[摘要]社區(qū)群眾多層次多樣化的公共服務(wù)需求，與基層公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的突出矛盾，引發(fā)了合肥市蜀山區(qū)西園街道以需求為導(dǎo)向、推行“兩委兩站”模式的社區(qū)管理體制改革新思路。改革初期基層政府要搭好臺(tái)子、建好機(jī)制，行政手段要適時(shí)逐步退出并強(qiáng)化事中指導(dǎo)和事后監(jiān)督。通過政府購買服務(wù)方式，放手讓社會(huì)組織走到前臺(tái)，彌補(bǔ)行政手段的缺失，健全基層公共服務(wù)體系。

收稿日期：2015—04—11

作者簡(jiǎn)介：吳明，安徽省政府政策研究室；夏飛，合肥市政府政策研究室綜合調(diào)研處處長(zhǎng)；彭兆耀，蜀山區(qū)西園街道黨工委書記；張勁俊，蜀山區(qū)委組織部副部長(zhǎng)。

社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的基本單位，是家庭與社會(huì)聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，也是各類人群的聚集點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的交匯點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和流動(dòng)人口增加，“社會(huì)人”群體急劇擴(kuò)張，人民群眾的多層次、多樣化服務(wù)需求和利益訴求日益增加，社區(qū)已成為反映不同利益群體訴求的重要源頭。安徽省在2012年出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（皖辦發(fā)〔2012〕13號(hào)文)，大力實(shí)施社區(qū)管理體制改革，突出了社區(qū)是社會(huì)管理的基本平臺(tái)的作用，突出社區(qū)自治管理與社會(huì)參與的資源整合配置平臺(tái)的作用，發(fā)揮政府行政功能與社會(huì)自治功能有機(jī)互補(bǔ)的作用。近日，課題組通過研討交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、考察等活動(dòng)，深入合肥市蜀山區(qū)西園街道，調(diào)研其探索社區(qū)管理體制改革新路和構(gòu)建基層公共服務(wù)體系舉措，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、社區(qū)群眾多層次多樣化的公共服務(wù)需求，與基層公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的突出矛盾，引發(fā)西園街道創(chuàng)新思路，探尋出路

西園街道位于蜀山區(qū)中部，轄區(qū)面積3.431平方公里，人口60684人，下轄6個(gè)社區(qū)。各類住宅小區(qū)60個(gè)，其中有物業(yè)管理的小區(qū)只有27個(gè)。因企業(yè)改制、破產(chǎn)倒閉等原因造成的由“單位人”變成“社會(huì)人”達(dá)10127人。隨著城市發(fā)展，社區(qū)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，轄區(qū)居民流動(dòng)性增大，人員構(gòu)成日益復(fù)雜，管理難度進(jìn)一步加大。在面對(duì)千家萬戶、千差萬別的公共服務(wù)需求時(shí)，基層政府以傳統(tǒng)的行政手段為主導(dǎo)的思維模式和管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)，基層社會(huì)服務(wù)管理表現(xiàn)出“四個(gè)嚴(yán)重不足”，即能力嚴(yán)重不足、精力嚴(yán)重不足、活力嚴(yán)重不足、定力嚴(yán)重不足。

能力嚴(yán)重不足，就是過多使用行政手段管理社區(qū)，采取自上而下指令式、單向度、強(qiáng)迫式完成任務(wù)式的方法，工作人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)和專業(yè)社會(huì)工作技能，思想觀念陳舊、服務(wù)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)的范圍和領(lǐng)域狹窄。精力嚴(yán)重不足，原來一個(gè)僅有十來個(gè)聘用人員的社區(qū)，要面對(duì)少則一萬、多則兩三萬的服務(wù)對(duì)象，加之人員年齡較大，整天忙于事務(wù)、疲于應(yīng)付，很難有時(shí)間和精力專門研究和開展社區(qū)服務(wù)?；盍?yán)重不足，政府在以往的職能轉(zhuǎn)變過程中，上級(jí)職能部門片面強(qiáng)調(diào)重心下移，把社區(qū)當(dāng)成是政府職能的延伸，使其承擔(dān)太多的行政工作，導(dǎo)致角色錯(cuò)位，社區(qū)組織行政化、社區(qū)活動(dòng)形式化的傾向嚴(yán)重，滿足不了居民的需要，抑制了居民參與的熱情。定力嚴(yán)重不足，社區(qū)開展服務(wù)基本處于無計(jì)劃、無系統(tǒng)、無組織狀態(tài)，辦一次是一次，有了上次沒下次，規(guī)律性差。這種運(yùn)動(dòng)式的、應(yīng)景式的活動(dòng)形式，使居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感淡化。社區(qū)工作人員也因上級(jí)任務(wù)一項(xiàng)接一項(xiàng)，工作超負(fù)荷和缺少成就感，難以長(zhǎng)期在基層安心工作，造成基層社區(qū)工作隊(duì)伍不穩(wěn)。

這種狀況，伴隨“小政府、大社會(huì)”格局構(gòu)建，弊端凸顯，導(dǎo)致出現(xiàn)“三個(gè)不滿意”，即人民群眾不滿意，老百姓需要的優(yōu)質(zhì)服務(wù)難以及時(shí)公正獲取；上級(jí)部門不滿意，各項(xiàng)工作任務(wù)完成質(zhì)量不高；基層工作者不滿意，兩頭吃力不討好，工作繁重辛苦不被認(rèn)可。如何提升管理效能和公共服務(wù)功能推到了西園街道面前，成為亟待解決的問題。

二、西園街道積極探索確立以需求為導(dǎo)向、以服務(wù)為手段、以自治為核心、以健全社區(qū)公共服務(wù)體系為目標(biāo)的工作思路，著力在社區(qū)構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制、一支隊(duì)伍、一批項(xiàng)目，有效提升基層公共服務(wù)水平

面對(duì)街道社區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要和社區(qū)居民的迫切期盼，2007年，蜀山區(qū)率先在合肥市進(jìn)行街居管理體制改革，西園街道先行試點(diǎn)，實(shí)行議行分設(shè)。在社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)之外，增設(shè)社區(qū)工作站，作為街道辦事處在社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，將原來強(qiáng)加于社居委的行政事務(wù)全部承接過來，社居委主要承擔(dān)“議”的職能，開展自治，形成“1+2”（即兩委一站）的社區(qū)管理架構(gòu)，即以社區(qū)黨委為核心，居委會(huì)開展自治，工作站負(fù)責(zé)行政。社區(qū)居務(wù)和政務(wù)相對(duì)分離后，行政效率得到很大提高，但新的問題是，社居委去行政化后，人員多為兼職，年齡老化嚴(yán)重，又缺乏資源，根本無法有效發(fā)動(dòng)居民、組織居民，無法提供良好的服務(wù)，最終社居委又面臨新的尷尬局面，處于無事可干的狀況。

針對(duì)新問題，西園街道借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大膽探索，逐步明晰工作方向，即以健全社區(qū)公共服務(wù)體系為目標(biāo)，以需求為導(dǎo)向、以服務(wù)為手段、以自治為核心，進(jìn)一步理順社區(qū)組織體系，搭建社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)，大力培育社區(qū)社會(huì)組織，提升社區(qū)服務(wù)能力。

第一，推行“兩委兩站”模式，新建一個(gè)服務(wù)平臺(tái)。為了彌補(bǔ)社區(qū)服務(wù)的缺失，西園街道在原來“兩委一站”的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，在每個(gè)社區(qū)組建一個(gè)社會(huì)工作服務(wù)站，作為樞紐型社會(huì)組織。每個(gè)服務(wù)站由社居委主任兼任站長(zhǎng)，設(shè)一名專業(yè)社工崗位，吸納社區(qū)義工志愿者參與。主要職責(zé)是引入專業(yè)的社會(huì)工作方法技能開展針對(duì)居民的各種服務(wù)，孵化培育社區(qū)社會(huì)組織。按照“議行分設(shè)”的理念，還原社區(qū)居委會(huì)自治功能，逐步將社區(qū)組織、服務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)境、治安、文化和計(jì)生等政府行政職能完全剝離出來，交給社區(qū)工作站履行，社區(qū)工作站承擔(dān)行政事務(wù)中“行”的職能。推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)去行政化，主要承擔(dān)好“議”的職能，讓社居委真正成為居民利益訴求的代言人、民主自治與互助服務(wù)的引導(dǎo)者、基層政府與居民溝通交流的橋梁，促使其能夠獲得社區(qū)居民的認(rèn)同，激發(fā)居民“社區(qū)人”的主體意識(shí)，居民由“參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)者”。新建立的社會(huì)工作服務(wù)站作為基層公共服務(wù)平臺(tái)，承擔(dān)起社會(huì)公共服務(wù)事務(wù)。初步形成了社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)、居委會(huì)民主自治、社區(qū)工作站依法行政、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)站開展服務(wù)的“兩委兩站”社會(huì)工作模式。

第二，確立“三社聯(lián)動(dòng)”，完善一套服務(wù)機(jī)制。為使社區(qū)服務(wù)落到實(shí)處，更加精細(xì)化，西園街道社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)站的運(yùn)行由“三社”（社工、社區(qū)居委會(huì)、社團(tuán)）有機(jī)聯(lián)動(dòng)，形成社區(qū)多元社會(huì)主體的協(xié)同參與。社工由政府通過購買服務(wù)確定崗位，牽頭用專業(yè)方法設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目；社居委發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，為服務(wù)項(xiàng)目落地創(chuàng)造環(huán)境；社團(tuán)（社區(qū)社會(huì)組織）目前已備案登記59家，1300多人。負(fù)責(zé)組織各類義工、志愿者，參與具體服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施?！叭缏?lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制，基本形成社區(qū)、社會(huì)組織和專業(yè)社工之間資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面。

第三，加強(qiáng)專業(yè)人才配備，建立一支專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍。西園街道堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，在社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)行政組織、社區(qū)服務(wù)組織這4類基層組織中，至少各引進(jìn)聘用1名專業(yè)社會(huì)工作師，率先在全省實(shí)現(xiàn)每個(gè)社區(qū)有4名社會(huì)工作師在崗的要求，以滿足專業(yè)化服務(wù)需求。在社會(huì)工作專業(yè)人才缺乏的情況下，街道立足自身培養(yǎng)，采取免費(fèi)集中培訓(xùn)的方式，要求符合條件的街居工作人員必須通過國家社會(huì)工作者職業(yè)水平考試。目前，取得社會(huì)工作師職業(yè)資格證的已有31人，其中初級(jí)18人、中級(jí)13人；對(duì)三年內(nèi)不通過者予以解聘。取得證書的社會(huì)工作師，每月開展不低于2次的政策法規(guī)、專業(yè)理論和實(shí)務(wù)等技能培訓(xùn)，并與省社工協(xié)會(huì)合作成立安徽省首家社區(qū)教育學(xué)院，強(qiáng)化繼續(xù)教育，有效提高社會(huì)工作者綜合服務(wù)素質(zhì)，引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織開展服務(wù)。與此同時(shí)，將社區(qū)志愿者及社區(qū)網(wǎng)格信息員組織起來，作為義工補(bǔ)充到各個(gè)社區(qū)社會(huì)組織中，進(jìn)而在每個(gè)社區(qū)建立了一支以專業(yè)社工為主導(dǎo)的基層服務(wù)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作人員由“業(yè)余者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩I(yè)者”，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化服務(wù)”由“社會(huì)工作者”做。

第四，以需求為導(dǎo)向，確立一批特色服務(wù)項(xiàng)目。街道按照“用需求定服務(wù)，用購買選服務(wù)，用項(xiàng)目管服務(wù)，用服務(wù)促自治”的原則，針對(duì)社區(qū)工作不同領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)組織和群眾參與其中，采取社會(huì)服務(wù)“項(xiàng)目化”方式運(yùn)作，實(shí)施一批符合居民需求的特色服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目選擇全部從社區(qū)征集，通過上門調(diào)查、發(fā)放調(diào)查問卷、了解居民需要解決的問題，經(jīng)過梳理分析，分清輕重緩急，排定先后順序，制定年度計(jì)劃并列入支出預(yù)算。街道負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的審定、評(píng)估、跟蹤、問效、修正，以政府購買公共服務(wù)的方式，交給社會(huì)工作服務(wù)站組織實(shí)施，明確責(zé)任分工，有效擴(kuò)大基層提供公共服務(wù)的規(guī)模。實(shí)踐一年多以來，涌現(xiàn)出一批規(guī)模較大、服務(wù)較實(shí)、聲譽(yù)較好、具有轄區(qū)特色的社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目。如特殊家庭“陽光四季”幫扶服務(wù)項(xiàng)目、社區(qū)矯正和心理輔助服務(wù)項(xiàng)目、“情暖夕陽”居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、老少活動(dòng)家園服務(wù)項(xiàng)目、志愿廣場(chǎng)服務(wù)項(xiàng)目、“蜀苑之聲”文化服務(wù)項(xiàng)目、呼叫中心服務(wù)項(xiàng)目等。其中“情暖夕陽”項(xiàng)目為轄區(qū)6000多名老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)；“蜀苑之聲”藝術(shù)團(tuán)有13支表演隊(duì)，注冊(cè)會(huì)員300多人，覆蓋所有社區(qū)。各類項(xiàng)目成功實(shí)施，不僅滿足轄區(qū)居民的需求，也帶動(dòng)了一批居民自治類、公益服務(wù)類和文體康樂類社會(huì)組織健康發(fā)展。

第五，以自治為核心，有效提升基層公共服務(wù)水平。大多數(shù)制度創(chuàng)新都是針對(duì)實(shí)際工作中存在的問題，尤其是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的，由基層干部群眾創(chuàng)造出來，并由上級(jí)部門不斷提煉、推廣。比如西園街道動(dòng)力東村小區(qū)改造中推行“居民自治搬遷”模式，僅用3天時(shí)間就順利完成了動(dòng)力東村小區(qū)一期140戶拆遷戶的交房、驗(yàn)房工作，有效加強(qiáng)了對(duì)居民的組織和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)居民有序參與，取得了居民的認(rèn)同。屬于“三無小區(qū)”的天柱園小區(qū)，實(shí)行民主決策、自治管理、民主管理，不僅解決雨水排污問題，還修建了停車位、安裝了安全監(jiān)控、補(bǔ)植了綠化等等，取得了良好效果。經(jīng)驗(yàn)表明，通過自治直接反映人民群眾的利益訴求，化解了基層各類社會(huì)矛盾，激發(fā)居民“社區(qū)人”的意識(shí)，形成居民整體利益觀，實(shí)現(xiàn)居民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，提升了基層公共服務(wù)水平。

通過不斷地探索和實(shí)踐，街道在財(cái)力有限的情況下，初步理順了社區(qū)各類組織之間的關(guān)系，突出培養(yǎng)了一批專業(yè)人才，做實(shí)了基層公共服務(wù)項(xiàng)目，探索出一條提供基層公共服務(wù)的新路子，在居民中、社會(huì)上取得了較好的反響。這一做法，被人民日?qǐng)?bào)社“人民網(wǎng)”和國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部聯(lián)合評(píng)定為全國十個(gè)“社會(huì)管理創(chuàng)新最佳案例”之一，榮獲2013年中國城市管理進(jìn)步獎(jiǎng)。

三、啟示

西園街道的實(shí)踐表明，改革初期基層政府要搭好臺(tái)子、健全機(jī)制，行政手段要適時(shí)、逐步退出并強(qiáng)化事中指導(dǎo)和事后監(jiān)督。通過政府購買服務(wù)方式，放手讓社會(huì)組織走到前臺(tái)，彌補(bǔ)行政手段的缺失，健全基層公共服務(wù)體系。

啟示一：轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理理念，在傳承原體制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，穩(wěn)步推行社區(qū)管理體制改革。街道突出滿足轄區(qū)居民民生需求的服務(wù)理念，寓管理于服務(wù)。為保持社區(qū)服務(wù)管理的有效性，并沒有先打破原有的管理體制，而是在傳承原來機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的服務(wù)平臺(tái)，在不增加人員編制和不大幅增加基層財(cái)政支出的情況下，創(chuàng)新管理模式，明晰管理職能，理順管理機(jī)制，暢通服務(wù)渠道，穩(wěn)步推行改革，有效避免改革帶來的震動(dòng)，有效提升基層提供公共服務(wù)的能力水平，防止出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素和社會(huì)矛盾，初步建立起在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)工作站負(fù)責(zé)行政、居委會(huì)開展自治、社會(huì)工作服務(wù)站自主提供服務(wù)的新管理模式。

啟示二：構(gòu)建基層公共服務(wù)平臺(tái)，市場(chǎng)化孵育一批基層社會(huì)組織，探索出政府購買公共服務(wù)的有效途徑。在目前政府提供服務(wù)資源遠(yuǎn)不能滿足轄區(qū)居民服務(wù)需求的情況下，就需要更多的社會(huì)力量參與到社區(qū)服務(wù)管理中，也就需要搭建新的服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮起培育基層社會(huì)組織、組織社會(huì)力量、開展服務(wù)項(xiàng)目的重要作用。街道將財(cái)力集中在居民和社會(huì)組織無法去做的普惠性服務(wù)設(shè)施建設(shè)上；具體的服務(wù)項(xiàng)目和人力資源以購買服務(wù)的方式交由社會(huì)組織執(zhí)行實(shí)施；更高層次的個(gè)性化、多樣化的服務(wù)交由市場(chǎng)提供。初步實(shí)現(xiàn)群眾的事情自我治理，進(jìn)而初步建立了政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代基層公共服務(wù)體系。初步明確了政府購買公共服務(wù)的范圍，破解了政府購買公共服務(wù)的瓶頸，而這對(duì)于今后擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的渠道和范圍，具有很好的借鑒意義。

啟示三：總體實(shí)現(xiàn)各類組織功能歸位，有效改變身子大、腿細(xì)的“鴕鳥現(xiàn)象”，提升了公共服務(wù)供給能力。這些措施，基本實(shí)現(xiàn)了社居委、社區(qū)工作站職能歸位、社會(huì)組織功能歸位、社區(qū)工作人員工作歸位。發(fā)揮出社會(huì)組織的積極作用，夯實(shí)壯大基層社會(huì)組織服務(wù)隊(duì)伍，讓專業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)干專門的事。理順政府職能部門和社會(huì)組織的關(guān)系，基層政府退回到能夠管、管得著、管得好的事情中，讓基層工作人員從繁雜的不該干、干不了、干不好的事情中解脫出來，把該做的工作做得更精細(xì)、更到位、更貼近，不僅精煉了機(jī)關(guān)人員隊(duì)伍，還實(shí)現(xiàn)了更多的社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)人員直接面向服務(wù)對(duì)象，有效改變“鴕鳥現(xiàn)象”，強(qiáng)化基層政府社會(huì)公共服務(wù)供給能力。例如被《人民日?qǐng)?bào)》內(nèi)參刊載的，對(duì)有140戶居民的動(dòng)力東村改造實(shí)行的“居民自治搬遷”，采取“柔性策略”，推行共同利益公平化，努力避免基層政府與拆遷戶直接接觸，有效化解搬遷矛盾。

啟示四：做實(shí)社區(qū)特色服務(wù)項(xiàng)目，增強(qiáng)基層政府人力、財(cái)力保障，保證了項(xiàng)目滾動(dòng)實(shí)施的可持續(xù)性。實(shí)施符合群眾需求的公共服務(wù)項(xiàng)目，是前期所有工作的落腳點(diǎn)。街道已開展的30多個(gè)特色服務(wù)項(xiàng)目，充分發(fā)揮了專職社工在組建團(tuán)隊(duì)、規(guī)范服務(wù)、拓展項(xiàng)目、培訓(xùn)策劃等方面的優(yōu)勢(shì)，變自上而下命令型管理為自下而上的需求型服務(wù)，使設(shè)計(jì)的項(xiàng)目更契合居民需求。項(xiàng)目資金籌集，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套”的原則，以屬地基層政府投入為主、會(huì)員繳納與社會(huì)募集等方式相結(jié)合，多渠道解決資金來源，更好地保障社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)正常開展，促進(jìn)了每一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，項(xiàng)目的深入實(shí)施，也帶動(dòng)了轄區(qū)居民自治組織的成立，激發(fā)起居民參與自治的熱情，促進(jìn)了居民自治。

責(zé)任編輯：馬俊