，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，全面推進(jìn)設(shè)區(qū)市建立并實(shí)施向所轄縣（市）派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度。規(guī)劃督察員通過參加會議、查閱資料、接待群眾來訪、現(xiàn)場調(diào)查、巡查、約談等方式，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等環(huán)節(jié)進(jìn)行督察，及時發(fā)現(xiàn)、制止城鄉(xiāng)規(guī)劃違法行為，發(fā)出督察意見書或督察建議。派駐地人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)督察意見書或督察建議，及時糾正城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違規(guī)行為，并及時反饋查處結(jié)果。推進(jìn)利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，做好圖斑核查和圖斑中涉及違法問題的查處，提升督察效能。

2.明確責(zé)任主體，強(qiáng)化責(zé)任追究

明確責(zé)任主體。將城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況納入地方政府考核和政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)內(nèi)容。省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同有關(guān)部門，制定考核指標(biāo)體系?？h級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查。各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會報告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況，并接受監(jiān)督。

強(qiáng)化責(zé)任追究。嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃實(shí)施責(zé)任追究制度，認(rèn)真查處城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)案件，按照監(jiān)察部、人力資源社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》規(guī)定，嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)或擅自修改城鄉(xiāng)規(guī)劃等違法違規(guī)行為的責(zé)任。加大對政府部門違法違規(guī)行為的責(zé)任追究和處罰力度，對于違反法定程序干預(yù)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和修改，或者違反規(guī)定調(diào)整土地用途、容積率等規(guī)劃條件核發(fā)規(guī)劃許可的地方人民政府及其有關(guān)主管部門人員，按規(guī)定給予處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

（五）塑造城市空間特色，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境

1.以規(guī)劃為引導(dǎo)，塑造城市特色

為塑造“有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)”的城市特色，打造具有徽風(fēng)皖韻的美好城市，促進(jìn)安徽省新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，2015年8月省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)了《安徽省城市空間特色規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》。各市應(yīng)在該導(dǎo)則和城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，開展城市空間特色規(guī)劃編制工作，明確城市特色塑造的總體思路和框架，構(gòu)建城市特色空間格局。要在編制重點(diǎn)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃時，先期或同步開展城市設(shè)計(jì)研究，將研究成果納入控制性詳細(xì)規(guī)劃中。對有條件的城市鼓勵開展總體城市設(shè)計(jì)，明確城市風(fēng)貌的總體格調(diào)；大中城市應(yīng)進(jìn)行高層建筑布點(diǎn)研究，優(yōu)化城市輪廓線。

依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，細(xì)化規(guī)劃條件中關(guān)于建筑風(fēng)格、空間群體組合、色彩材質(zhì)、綠化景觀、環(huán)境構(gòu)件特征等要求。規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查時，須根據(jù)規(guī)劃條件，加強(qiáng)對建筑設(shè)計(jì)方案的功能與形式是否統(tǒng)一，外觀設(shè)計(jì)、地域特征、空間布局與周圍環(huán)境是否協(xié)調(diào)等方面的審查，杜絕低俗設(shè)計(jì)。施工圖審查時，確保城市特色風(fēng)貌相關(guān)要求得到落實(shí)。

2.保護(hù)徽派建筑，傳承特色文化

完善區(qū)域歷史文化資源保護(hù)制度，全面推進(jìn)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制實(shí)施，加強(qiáng)對徽派建筑特色保護(hù)與傳承規(guī)劃的編制工作。徽派建筑核心區(qū)域內(nèi)的市、縣要編制重點(diǎn)區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，明確核心區(qū)域及其保護(hù)與傳承要求。各市、縣要及時制定歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、特色街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，并在實(shí)施城市危舊房（棚戶區(qū)）改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將徽派古建筑保護(hù)納入改造建設(shè)規(guī)劃。徽派古村落要制定特色村莊建設(shè)規(guī)劃。積極推動皖南國際文化旅游示范區(qū)形成“示范區(qū)-核心區(qū)-歷史文化名城名鎮(zhèn)名村-街區(qū)（村莊）”四級徽派建筑特色保護(hù)與傳承規(guī)劃體系。

要進(jìn)一步加強(qiáng)徽派建筑特色保護(hù)的組織領(lǐng)導(dǎo)，并加大各級政府財(cái)政資金的投入。省級財(cái)政要在原設(shè)立的徽派建筑保護(hù)專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，增加資金的數(shù)量，擴(kuò)大保護(hù)項(xiàng)目的范圍。相關(guān)市、縣政府要相應(yīng)加大資金投入力度，結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)、徽派古村落保護(hù)等工作，充分整合資源，全面推進(jìn)徽派建筑特色保護(hù)與傳承。將徽派建筑特色保護(hù)與傳承工作納入對相關(guān)市加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程考核評價內(nèi)容，嚴(yán)格考核和督查，堅(jiān)決查處擅自改造歷史遺存、破壞名城名鎮(zhèn)名村風(fēng)貌、拆除徽派古建筑的行為。

3.提升城市品質(zhì)，優(yōu)化城鎮(zhèn)環(huán)境

按照城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要，加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善公共服務(wù)功能。構(gòu)建完備高效的城際交通網(wǎng)絡(luò)，完善城鎮(zhèn)綜合交通體系，實(shí)施公交優(yōu)先，改善城市供水能力和品質(zhì)，加快燃?xì)獍l(fā)展，提升電力和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。加強(qiáng)對污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)和督查，堅(jiān)持常態(tài)化的督查通報、工作調(diào)度制度，及時解決工作推進(jìn)中的問題。

踐行“五位一體”的發(fā)展理念，探索建立生態(tài)激勵機(jī)制，劃定城市基本生態(tài)控制線。因地制宜建設(shè)綠地和綠道，推廣綠色建筑和建筑節(jié)能新技術(shù)，開展綠色建筑、住宅產(chǎn)業(yè)化、地下空間開發(fā)利用等新技術(shù)在建筑中的應(yīng)用，建設(shè)綠色低碳示范城區(qū)。建立年度城鎮(zhèn)園林綠化提升行動任務(wù)及精品示范工程項(xiàng)目庫。指導(dǎo)有關(guān)市縣扎實(shí)開展申報創(chuàng)建國家園林城市（縣城）工作。加強(qiáng)對各地園林綠化提升行動的督查和指導(dǎo)，抓好園林綠化提升行動及精品示范工程建設(shè)考核驗(yàn)收。

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化對一個民族、一個國家而言，實(shí)際上只有一次機(jī)會。因?yàn)殡S著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的結(jié)束，城鎮(zhèn)和重大工程設(shè)施布局一旦確定后，就很難再改變。［8］隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，給城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、管理和監(jiān)督也帶來一定的難度，改革創(chuàng)新勢在必行。在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，在安徽省成為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省的機(jī)遇當(dāng)下，筆者結(jié)合相關(guān)工作內(nèi)容，針對安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題，提出了相應(yīng)的具有創(chuàng)新性的對策建議，以期真正落實(shí)以規(guī)劃為引領(lǐng)、以創(chuàng)新謀發(fā)展，進(jìn)而更好地助力新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。

［1］楊保軍，陳鵬，呂曉蓓.轉(zhuǎn)型中的城鄉(xiāng)規(guī)劃——從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》談起［J］.城市規(guī)劃，2014，（S2）.

［2］趙佩佩，顧浩，孫加鳳.新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考［J］.規(guī)劃師，2014，（4）.

［3］倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對策［J］.江海學(xué)刊，2013，（1）.

［4］張占倉，蔡建霞，等.河南省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施中需要破解的難題及對策［J］.河南科學(xué)，2012，（6）.

［5］王莉榮.廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度障礙與體制機(jī)制創(chuàng)新［J］.廣西社會科學(xué)，2015，（3）.

［6］何紹田.制度創(chuàng)新推動中國珠三角新型城鎮(zhèn)化研究［D］.武漢大學(xué)，2014.

［7］李明，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新研究［J］.福建建筑，2010，（3）.

［8］崔博，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)實(shí)例探析［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2013，（3）.

［責(zé)任編輯閆明］

Urban-rural Planning Innovations Facilitate New Urbanization Development in Anhui

CHEN Yang-nian
（Business Management School，Hefei University of Technology，Hefei 230009，Anhui，China；Housing and Urban-rural Construction Bureau of Anhui，Hefei 230051，Anhui，China）

With the release of national new urbanization planning and the historical opportunity of Anhui being appointed as new urbanization pilot province，we should promote the healthy development of new urbanization using the urban-rural planning as the guidance.After analyzing the basic status and main features of urbanization development in Anhui，this thesis summarizes main problems in urbanization development and proposes the following suggestions on planning innovations:promote inner-provincial remote urbanization；plan population and economy layout in an integrated way；construct provincial urbanization layout；coordinate the co-development of different regions；start the pilot integration of multiple planning into one integrated planning to improve the planning system；strengthen the supervisions over planning execution；improve planning supervision system；build up urban spatial features and improve urban and rural ecological environment.The above suggestions involve the whole process of planning including drafting，managing and supervising of planning and will become the“new engine”of new urbanization in Anhui through planning innovations.

urban and rural planning；facilitate；new urbanization；development

F292

A

1674-0955（2015）06-0063-07

2015-09-17

陳揚(yáng)年（1966-），男，安徽元安人，合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院博士生，安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長。