劉益飛

（中共成都市委黨校 黨史黨建教研部，四川 成都 610110）

2004年9月，中國共產黨在黨的十六屆四中全會通過的 《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中，第一次明確提出了“建立黨的代表大會代表提案制度”的要求；2008年7月，中共中央頒布《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（中發(fā)[2008]8號文件），其中第八條規(guī)定：“黨代表大會召開期間，黨代表大會代表聯(lián)名可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案”；2012年11月，黨的十八大在部署“全面提高黨的建設科學化水平”時，再次強調“實行黨代會代表提案制”。實行黨代會代表提案制度，對于改革和完善黨代表大會制度，對于進一步推動黨內民主、增強黨代表及廣大黨員的主體意識、尊重和保障黨員主體地位，對于提高黨的決策的民主化科學化水平、促進黨內生活健康化，都具有不可忽視的重要作用。

本課題組在課題組負責人劉益飛教授主持下，對黨代會代表提案制度問題進行了較系統(tǒng)的研究。先后在成都、延安、井岡山、長沙、四川省雅安市等地及中石油系統(tǒng)有關單位，發(fā)放專題調查問卷1300份，回收1133份，回收率87.2%（其中，在地廳級黨員領導干部中發(fā)放140份，回收130份，回收率92.9%）；在被調查者中，黨齡在10年及以下的占34%，黨齡在11-20年的占32%，黨齡在21年及以上的占30%，大體上反映了黨內不同黨齡群體的狀況。課題組還走訪有關專家，聽取黨的有關部門的意見，召開專題調研會，公開發(fā)表了4項階段性研究成果，最終形成本文。

一、實行黨代會代表提案制度的價值

1.黨內同志對實行黨代會代表提案制度有廣泛的認同

是否有必要實行黨代會代表提案制度？黨代會代表提案制度有什么價值？這是黨內較普遍存在的一種認識疑慮，也是近10年來黨代表提案制徘徊不前的一個不可忽視的原因。問卷調查結果有說服力地回答了這個問題：

在被調查者中，認為實行黨代會代表提案制度“很有必要”的有824人，占被調查總人數的73%，認為 “有一定價值”的有295人，占26%；認為“沒有什么必要”的有13人，占1%。其中，地廳級黨員領導干部認為“很有必要”的有81人，占被調查的地廳級黨員領導干部總數的62.8%，認為 “有一定價值”的46人，占35.7%，認為“沒有什么必要”的 2人，占1.5%。值得注意的是，按照被調查者不同的黨齡統(tǒng)計，認為“很有必要”的，黨齡10年及以下群體中達75.9%，黨齡11-20年群體中達93.3%，黨齡21年及以上群體中達61.3%。

調查表明，接受隨機調查的黨內絕大多數同志是贊同實行黨代會代表提案制度的。尤其是目前黨員隊伍中承上啟下的骨干力量（年齡約30-45歲左右、黨齡11-20年間），認為實行黨代會代表提案制度 “很有必要”的竟高達93.3%，比其他黨齡段的黨員群體的認同度高出17-32個百分點，表明他們對實行黨代會代表提案制度以及進一步推進黨內民主建設的強烈期望，這是難能可貴的。應當說，這也代表和反映了黨內同志對實行黨代會代表提案制度的基本的、主流的認識。同時我們注意到，具有較豐富的黨內生活體驗的地廳級黨員領導干部群體（也大都屬于黨齡21年及以上群體），他們對“很有必要”的認同度比一般的被調查者低10個百分點左右，而對“有一定價值”的認同度又比一般的被調查者高出10個百分點左右。這不僅表明他們對實行黨代會代表提案制度的謹慎認同，也在相當程度上反映了他們基于自己對多年黨內生活的實際感受，對實行黨代會代表提案制度的難度及可能產生的實際作用的一種估量。這同樣是值得重視的。畢竟，從多年的黨內生活實際來看，一項著力于發(fā)展黨內民主的新的制度的實踐，往往不那么順利，甚至面臨許多有形無形的阻力。這10年來黨代會代表提案制度的初步實踐，在一些地方要么是曇花一現(xiàn)，要么是形式主義突出，要么是仍然囿于傳統(tǒng)的觀念和制度模式來解讀和踐行，存在著明顯的局限性。這其中既有黨內生活中那些不合時宜的觀念、思維和行為惰性的原因，也有黨內某些利益固化藩籬阻礙的原因。對此，我們在實行黨代會代表提案制度時應當有清醒的認識，既需要堅定信心，又需要對困難有足夠的估計。

2.實行黨代會代表提案制度的主要價值

具體講，實行黨代會代表提案制度的主要價值在哪里呢？調查問卷為此設置了6個選項（多項選擇），按被調查者的認同度依次為：有利于推動黨內民主的發(fā)展（80%），有利于黨代表密切聯(lián)系黨員群眾、接受黨員群眾的監(jiān)督（77%），有利于體現(xiàn)黨員主體意志、尊重和保障黨員主體地位（74%），有利于營造黨內不同意見平等討論的環(huán)境（66%），有利于提高黨代會的質量（61%），有利于開展黨內批評和促進黨內監(jiān)督的發(fā)展（59%）。從這個調查結果看，黨內多數同志對實行黨代會代表提案制度的價值是肯定的。同時，從具體的價值取向來看，大多集中于發(fā)展黨內民主上（尊重和保障黨員主體地位、黨代表密切聯(lián)系黨員群眾、營造黨內不同意見平等討論的環(huán)境、開展黨內批評和促進黨內監(jiān)督等，都是發(fā)展黨內民主的重要取向）。

黨內生活的實踐證明，一份高質量的黨代表提案的形成、審議、督辦、落實的過程，往往就是一個弘揚黨內民主、彰顯黨員主體意志的過程，就是一個促進黨代會不斷提高自身質量的過程：

——通過黨代表提案的形式，能夠促進黨代表增強對黨的事業(yè)的責任感和使命感，促進黨代表密切聯(lián)系自己所代表的黨員群眾，促進黨代表認真聽取黨員群眾的意見和建議并集中他們的智慧，促進黨代表認真履行代表職責并接受黨員群眾的監(jiān)督（近年來那些多次參加人代會政協(xié)會而不提議案、提案的人大代表及政協(xié)委員受到各界群眾尖銳批評，就很有說服力），從而使黨代會能夠真正集中和體現(xiàn)黨員主體的意志，增強黨代會的代表性和權威性；

——通過對黨代表提案的公開、交流、審議，不僅有利于營造黨內各種意見尤其是不同意見平等討論的環(huán)境，有利于黨代會集思廣益，也有利于黨代表充分行使代表權利，表達各自所關切的問題及價值取向，從而促進黨代會決策的民主化科學化；

——通過對黨代表提案的督辦及落實，不僅有利于將黨員主體的意志及時轉化為黨的具體實踐，促進黨和人民事業(yè)的健康發(fā)展，而且也有利于黨代表及黨員群眾令人信服地行使自身的知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，從而促進黨內民主的發(fā)展，增強黨代會的實效性和影響力。

可以說，黨代會代表提案制度普遍地、切實地實行，對于有力改變較長時期以來不少黨代會普遍存在的報喜不報憂及歌功頌德的傾向以及開法單一、報告一統(tǒng)、少有批評、稀有爭論以及缺乏不同意見的平等討論環(huán)境的狀況，有著不容忽視的重要作用。

還有，黨代表們及黨內學者對黨代會代表提案制度已有實踐的充分肯定，也是值得高度重視的：

湖南省黨代會代表陽建民很有感觸地講：“我提出的 《關于加強村級組織經費保障的提案》半年內就變成了現(xiàn)實。中共湖南省委組織部就此展開專門調研，并下發(fā)了相關解決問題的實施意見。為了這份提案，我會前要調研、會中要提交、會后要督辦，肩上的擔子重了很多，代表身份的‘含金量’也大大增加了。”黨的十八大代表、電子科技大學黨委書記王志強認為：“提案制將是黨代會代表履職行權最廣泛、最直接、最有效的工具之一，將激勵代表們更加認真履職，更加深入基層調研，充分反映黨員群眾利益訴求，從而提升黨的建設的科學化水平?！敝醒肷鐣髁x學院原副院長甄小英教授強調：“發(fā)展黨內民主、保障黨員的主體地位，必須有一個黨內的權力運行機制，制度可以長效化、常態(tài)化。黨代表提案制完善了黨內的權力運行機制，使權力和權利雙向運行，有利于更好地發(fā)展黨內民主、科學決策和實行監(jiān)督?！盵1]

3.不斷提高對黨代會代表提案制度的認識

綜上所述，黨內確實有一個不斷提高對黨代會代表提案制度的認識問題。從現(xiàn)實來看，至今仍然有一部分黨內同志及黨的領導機關，對建立黨代會代表提案制度缺乏應有的熱情和作為，有的甚至認為這項制度可有可無。我們應當清醒地看到，積極發(fā)展黨內民主，這是黨內絕大多數人的一個基本共識，是在新的時代條件下黨能夠得以健康發(fā)展的一個必然要求，是黨的建設科學化的題中應有之義，而建立黨代會代表提案制度正是發(fā)展黨內民主的重要舉措。從發(fā)展黨內民主的路徑來看，黨的十七大、十八大都把“不斷改革和完善黨代會制度”，作為了發(fā)展黨內民主的一個基本努力方向和實踐抓手，而建立黨代會代表提案制度正是改革和完善黨代會制度的一個重要環(huán)節(jié)、一個有著特殊作用和意義的制度創(chuàng)新。黨中央在八年中至少三次強調這項制度，也正是表明了這項制度具有不可忽視的價值。從黨內方方面面的調查來看，絕大多數被調查者對于建立黨代會代表提案制度，也有著很高的認同度及期望值。可以展望，隨著這項制度的切實實施，一定會給黨代會注入更多的活力，會使“尊重和保障黨員主體地位”邁出有說服力的一步，會進一步推動黨內生活的健康發(fā)展。因此，我們決不能只把黨代會代表提案制度當作一項一般的黨務工作、部門工作來對待，更不能采取任意拖延、應付的態(tài)度，而理應從有利于黨的建設的大局出發(fā)，本著對發(fā)展黨內民主“真信、真懂、真做”的基本態(tài)度，以黨的建設改革創(chuàng)新、勃勃進取的精神狀態(tài)，順應黨員主體的意志和愿望，切實把“實行黨代會代表提案制”納入到黨的十八屆三中全會關于“深化黨的建設制度改革”的整體范疇，有計劃有步驟有作為地積極推進。

二、實行黨代會代表提案制度的理論指導

任何有生命力的制度形態(tài)的背后，都有特定的理論指導。缺乏科學的理論指導及對這種理論的真誠崇信及實踐，制度形態(tài)就往往會是事務主義的、華而不實的，甚至是庸俗化和難以持久的。例如黨內為了遏制公款大吃大喝而曾經制定的“四菜一湯”一類制度，30多年來難以實施并近似笑談，除了有從嚴治黨不到位的原因，還有一個基本原因，就是對這項制度的考量缺乏對公權力的源流及對公權力制約的理論指導及認真實踐。那么，對實行黨代會代表提案制度的理論指導應當是什么呢？

1.黨代表提案制具有制度創(chuàng)新的意義

首先，應當從歷史的視野上考察黨代會代表提案制度的源流。從近現(xiàn)代人類社會政治文明發(fā)展史來看，代表提案制度是隨著國家及社會政治生活中代議制的產生及不斷成熟而出現(xiàn)的。主要是在代表會議（大會、議會）上用提案（議案）這種書面形式來鄭重表達代議制中的與會代表（議員）的意見和建議，其中既包括代表們履行自身義務反映其所代表的民眾及群體的意志，也包括表達代表自身的價值取向和訴求。同時，經過法定程序和相關的制度安排，使特定提案（議案）的訴求和價值得以不同程度的實現(xiàn)。這種提案制度的模式屬于現(xiàn)代民主的范疇，它對于表達民意，對于代表履行義務和行使權利，對于監(jiān)督和制約權力，都有不可忽視的積極作用。因此，在代議制的實踐中代表提案制被越來越廣泛地運用，尤其在實行議會制的國家中，提案制更是被普遍運用并具有不可忽視的價值。我國的人民代表大會及政治協(xié)商會議中的議案、提案，皆源于此。但是，把代表提案制運用于政黨的代表大會，還是極少見的。

其次，放眼世界，盡管各國的政黨林林總總，各具特色，但是，有一點是共同的，那就是幾乎所有的政黨都把黨的代表大會作為黨的最高權力機構，并賦予它神圣而莊嚴的使命。像制定和修改黨的綱領和章程、聽取和審議黨的工作報告、選舉黨的中央領導機關、確定本黨的總統(tǒng)（總理、首相）候選人等等，原則上都要在黨的代表大會上討論通過。至于黨代會代表在黨代會上如何作為及其基本方式，也大同小異，從總體上看，一般是通過討論、審議、表決、選舉等方式，實行黨代表提案制的至為罕見。例如：德國社會民主黨是西歐各社會黨中最具代表性的黨，也是世界政黨中有著馬克思主義淵源和有相當影響力的黨。該黨多年來一直規(guī)定只有各級黨組織和黨的各聯(lián)邦級工作團可以為黨代表大會準備和提交提案，并且提案都要在黨代會上付諸表決，一旦表決通過就成為黨的決定，對黨的行為具有約束力和指導性。值得注意的是，德國社會民主黨在世紀之交的自身建設改革進程中，允許各級黨組織成立各種論壇，并允許這些論壇向同級黨代會提交提案、派送代表，并強調保留黨內公決形式，以使每個黨員都有機會參與黨的重大問題決策。但是，這個黨至今也未實行黨代會代表提案制。①參見：王長江《政黨論》，人民出版社，2009年版；姜躍《政黨多棱鏡》，臺海出版社，2003年版。

特別需要看到的是，馬克思主義政黨自成立以來，由于種種原因一直未實行過嚴格意義上的黨代會代表提案制度。在馬克思、恩格斯參與和指導黨的建設的時期，他們大力倡導黨內民主，強調黨員是黨的主人，并且把黨代會作為黨內民主最重要的組織形式。但由于那時黨代會的規(guī)模小、出席人數少（馬克思恩格斯參與創(chuàng)立并直接指導的第一國際，在其存在的12年間，共召開過六次代表大會和三次代表會議，每次會議與會代表最多的99人、最少的23人，一般都在六七十人左右[2]），因此在黨代會上體現(xiàn)黨內民主的主要方式之一，就是每一個黨代表自由發(fā)言，包括黨代表們各種意見的闡述、不同觀點的交流和辯論、對黨的工作及黨的領導人功過是非的評價及批評、黨代表或黨內不同思想派別的代表提出黨的綱領草案以及會議決議案，等等。雖然有時黨代會也會對黨代表在會上提出的一些提議進行即時表決，但這主要是為了統(tǒng)一黨的思想認識和有關行動（包括對會上代表們有爭議有分歧的事項按照少數服從多數的原則進行表決），這與制度化的、體現(xiàn)黨員主體意志的黨代表提案制度，有明顯的不同。列寧時期的黨代會，大體沿用了這種模式，只不過由于黨代會代表人數大大增加，就采取了盡可能多的大會發(fā)言的方式。1956年9月召開的中國共產黨第八次全國代表大會，有朱德、陳云、董必武、彭德懷、陳毅、李富春、薄一波等68位代表大會發(fā)言、45位代表書面發(fā)言，也是這種方式的延續(xù)。如董必武的“黨領導人民民主法制工作中的若干問題的意見”，鄧子恢的“農民運動和工農聯(lián)盟問題的意見”，萬里的“城市建設工作中的問題的意見”，于光遠的“就我們對科學工作的領導問題發(fā)表幾點個人意見”，宋致和的“農村工商業(yè)稅收方面提出一點建議”，等等，這些發(fā)言事關黨和國家在政治、經濟、文化、社會發(fā)展和執(zhí)政黨自身建設方面的重大問題。盡管這些大會發(fā)言反映了在不同地區(qū)、不同領域、不同崗位工作的黨代表對黨的工作及黨面臨的問題的見解，也進行了一定程度的大會交流和討論，但這還并不是嚴格意義上的黨代表提案制。發(fā)言者主要是黨的高級干部，還缺乏足夠的代表性，發(fā)言中提出的見解和建議也沒有一般提案（議案）都應具有的審議、表決、督辦的必需程序，尤其是并沒有把這種有一定影響、能夠在一定程度上表達黨代表意見的大會發(fā)言形式制度化，以至于像八大那樣的大會發(fā)言在以后的黨代會上再未有過。

由此可見，處在新世紀的中國共產黨決定實行黨代會代表提案制度，不僅是改革和完善黨代會制度的一個重要舉措，而且更是在發(fā)展黨內民主及黨的建設上具有一定意義的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新需要有理論創(chuàng)新的指導和支撐。那么，實行黨代會代表提案制度的理論創(chuàng)新即理論指導應是什么呢？這就是黨的十七大、十八大確立的：尊重和保障黨員主體地位。

2.建立黨代表提案制理應堅持 “尊重和保障黨員主體地位”的基本價值取向

馬克思主義黨的學說從來就認為，共產黨主要是由基本的政治追求、政治思想一致的人，為了共同的理想、信仰和目標而自愿結成的政治組織。從我國的現(xiàn)實來看，在共產黨執(zhí)政的社會主義條件下，共產黨早已成為一個由千百萬黨員組成的具有廣泛群眾性的黨。這就決定了黨內成員中沒有高低貴賤之分，黨員在政治上理應一律平等，理應依照黨員主體的意志來處理黨內事務，“黨內平等”因此就成為黨內政治生活中的一個基本原則。黨的這個基本性質及黨內平等的基本原則決定了黨員是黨的主人，黨員是黨的事業(yè)及黨的建設的主體，是發(fā)展黨內民主的主體。列寧當年在高度概括黨內民主的本質時，最有代表性的觀點就是：“黨內的一切事務由一律平等的全體黨員直接或者通過代表來處理。”[3]（P418）這個觀點的核心，就是廣大黨員對黨內事務當家作主，黨內民主的首要之義，就是尊重和保障黨員在黨內生活中的主體地位。2007年10月，黨的十七大第一次明確提出“尊重黨員主體地位”后，剛當選的中央政治局委員、中央組織部部長李源潮同志在解讀這一點時，就認為：“黨內民主從本質上講，就是全體黨員在黨內當家作主的政治權利和政治制度?！盵4]也正因為如此，體現(xiàn)黨員主體意志的黨代會，不僅成為了黨的最高領導機關，也成為發(fā)展黨內民主的最重要的組織形式和具體體現(xiàn)。黨代會代表也就是黨員主體的代表，他們在黨代會的提案，反映著黨員主體的意志，反映著黨員主體對黨內事務當家作主的意愿，反映著黨員主體對黨內民主的信賴。因此，對待黨代表提案的態(tài)度，實際上也就是對待黨員主體的態(tài)度。尊重和保障黨員主體地位，就確立了充分體現(xiàn)黨員（代表）意志及權利的黨代會代表提案制度的基本價值，就為建立和完善黨代會代表提案制度指明了基本方向。

如果對于黨員主體地位的認識是模糊不清的，對尊重和保障黨員主體地位缺乏應有的自覺性，在理論指導及工作指導上仍然停留在黨內有長久影響的組織本位、領導本位上，而不是清醒地自覺地堅持關于黨員主體的理論指導進行制度創(chuàng)新，那么，黨代會代表提案制度的實踐就會要么徘徊不前，要么偏離正確的方向，要么受形式主義之困大大削弱其應有的價值。黨的十八大召開前夕，全國只有7個省、175個市（州）、1435個縣（市、區(qū)）建立了黨代會代表提案制度。[5]這就是說，在黨中央正式作出建立黨代會代表提案制度的決定以來的八年中，其間雖然經歷了兩次全黨統(tǒng)一安排并集中進行的省、市、縣黨委換屆而普遍召開的黨代會，但自覺踐行黨代會代表提案制度的黨組織，還是很少的一部分。由于種種原因，在這期間召開的黨的十七大、十八大也未實行黨代會代表提案制度。值得注意的是，在相當一些黨組織中，這項制度基本上被束之高閣，被有意無意地忽視，即使是初步實行了這項制度的一些黨組織，也明顯存在著偏離“尊重和保障黨員主體地位”基本價值的傾向。

從黨內生活的現(xiàn)實來看，妨礙黨代會代表提案制度建立的主要因素，也與對發(fā)展黨內民主及對黨內民主本質（尊重和保障黨員主體地位）的認識息息相關。調查問卷在“妨礙黨代會代表提案制度建立的主要因素”這一問項上，設置了6個選項（多項選擇），按被調查者的認同度依次為：對發(fā)展黨內民主還缺乏廣泛的共識和緊迫感（72%），黨內還缺乏對“尊重和保障黨員主體地位”的足夠認知（70%），一些領導機關領導干部不愿為黨內不同意見、批評意見的表達創(chuàng)造條件（52%），缺乏黨的建設改革創(chuàng)新應有的精神狀態(tài)（51%），黨代表中絕大多數是領導干部，不愿改變久已習慣的黨代會的現(xiàn)狀（50%），缺乏自上而下的督促和指導（46%）。

由此看來，妨礙黨代會代表提案制度建立的主要因素，高居前兩位的（與排名第三的因素相差20個百分點左右），正是關于發(fā)展黨內民主及“尊重和保障黨員主體地位”。其中，黨齡11-20年的被調查者對排名前兩位的認同高達96%、92%，比同項的一般調查結果高出30個百分點以上。這不僅表明黨內多數同志對黨代會代表提案制度基本價值的正確認識，也表明了對妨礙這個制度真正建立的主要因素的清醒把握。需要注意的是，被調查的地廳級黨員領導干部群體，對“黨代表中絕大多數是領導干部，不愿改變久已習慣的黨代會的現(xiàn)狀”這一選項的認同度只有38%，對“一些領導機關領導干部不愿為黨內不同意見、批評意見的表達創(chuàng)造條件”這一選項的認同度只有45%，分別比同項的一般調查結果低了12個、7個百分點。這從一個側面客觀地反映了在黨內事實上存在的“官本位”體制下黨員之間認識的差異，也說明黨內有明顯利益差異的群體對黨代會代表提案制度價值的認同差異。當然，這也為今后具體實踐這項制度提供了一個值得注重的視角。

從黨代會代表提案制的實踐進程來看，這項制度在不少地方八年蹉跎，其主要原因，不僅在于缺乏自上而下的嚴格督促和有針對性的指導、缺乏在黨的建設上改革創(chuàng)新精神狀態(tài)，而且還在于一部分黨的領導機關領導干部仍然缺乏對發(fā)展黨內民主應有的認知，仍然停留于對黨代會的陳舊認識，仍然習慣于那種黨內工作會議似的黨代會的傳統(tǒng)模式，因而對建立黨代會代表提案制度持懷疑、觀望態(tài)度，在行動上就自然徘徊不前。直面現(xiàn)實，在各級黨代會代表中黨員領導干部占了絕大多數，他們中的不少人在黨內生活中久已習慣了那種由黨組織主要領導人作工作報告——學習討論報告——全體一致通過報告（還有會后逐級傳達貫徹報告）這種傳統(tǒng)的黨代會基本模式。在這種高度集中、高度統(tǒng)一的模式下，體現(xiàn)著廣大黨員不同的意見訴求及意志表達的黨代表提案制度就很難有存在的位置和價值。應當清醒看到的是，盡管黨中央近年來多次強調尊重和保障黨員主體地位，但由于受到多年來黨內生活中那些有悖黨內民主的體制機制、意識和行為的長期浸染及影響，相當一些黨員領導干部很難對黨員主體地位有真誠認同，自然也很難把體現(xiàn)黨員主體意志的黨代會視為黨內民主的最高組織形式，從而對建立黨代表提案制度就必然缺乏應有的積極性及責任感。一些黨員領導干部甚至擔心黨代表提案制會弱化自身在高度集中體制下形成的既有權力，因而對黨代表提案制采取消極的態(tài)度。應當承認，黨內事實上存在的某些“官本位”習氣很重、缺乏應有的憂患意識、罕有不同意見的黨代會模式，與那種體現(xiàn)著黨員主體多種意見表達、多種訴求競現(xiàn)、多種聲音并存的黨代表提案制度，是難以真正相容的。值得注意的是，有一些黨組織對反映黨員主體意愿（包括黨內的種種不同意見、對黨的政策及工作的不同評價和建議、對黨的若干歷史問題的反思、對黨的領導干部的批評、對黨的建設改革創(chuàng)新的見解、對特權行為的抨擊等）的黨代表提案，有時候往往持消極抵觸的態(tài)度，有的甚至明確提出“黨代表提案要經黨組織審查同意才能上會”，仍然把黨代表提案作為黨內權力高度集中體制下的支配對象。當然，也有一些黨組織在黨代會代表提案制度的初步實踐（試點）中，由于缺乏經驗，特別是缺乏對“尊重和保障黨員主體地位”理論的深刻認識和清醒指導，因而只是把黨代表提案制度當作一項一般的黨務工作，就事論事，既缺乏對黨代表增強主體意識、代表意識、權利意識的積極引導，也缺乏對黨員群眾及黨代表權利的充分尊重，更缺乏對黨代會代表提案制度特殊性的認真研究，這就使得對這項黨內生活中新的制度的實踐有時往往流于形式，難以體現(xiàn)和遠未達到“全體黨員在黨內當家作主”的根本要求。

因此，只有認真學習馬克思主義黨的學說關于發(fā)展黨內民主及黨員主體的理論，把尊重和保障黨員主體地位作為清醒的指導思想及基本的價值目標，才能使黨代會代表提案制度的實踐始終堅持正確的方向和取得應有的成效。

三、關于對黨代會代表提案內容的范圍界定問題

1.應高度重視黨代表提案在內容上與人大代表、政協(xié)委員提（議）案的區(qū)分

一種有代表性的觀點認為，現(xiàn)在人代會代表有議案、政協(xié)委員有提案，已經足夠了，再去增加黨代會代表的提案，必要性不大。同時，由于一些市、縣在黨代會代表提案制度的初步實踐中，大多數黨代表的提案內容都與人大代表、政協(xié)委員的提（議）案相差不大，有的甚至高度重合，就更增加了黨內外對實行黨代會代表提案制的疑慮。實際上，在我國的政治體制中，黨代會、人代會、政協(xié)會有著各自不同的使命、權限、職責，其與會代表（委員）的提（議）案也理應各具特殊性，不能相互替代。中國共產黨是執(zhí)政黨，黨章規(guī)定黨的代表大會是黨的最高領導機關（地方黨代表大會是地方黨的領導機關），這個基本性質決定了黨代會代表肩負著討論和決定對國家及地方的事情有全局指導意義的黨的路線方針政策的使命，并負有討論和決定執(zhí)政黨自身建設重大事項的職責，由此就決定了黨代會代表的提案有著自身特殊的視角和價值，理應與人代會代表及政協(xié)委員的議案、提案相區(qū)別。但是，如果在現(xiàn)實中黨代會代表的提案與人代會代表及政協(xié)委員的議案、提案，在涉及的內容上、在審視問題的視角上、在表達的訴求上，都沒有多大區(qū)別或者重合度較高，那么，黨代會代表提案制度就會失去或明顯削弱自身應有的價值和意義。

從不少地方黨代會代表提案制度已有的實踐情況來看，確有相當一部分黨代會代表的提案存在著與人大代表、政協(xié)委員的提（議）案內容雷同、重疊度較高的情況。據從2003年起就進行黨代表提案制試點的江蘇省射陽縣的統(tǒng)計，黨代表提案的內容涉及黨的工作及黨的建設的僅三成，而行政性、事務性提案約占七成，與人大代表提案內容重合的有30%左右，且這種現(xiàn)象一直延續(xù)。[6]從總體上來看，現(xiàn)有的黨代表提案在內容上較普遍地存在著涉及具體問題的較多，但涉及宏觀性、前瞻性、戰(zhàn)略性問題的較少；涉及自身利益（包括地方、部門、單位、群體利益）的較多，但涉及整體的、長久的利益的較少；涉及行政事務、具體工作范疇的內容較多，但涉及黨的建設、黨的領導范疇的內容較少的情況，特別是明顯存在著黨內批評、黨內監(jiān)督、黨內不同意見表達極少的問題。究其原因，雖然也有一些黨代表的思想理論水平及政治視野局限性的原因，有黨內政治生活準則（如倡導和保護黨內批評、保障黨員權利）還貫徹不力的原因，有一部分黨代表參政議政能力不夠的原因，但不容忽視的是，還有一個對黨代表提案內容范圍的規(guī)范和引導的原因。這也是保障黨代表提案質量的一個關鍵性問題。

2.應明確黨代會代表提案內容的特殊性要求

首先，應不應當注重對黨代表提案與人大、政協(xié)提（議）案的區(qū)分呢？調查問卷為此設置了4個選項（多項選擇），按被調查者的認同度依次為：三者的角色不同、職責不同、代表的群體不同，提案內容理應區(qū)分（69%），黨代表提案應著眼于執(zhí)政黨的職責及黨的自身建設，以此與其他提案區(qū)分（61%），應當注重對黨代表提案內容的特殊性要求（47%），黨代表提案與其他提案在內容上重合難以避免，不應強調區(qū)分（37%）。由此可見，黨內同志主導性的意見是贊成和注重對黨代表提案與人大、政協(xié)的提（議）案在內容上加以區(qū)分的，而且將區(qū)分的著眼點放在執(zhí)政黨的職責及黨的自身建設上。這也表明，黨代會代表的提案與人代會代表及政協(xié)委員的提（議）案，是各具特殊性的，是不可相互代替的。這也提示我們，注重對黨代表提案特殊性的認識及對提案內容范圍的清晰界定，是建立和完善黨代會代表提案制度的一個不容忽視的問題。

進一步講，黨代會代表提案的內容，應當包括哪些主要的方面呢？調查問卷為此設置了8個選項（多項選擇），按被調查者的認同度依次為：對黨的路線方針政策的反思、調整、完善的意見和建議（78%），涉及黨和國家、地方及基層的全局性問題或有重要傾向性的問題（77%），對加強和改善黨的領導的要求及建議（75%），對加強和改進黨的各方面建設的意見和建議（75%），對推進黨的建設改革創(chuàng)新的謀劃（68%），對黨的領導機關領導干部的批評性意見（56%），對黨的建設有代表性、示范性的經驗總結（55%），對黨的歷史上重大問題的價值判斷及意見訴求（41%）。

由此可見，黨代會代表提案的主要內容，理應集中在兩個基本的方面：

第一個方面，體現(xiàn)執(zhí)政黨特有職能的內容。這主要是指對涉及到國家和地方的建設、改革、發(fā)展的重大事項或有重要全局性意義問題的指導和引導。這包括對黨的相關路線方針政策的制定、補充、調整、完善的意見，對黨的重大決策實施的審視、監(jiān)督、完善的意見，對加強和改善黨的領導、改進黨的領導方式和執(zhí)政方式的意見，對調整和完善黨的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃的意見，對黨的若干歷史問題的理性反思及意見訴求，等等。

第二個方面，涉及到執(zhí)政黨自身建設方面的內容。這包括對加強和改進黨的思想理論建設、組織建設、黨內民主建設、黨風廉政建設、黨的法規(guī)制度建設的意見，對強化黨要管黨、從嚴治黨的意見，對推進黨的自身建設改革創(chuàng)新的意見，對黨的建設經驗教訓的總結，對黨的領導機關領導干部的批評性意見，等等。[7]

因此，注重對黨代會代表提案內容特殊性的研究，就成為保障黨代會代表提案制度生命力的一個關鍵性問題，既理應向黨代表們明確提出這樣的要求，同時黨組織也應給予具體的指導。一方面，對不同層次的黨代表，應當有不同層次的要求。對省一級及全國黨代會代表的要求，與對市、縣一級的黨代表的要求，顯然是不一樣的。既不可能要求市、縣一級黨代表都具有宏大的政治視野，都能站在黨的戰(zhàn)略大局上來謀劃自己的提案，也不能任由黨代表只根據個人的興趣及具體的利益關聯(lián)來決定自己提案的取向。另一方面，黨組織不僅要規(guī)定黨代表提案應當是 “屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案”，[8]也應當通過典型示范、黨內培訓、經驗總結等方式，引導黨代表在自己的提案內容上注重不同于人代會、政協(xié)會提（議）案的特殊性，把握好黨代表提案的自身定位問題。從已有的實踐來看，我們在以上兩個方面都做得很不夠，有很大的改進空間。

實際上，即使在同一個層面、針對同一個問題，由于黨代會、人代會、政協(xié)會各自的性質和使命不同，黨代表、人大代表及政協(xié)委員也理應從各自特定職責、權限、不同視角，有各具特殊性的見解和不同的訴求。從總體上講，在社會主義條件下，由于黨代會、人代會、政協(xié)會的根本目的是一致的，因此三者的提案在內容上往往會相輔相成。例如，對于反腐敗及廉政建設這個被各方高度關注及在人大、政協(xié)和黨代會上被屢屢提及的問題，人民代表的議案也許主要是從反映人民群眾的強烈呼聲、提出解決某一方面問題的具體方案、提出相應的立法及修改法律的意見和建議，等等；政協(xié)委員的提案也許主要從政治協(xié)商層面反映各界人士對反腐敗及廉政建設的不同見解、不同思路和建言獻策，等等；而黨代表的提案，則主要應當從改善黨的領導（包括改革權力過分集中的領導體制）、改革黨內不合時宜的制度體系、完善黨內監(jiān)督的體制機制及從嚴治黨等方面，來進行考察和謀劃。又如，對于在人大、政協(xié)及黨代會上被普遍提及的、人民群眾關注度很高的改善民生的問題，人民代表也許更多地是從自己所代表的群體的切身利益出發(fā)，從民生上的薄弱事項出發(fā)，來表達見解和提出議案；政協(xié)委員也許主要是從不同領域、不同角度表達對民生問題的關切，通過提案表達他們對解決各類民生問題的訴求和各類專家的智慧；而黨代表則應主要從調整黨的路線、方針、政策的角度，從密切黨群關系、干群關系的角度，從改進黨的領導機關領導干部作風的角度，來考量和謀劃自己的提案?？梢?，并不是黨代會代表提案沒有必要，而恰恰是由于我們對這種提案內容的特殊性還注重不夠、研究不夠，對黨代表如何謀劃自己提案的必要的正確指導還很不夠，這才使得一些同志對黨代會代表提案制度的必要性產生種種誤解。

需要注意的是，在關于黨代表提案內容的問卷調查項中，黨內同志在兩個問題上的認識有明顯差異：第一個問題，在“對黨的歷史上重大問題的價值判斷及意見訴求”上，一般認同度為41%，黨齡11-20年的被調查者的認同度為56%，而地廳級干部中的被調查者的認同度為38%。這從一個側面表明，黨內相當一部分中青年同志對于從黨代會代表提案的角度清晰地判斷、總結和再認識黨的若干歷史問題，有較多的期冀，而黨的領導干部中，對此則持較為謹慎的態(tài)度。另一個問題，在“對黨的領導機關領導干部的批評性意見”上，一般認同度為56%，而地廳級干部中被調查者的認同度則明顯偏高為72%。這也從一個側面反映出，深諳黨內生活狀況的黨員領導干部，對于開展健康的黨內批評的重要性有更多的實際感受和更深刻的認識，對在黨代會代表提案制度中踐行黨內批評有著更多的期望。這是難能可貴的。

四、關于黨代會代表提案內容的來源及征集方式問題

1.黨代表提案的內容來源及征集方式都應源于黨員群體

一般來說，在實行代議制的現(xiàn)代國家中，經由民主選舉產生的代表（議員）進入國家政治生活，其基本職能就是代表和表達選民的利益。因此，代表（議員）的提案內容，就應體現(xiàn)自身所代表群體的意志表達及利益訴求，這是提案所承載的主要的和基本的義務。通過“提案”這種路徑及方式，把民意及民眾的利益訴求輸送到公共權力的運行中，這是“提案”的主要功能。同時，代表也可有一定的自主表達對相關問題的價值判斷的權利。由此就決定了代表提案內容的來源，應當主要是選舉產生代表的相關群體，也同時決定了代表必須與自己所代表的群體保持經常性的聯(lián)系，這也是提案征集的主要方式。據已故中國政法大學蔡定劍教授生前的實地考察：按照新加坡執(zhí)政黨人民行動黨的要求，黨的議員（類似我們的黨員人民代表）必須每周有一個晚上接待選民，包括政府內閣成員也不例外，李顯龍當副總理時也要每周接待選民，當總理后不能經常來，但每周也要委托人來接待選民。接待選民不僅是了解民意，而且還盡力為選民排憂解難。除了接待選民，黨的議員還必須經常走訪選區(qū)，了解普通居民的生活和訴求，與選民保持廣泛的接觸，以便于在議會及國家政治生活中準確表達他們的意愿，以爭取選民的支持。[9]

新加坡人民行動黨在代議制民主下注重代表（經選舉產生的議員）充分體察民意、與所代表的民眾保持密切聯(lián)系的做法，值得我們在研究黨代會代表提案內容的來源及征集方式時予以學習和借鑒。值得注意的是，近年來國內一些地方正在探索建立人大代表聯(lián)絡站或工作站，由當地的人大代表、政協(xié)委員和黨代表輪流值班，其主要職能之一就是及時聽取和反映各界群眾的訴求。有關調查表明，凡是建立了這種人大代表聯(lián)絡站或工作站的地方，信訪數量都明顯下降。[10]這對于黨代表如何密切與所代表的黨員群眾的關系及黨代表提案內容的來源，更具有啟示意義。從黨內生活的現(xiàn)實來看，黨代會代表提案內容的來源及征集方式，往往會影響著、決定著黨代表提案的質量。一份黨代會代表提案的形成，如果黨代表從不與選舉自己的黨員群眾聯(lián)系或聯(lián)系甚少，如果黨代表對來自黨員群體的真實聲音及尖銳意見有意無意地回避，如果黨代表只是依據有關黨組織的意見或靠自己閉門造車，那么，黨代會代表提案就可能偏離黨員群眾的真實意愿，就可能受到傳統(tǒng)的“官本位”、組織本位的消極影響，就易使黨代會代表提案制度的實踐流于形式。

從問卷調查的情況來看，對“黨代表提案內容的來源”的認同度（單項選擇），依次為：根據選舉黨代表的黨員群體的意見（73%），黨代表主要根據自己的認知來確定提案的內容選擇（14%）,根據黨代表所在地區(qū)和單位黨的領導班子的意見（13%）。

在問卷調查中，對“黨代表提案的選題及內容的征集方式”的認同度（多項選擇），依次為：通過建立黨代表經常聯(lián)系黨員的制度去征集（79%），黨代表通過黨內通信、電話、郵箱、微博等方式去廣泛征集意見（78%），黨代表在每次召開黨代會前去聽取和征集黨員群體的意見（72%），黨代表在每次召開黨代會前去聽取和征集有關黨的領導班子的意見（37%）。

由此可見，對于黨代表提案內容的來源，黨內主導性的意見是 “根據選舉黨代表的黨員群體的意見”，黨代表個人的認知只能處于從屬的地位，而黨代表所在地區(qū)和單位黨的領導班子的意見，則處于一種參考性的位置。這充分反映了被調查的不同類型的黨員群體對黨代表與自身關系的正確把握，表達了對“尊重和保障黨員主體地位”的強烈愿望，也折射出對“組織意見至上”傳統(tǒng)觀念的反思。與此同理，在黨代表提案的選題及內容的征集方式上，“通過建立黨代表經常聯(lián)系黨員的制度去征集”，就理所當然地成為了主導方式，而黨代表在黨代會前去聽取和征集有關黨的領導班子的意見，就自然成為了一種輔助的、補充的方式。這同時也清楚地表明，現(xiàn)在一些地方要求黨代表提案在正式上會前要報經相關黨組織審查的做法，是一種在傳統(tǒng)的組織本位觀念支配下、把黨代表視為黨組織的代表和下級的片面認識及錯誤做法，理應糾正。從總結經驗的視角看，黨的市及市以上的黨組織應當組織黨代表學習和研究如何正確看待黨代表提案、如何寫好黨代表提案，不斷提高黨代表的黨內生活素養(yǎng)，但不宜統(tǒng)一規(guī)定黨代表提案哪些能寫、哪些不能寫，哪些話可以說，哪些話不能說，甚至設立種種禁區(qū)。這樣，才能有助于真實地反映黨員群體的所思所想，有利于表達黨員群體最急切最突出的訴求，有益于科學地集中全黨意志。值得注意的是，在互聯(lián)網及信息社會越來越發(fā)達的今天，黨代表與黨員群眾的聯(lián)系及征集提案內容的具體方式，多數被調查者更認同“黨內通信、電話、郵箱、微博等方式”，這也是對傳統(tǒng)的那種主要是田野式的接觸群眾方式的一種調整和補充。當然，除此以外，還應當努力探索一些簡便易行、親近黨員、靈活多樣、實效明顯的黨代表征集黨員意愿的具體方式。例如，建立黨員代表公示和公告的制度，建立黨員代表以面對面、個別訪談、座談會等多種方式聯(lián)系黨員并征集意見的制度，建立黨員代表向選舉單位的黨員群眾述職的制度，建立黨員代表接受黨員監(jiān)督的制度等。

從馬克思主義黨的學說的基本主張及黨內生活的現(xiàn)實來看，黨員主體在對黨內事務的參與及處理上，主要有直接與間接兩種基本方式。間接方式最主要的，就是黨員通過民主選舉推選出自己的代表，黨員把自己的權利委托給代表，并由此形成了以忠于和體現(xiàn)黨員主體意志的黨代表大會作為黨的最高領導機關，并以召開黨員代表大會的方式來決定黨的重大事項。從理論上講，黨員與黨員代表的關系，實質上就是委托者與受托者的關系。作為受托者的黨員代表，向委托者即推選自己的黨員群眾負責，就是自己理所當然的主要職責和義務。為此，黨員代表就必須保持與黨員的經常聯(lián)系，定期與不定期地向黨員述職并接受黨員的監(jiān)督，特別是要在黨代會上努力表達黨員的意愿。從這個意義上講，黨員代表的提案內容，理應主要是來自黨員主體的意愿。但是，由于眾多黨員的意見往往不盡一致，廣大黨員的訴求也呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)，黨員群體意愿的價值判斷也不是清一色（有時還會呈現(xiàn)出很不穩(wěn)定的狀態(tài)），因此，黨代表就有一個權衡、取舍、綜合的問題，有一個去粗取精、舍末求本的問題，有一個精心提煉、提高的問題。從更深刻的意義上講,黨的根本性質決定了黨代表不應僅僅是一個地區(qū)、一個部門、一個單位、一個群體的黨員的代表，而且也應是體現(xiàn)和反映黨員主體意志及黨的整體利益的代表。因此，黨代表理應具有基于全局思考的獨立的價值判斷及行為選擇的權利（如提案主題的確立、提案訴求的表達程度的考量、提案內容的信息獲取方式的選擇，等等），否則黨代表就只是一個“傳聲筒”而已。從整體來看，當眾多黨代表在其提案內容大的方向和基本價值上充分尊重和體現(xiàn)黨員主體的意愿，又能秉持負責任的獨立思考，就會使黨內各方意志得到應有的真實的體現(xiàn)。因此，在黨代表提案的具體內容及價值取向上，必須注重把握好黨員主體的意愿與黨代表個人取向的關系，既不能把黨代表個人的某些取向視為黨員主體的意志，也不能因為某個時候某個多數黨員群眾的意見就否定黨代表獨立思考的價值?？梢哉f，黨代表如何在自己的提案中充分表達選舉單位黨員意志，善于綜合考量政治大局，勇于獨立思考和積極行使黨代表權利，是黨代表需要不斷提高自身政治素質及主體意識的一個過程。

2.黨代表提案內容的來源與黨代表產生機制息息相關

要切實保障黨代表提案內容來源的合理性、有效性，有一個制度性的“瓶頸”難以回避，即黨代表的產生機制。毋庸諱言，多年來，在黨代會代表的產生過程中，在黨內生活里還一直缺乏較完備的民主、公開、擇優(yōu)、競爭的制度機制，“黨內平等”的基本原則在黨代表產生過程中還缺乏令人信服的體現(xiàn)。這主要表現(xiàn)為在一些地方和單位的黨代表產生過程中，大體上是按照一種“內部確定和組織安排為主、大會選舉為輔”的習慣模式（有的黨代表選舉甚至成為一種保障組織意圖實現(xiàn)的心照不宣的形式），由相關組織掌控和決定，黨員群眾的參與權、選舉權和被選舉權，有時往往難以得到平等的體現(xiàn)，黨員主體的意志和權利難以受到足夠的尊重。這種維系已久的狀態(tài)不可避免地影響到一部分黨代表的“公信力”，也必然會對黨代表提案制度的實施帶來難以避免的消極影響。

據對杭州市部分縣、區(qū)的調查：認為本選區(qū)黨代表“能夠”代表自己的利益、愿望和要求的只占21.92%，明確表示 “不能”代表的占32.21%，“不知道”能否代表的占45.25%；與黨代表“經常聯(lián)系”的只占7.85%，“從沒聯(lián)系過”的占62.90%，“有時聯(lián)系”的占19.08%，“聯(lián)系過，但不是反映情況”的占9.07%。[11]可以說，這種狀況在黨內生活中具有一定的普遍性。顯然，這種狀況不僅導致了相當一部分黨員竟然對自己的“代表”的產生及自身權利的委托茫然不知的不正常情況，導致黨代表在黨代會及黨內生活中的作為很難被黨員群眾所知曉、所認同、所監(jiān)督，而且，也必然給黨代表提案的內容與征集方式帶來明顯的局限性：一個在黨員群眾中缺乏“公信力”、或者“代表性”模糊不清的黨代表，就必然會對自身的角色定位及相應職責認識不清或若明若暗，因此在提案內容的征集上，就可能漠視黨員群眾的意愿，或者隨意性很大，甚至敷衍應付、無所作為，以至于有悖于黨員代表的神圣職責；一個與黨員群眾嚴重疏離甚至從不聯(lián)系選舉單位黨員群眾的黨代表，就難以在自己的提案中準確把握黨員主體的意愿和訴求；一個主要由黨組織通過“安排性選舉”產生的黨代表群體，就易產生某種唯上是從的意識甚至“報恩”意識，就易受某種傳統(tǒng)的片面的“組織至上”觀念的支配，就難以在黨代表提案中真正體現(xiàn)黨員的主體意志和自主精神。

因此，改革和完善黨代表產生的相關制度機制，不僅是改革和完善黨代會制度的題中應有之義，而且也是建立高質量的黨代會代表提案制度的必然要求。還應清醒地看到，建立一個真實體現(xiàn)黨內平等原則、充分體現(xiàn)黨員主體意愿的黨員代表遴選機制，也是廣大黨員的迫切愿望，是發(fā)展黨內民主不容忽視的現(xiàn)實要求，不可等閑視之。近年來，一些黨組織已開始了這方面積極的探索，值得肯定和鼓勵。2002年，四川省雅安市在該市的雨城區(qū)、滎經縣進行了新時期以來黨內首次縣級黨代表直接競選，效果很好，黨內外反響很大，尤其是在廣大黨員中及黨建理論界認同度很高，是發(fā)展黨內民主、尊重和保障黨員主體地位的一個生動體現(xiàn)。這種做法，是否可以在市、縣一級積極探索和有計劃有步驟地推進呢？如果說，在全黨及省一級實行黨代會代表的直接競選，條件還不夠成熟，那么是否可以先從擴大黨代表選舉的差額比例、明確要求黨代表候選人應當與選舉單位的黨員群眾直接聯(lián)系、黨代表要接受選舉單位黨員群眾監(jiān)督這些方面開始做起呢？

五、關于如何實現(xiàn)黨代會代表提案價值的問題

1.黨代會代表提案的效力應類似人代會的“議案”

一份富有價值的黨代會代表提案，如果在黨代會上由于種種原因而難以得到應有的重視，或者是由于在黨內生活中對提案效力的把握不準確、對提案處置程序設計上的不合理；或者是對提案價值實現(xiàn)的黨內法規(guī)不完善；或者是由于黨內生活中某種不合時宜的觀念和 “長官意志”而導致提案被責難、被“冷處理”；或者被黨內的形式主義一類東西所敷衍，那么，黨代會代表提案價值的實現(xiàn)就會受到嚴重損害，就有悖于建立黨代會代表提案制度的初衷。

根據問卷調查的結果，黨內同志對“應當如何實現(xiàn)黨代表提案的價值”的看法（多項選擇），依次為：逐步形成有黨內特色的比較完善的黨代表提案辦理機制（77%），黨代表提案內容及辦理情況應至少在黨內公開（72%），黨代表提案經過特定程序后可以成為黨代會的議案（64%），學習和借鑒人代會、政協(xié)會的提案辦理程序及有益做法（57%），黨代表提案只具有建議性質，不能成為黨代會的議案（14%）。

由此看來，可以明確兩點：其一，接受調查的多數同志對黨代會代表提案制這一黨內生活中的新事物，主張循序漸進，以黨的自身實踐為主，以形成和完善制度機制為重點，注重將提案價值的實現(xiàn)過程向黨內公開并接受黨員群眾的監(jiān)督，同時在此基礎上學習和借鑒人大和政協(xié)的相關做法。其二，在黨代表提案的效力上，接受調查的多數同志不贊成把黨代表提案僅僅作為黨內的一種沒有權威性和約束力的建議，而主張在對提案經過特定程序后可以成為對黨內生活及黨的行為有影響力、約束力和指導性的黨代會議案。這一點理應特別注重。值得注意的是，在被調查的地廳級黨員干部中，對于“黨代表提案只具有建議性質，不能成為黨代會的議案”的認同度只有8%，比被調查的一般認同度14%低了近五成，就是說，地廳級黨員干部中還是更多地認同將黨代表提案的效力視為黨內的“議案”。因此，在具體設計黨代表提案制的時候，理應高度重視黨內這種對黨代表提案實際價值的看法和期望。試想一下，如果黨代會代表的提案只是屬于黨內生活中屢見不鮮的、難有約束力的“建議”的一種形態(tài)，其效力可有可無、可大可小，那么還有多大必要去費心費力地建立這項新制度呢？

毋庸諱言，目前有一部分黨的領導機關領導干部是主張將黨代表提案僅僅視為黨內的一種“建議”，已有的一些黨代會代表提案制的試點，也主要是把黨代表提案當作政協(xié)委員提案一樣的“建議”“建言獻策”來對待的。這就使得相當一些黨代會代表提案制的初步實踐，有著明顯的局限性。應當清楚看到的是，在目前我國的政治生活中，政協(xié)的“提案”與人大的“議案”這兩者的效力是有明顯區(qū)別的：人大“議案”經人民代表大會或人大常委會議審議后表決通過，就具有了法律或法律性質的約束力，就形成權威的規(guī)范和監(jiān)督作用，相關者及承辦者必須遵循；而政協(xié)的“提案”卻不具備這樣的效力，政協(xié)委員的“提案”只要經過提案委員會審查，符合《政協(xié)提案工作條例》的相關規(guī)定，便予以立案，不具有法律的約束力，只起“建議”及民主監(jiān)督作用。人大“議案”與政協(xié)“提案”在效力上的差別，從根本上說，是由二者的組織屬性決定的：人大是國家權力機關，政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織及政治協(xié)商、民主監(jiān)督的機構。那么，黨代會代表提案的效力，究竟是類似人代會的“議案”好，還是類似政協(xié)會的“提案”好呢？這是直接影響和決定黨代表提案價值的一個關鍵性問題。

根據黨代會是黨的最高權力機關的基本組織屬性，根據“尊重和保障黨員主體地位”的根本性要求，根據較為廣泛的調研結果，我們認為：黨代會代表提案的效力，還是類似人代會的“議案”更為妥當?，F(xiàn)有的“黨代表提案制”的稱謂，是仍叫“提案”，還是改稱“議案”，主要還是一個提法問題，并不很緊要。在目前實行代議制的國家中，有的對議案及提案的主體、程序、效力等作了明確的區(qū)分，有的也統(tǒng)稱“提案”。前述德國社會民主黨規(guī)定各級黨組織、黨的各聯(lián)邦級工作團、黨內各種論壇提交黨代會上付諸表決的，也統(tǒng)稱“提案”。因此，不必拘泥于某種具體的提法，關鍵是我們需要在認識上和實踐上把黨代會代表提案的效力，定位于或提升到類似人代會的“議案”。即黨代表的提案，在經過黨代會制度規(guī)定的程序（如代表及代表團提案的聯(lián)名人數符合規(guī)定，提案提交是在規(guī)定的時間內，有關的專門委員會審議通過并提出列入大會議程的意見，黨代會主席團決定列入大會議程，黨代會表決通過）后，即成為黨內有權威和約束力的決定。畢竟，黨代會是黨的最高權力機關，不是政協(xié)那樣的民主協(xié)商機構，黨代會代表的提案效力應不同于政協(xié)委員的提案效力。全國政協(xié)常委、復旦大學教授葛劍雄講得準確：“就像俞正聲主席講過的，政協(xié)主要的功能是‘說話’，該說什么你就說，說了人家不聽怎么辦呢？你還得說?！劣谡f話的效果，我們的建議是否被執(zhí)行了，這要問執(zhí)政黨和人大?！盵12]而政協(xié)委員的“說話”，主要是通過政協(xié)委員的提案來體現(xiàn)的。顯然，作為執(zhí)政黨黨代表在黨的最高領導機關的提案，其效力應當不同于、不止于政協(xié)委員的“說話”。

2.保障黨代會代表提案價值的實現(xiàn)應堅持的原則

第一，切實保障黨代表權利的原則。應以黨內法規(guī)明確規(guī)定：黨代表在黨代會上的提案權，是黨代表的一項重要的基本權利。黨代表無論其黨齡的長短、黨內外職務的高低、社會地位及在黨內的影響程度如何，他們所提交的提案只要符合黨代會相關制度規(guī)定的基本要件（黨員代表產生的合法性、提案提交的時間限制、規(guī)定的聯(lián)名人數，等），就應當一概平等地被納入提案處置流程，一視同仁地享有和行使相應的知情權、咨詢權、要求獲得答復權、質詢權、保留意見權、監(jiān)督實施權等。尤其是要重視保障黨代表在提案中表達黨內不同意見的權利、提出批評性意見的權利。應根據憲法對于人民代表權利的規(guī)定和保障的精神，以黨內法規(guī)明確規(guī)定黨代表在黨代會上的提案、發(fā)言、表決等不受任何黨規(guī)黨紀的追究。

第二，提案處置程序優(yōu)化的原則。對黨代表提案處置程序的完備、合理、規(guī)范及具有可操作性，是黨代表提案價值得以實現(xiàn)的重要保障。理應從有利于保證提案的效力、保障提案實現(xiàn)的效率、保護黨代表的權利出發(fā)，科學設計黨代會提案的處置程序。包括提案的受理標準，提案的審議主體及審議流程，提案進入黨代會議程的規(guī)則，提案進入實施階段的要求（包括責任設置及責任追究，等等），尤其是如何把提案的成果轉化為黨的具體實踐的問題。特別是對黨代會已作出決定、已具有“議案”效力的黨代表提案，應當規(guī)定明晰的貫徹、實施的程序，作出制度性的安排，并明確責任主體。對那些還難以被黨代會采納和審議、或者一段時間內還難以處置的提案，也應作出緩議、備案等程序性安排。應當說，黨代會代表提案制度作為一項黨的建設上的制度創(chuàng)新，我們在具體程序上還相當缺乏經驗，還需要在實踐中不斷總結、不斷改進，不斷完善。

第三，公開和接受監(jiān)督的原則。黨務公開是黨早已確立的基本原則，黨內事務接受黨員主體的監(jiān)督也是“尊重和保障黨員主體地位”的題中應有之義，特別是因為黨代會代表的提案主要是黨員意愿的反映，提案的內容及處置結果就更應在黨內公開并接受黨員的監(jiān)督。這樣做，有利于促進提案處置的公正和效率，有利于實現(xiàn)提案本身應有的價值，有利于增強黨內共識，有利于增強廣大黨員積極關注和參與黨內事務的主體意識。為此，應充分考慮通過多種恰當、便捷的方式（如黨代會簡報、黨內通報、黨的文件、黨內網絡、黨報黨刊、黨代表傳達等）將提案的主要內容、處置情況在黨內公開，以便接受黨內監(jiān)督。同時，這也有利于防止在對提案審議及處置過程中出現(xiàn)“長官意志”左右及種種人為因素的妨礙。①參見劉益飛：“建立黨代會代表提案制度”，《組織人事報》，2006年6月29日。列寧當年為了開好黨代會，為了在黨代會上充分發(fā)揚黨內民主，進行了積極而有益的探索，其中一個重要措施就是把所有黨代表在大會上的發(fā)言速記記錄整理出來，通常在當年就公開正式出版篇幅達數十萬字的《俄共（布）第X次代表大會（速記記錄）》，使全黨黨員和全國人民都能詳盡了解黨代會內情。[13]列寧的這種思路和做法在今天也具有學習和借鑒的意義。

3.關于實現(xiàn)黨代會代表提案價值的幾個具體問題

根據已有的實踐，對如何實現(xiàn)黨代表提案的價值，還有幾個具體問題值得重視：

（1）關于相關黨內法規(guī)缺失的問題。黨代會代表提案制度畢竟是黨內生活中的一項制度創(chuàng)新，不僅涉及到從黨代表的產生到黨代會制度機制的完善、從發(fā)展黨內民主到黨的制度建設的改革，而且還涉及到黨內上上下下、方方面面，涉及到黨內民主與人民民主的協(xié)調，因此，需要有足夠的黨內法規(guī)來支撐、規(guī)范、指導。但是，至今除了有黨的代表大會及中央全會關于建立這項制度的原則性要求，就只有2008年7月頒布的《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》中的一條很簡短的原則性規(guī)定，遠不能適應新形勢下建立和完善黨代會代表提案制度的要求。理應在充分調查研究及總結初步實踐的基礎上，在“尊重和保障黨員主體地位”相關理論的科學指導下，制定出一部全黨性的關于黨代會代表提案制度的實施條例。

（2）關于黨代表提案的代表聯(lián)名問題。一份黨代會上的提案，需要多少名黨代表聯(lián)名方為有效？從現(xiàn)有實踐來看，從?。ㄈ缯憬。┮患壍娇h（浙江、湖北、江西等地）一級，基本上都是規(guī)定“10名以上代表聯(lián)名”。建議參照《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中關于代表提案聯(lián)名分層次的相關精神，規(guī)定全國黨代會代表的提案須有30名以上代表聯(lián)名，省級黨代會代表的提案須有20名以上代表聯(lián)名，市級黨代會代表提案須有15名以上代表聯(lián)名，縣級黨代表提案須有10名以上代表聯(lián)名。

（3）關于將黨代表提案轉為“提議”“建議”“黨員來信”處理的問題。現(xiàn)在許多初步實踐黨代會代表提案制度的地方，大都明確規(guī)定：不作為提案處理的，視情況可作為黨代表提議、建議或黨員來信處理，且都是在黨代會后交由有關部門辦理或答復。對這類有普遍性的做法應當加以規(guī)范。畢竟，在黨代表提案中，能夠進入黨代會議程的，是極少數，對于多數不能進入議程的黨代表提案，應當在尊重和努力實現(xiàn)其價值的原則指導下，進行分類處置。例如，對黨代表聯(lián)名人數不夠的提案，當然不能作為提交討論和表決的議案，可作為會后的提議、建議來辦理，但也可將其主要內容通過黨代會上的其他形式（如大會簡報）適當表達，以盡可能體現(xiàn)提案的價值；對被認為內容上不宜的提案不提交黨代會，則需慎重，要明確規(guī)定認定“不宜”的程序（如主席團會議、相關專門委員會集體議決等），防止以權威人士的個人意志獨斷的傾向。

（4）關于建立黨代會提案工作委員會（或稱提案工作領導小組等）的問題。由于黨代會代表的提案涉及的相關工作繁多，且黨代會會前、會中、會后都有許多相關的事情要做，因此，需有一個專門的工作機構專司其職。建立各級黨代會提案工作委員會就勢在必行。建立這樣一個有權威的工作機構，有利于對黨代表提案的若干具體事宜的指導和協(xié)調，有利于增強對黨代表提案的負責精神，有利于黨代表提案價值的實現(xiàn)。建立黨代會提案工作委員會，理應堅持注重效能的原則，可以考慮與實行黨代表任期制及試行黨代表年會制、黨代會常任制的相關要求和工作結合起來。

（5）關于基層黨組織是否實行黨代會代表提案制度的問題。從近年來的情況看，一些基層黨組織（如一些大學、企業(yè)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨組織）也試行了黨代會代表提案制度，并還有某種擴展的趨勢。我們的研究認為，從黨的建設的總體上看，基層黨組織還是不宜采用這種制度為好。主要理由有三：一是黨中央關于黨代會代表提案制度的實施范圍，是指全國和地方各級黨代會，并不包括基層黨代會。二是黨的基層組織是直接面對黨員群眾的，黨員群眾的意志和訴求可以通過多種形式直接向基層黨代會表達，基層黨代會代表也可直接在黨代會上表達自己的訴求，不必一定是黨代表提案。比起地方黨代會，基層黨代會在人數和規(guī)模上要小得多，議題也更為集中和具體，黨代表也因此有更多的直接表達意見的機會。況且黨代表提案制度有特定的一套程序，需要有專門的機關和人員來運作，這也不適合一般基層單位的情況。三是基層單位是以明確的生產、經營、工作任務為中心的，絕大多數基層黨組織在其中并不承擔領導作用，而是發(fā)揮“政治核心”“保證監(jiān)督”的作用，因此，即使黨代表提案涉及到基層組織的中心任務和重大事項，也往往不是許多基層黨組織職權范圍內能受理和解決的。

（6）關于實行黨代會代表提案制度的時間表的問題。黨中央提出“建立黨的代表大會代表提案制度”的要求已10年有余，但為什么直到現(xiàn)在仍然只有少數黨組織開始建立這項制度呢？其中一個不容忽視的原因，就是缺乏自上而下的指導、要求和督促以及確立有約束性要求的時間表。因此，明確全國黨代表大會及地方各級黨代表大會建立黨代表提案制的時間表，就十分必要。我們建議：以黨的制度建設改革的緊迫感和奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，力爭在黨的十九大前省、市、縣級黨委換屆時召開的黨代會，都應建立黨代會代表提案制度；在黨的十九大上，初步建立全國黨代表大會代表提案制度。以此為基礎，使黨代會代表提案制度，在黨的建設實踐中不斷發(fā)展和完善。

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