[摘要]巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略是對巢湖綜合治理與保護(hù)性開發(fā)利用的升華?；趯Τ埠鷳B(tài)現(xiàn)狀客觀評估以及巢湖保護(hù)治理存在問題分析，研究示范區(qū)建設(shè)深化生態(tài)文明體制改革方向,探索建立生態(tài)文明建設(shè)制度體系，重塑合理的生態(tài)空間格局，為大湖治理提供借鑒案例。

*本文系安徽省軟科學(xué)計劃重大項(xiàng)目“安徽戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究”（1402052061）暨合肥市社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級研究”（HFSK14D07）階段性研究成果。

收稿日期：2015—05—19

作者簡介：孔令剛，安徽省社會科學(xué)院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所研究員。

作為全國“三河三湖”水環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)域之一，巢湖生態(tài)保育價值巨大。巢湖的生態(tài)環(huán)境健康與否對長江中下游特別是皖江地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有決定性的影響。區(qū)劃調(diào)整后，巢湖實(shí)際上成為合肥市的內(nèi)湖，因此合肥市對巢湖治理與生態(tài)修復(fù)肩負(fù)著特殊的使命。2014年7月，國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)(第一批)的通知》，批準(zhǔn)巢湖流域?yàn)榈谝慌鷩疑鷳B(tài)文明先行示范區(qū)。要客觀評估巢湖污染及環(huán)境現(xiàn)狀，樹立生態(tài)文明戰(zhàn)略新思維和頂層設(shè)計新理念，深化環(huán)境制度改革，劃定更加科學(xué)、更加有利于巢湖流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，探索可復(fù)制可推廣的生態(tài)文明建設(shè)模式,同時基于流域管理體制機(jī)制設(shè)計也為大湖治理提供借鑒案例。

一、客觀評估巢湖生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

巢湖污染成因復(fù)雜，各種因素相互交織。城市發(fā)展與巢湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸顯，城鎮(zhèn)發(fā)展存在侵蝕巢湖沿岸生態(tài)資源傾向，建閘調(diào)水使巢湖與長江水交換銳減，使巢湖失去了生態(tài)自凈能力，完全成為人工控制的湖泊，富營養(yǎng)化嚴(yán)重。每年春夏巢湖藍(lán)藻水華爆發(fā)，已經(jīng)成為嚴(yán)重的環(huán)境威脅。巢湖富營養(yǎng)化機(jī)理復(fù)雜，影響因子眾多、污染成因復(fù)雜，特別是對巢湖藍(lán)藻爆發(fā)深層機(jī)理的研究仍然不夠，水質(zhì)狀況短期內(nèi)難以達(dá)到功能要求。 [1]巢湖的保護(hù)和治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須科學(xué)有序進(jìn)行。

（一）富營養(yǎng)化問題突出

巢湖流域水體富營養(yǎng)化問題突出，“九五”期間就成為環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域“三河三湖”之一。富營養(yǎng)化導(dǎo)致藍(lán)藻水華頻發(fā)，頻發(fā)的藍(lán)藻水華也嚴(yán)重抑制了其他生物的生存，生物多樣性銳減。巢湖富營養(yǎng)化的成因相對復(fù)雜，包括外源輸入（農(nóng)業(yè)面源和廢水排放為主）和內(nèi)源釋放（底泥釋放）。磷是巢湖富營養(yǎng)化發(fā)生的控制因子，并且是固氮的魚腥藻取得競爭優(yōu)勢的原因。由于巢湖北岸富含磷礦，水土流失加劇了磷的輸入。富磷地層水土流失沉積的磷總量約占全湖總負(fù)荷的20%，已是巢湖不可忽視的污染內(nèi)源。在巢湖的外源污染中，入庫河流是氮磷的主要來源。巢湖流域西北區(qū)的南淝河、十五里河和派河對巢湖的總氮和總磷的貢獻(xiàn)最大，是導(dǎo)致西湖區(qū)的藍(lán)藻水華乃至全湖水質(zhì)惡化的主要原因。

（二）生態(tài)系統(tǒng)退化

巢湖原是與長江相通的過水型湖泊，長江入湖水量約為巢湖徑流量的45%。1960年后因建成了巢湖閘和裕溪閘，使巢湖成為人工控制的半封閉性水域，長江入湖水量大幅減少，水體交換量下降了88%。巢湖閘建成后，為灌溉和通航長期保持在高水位，巢湖水位失去了自然節(jié)律，加上人為圍墾的影響，隨著流域工業(yè)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張，濕地被開墾侵占，原有的大型水生植物及陸生植物破壞嚴(yán)重，致使物種大量消失，湖區(qū)濕生、水生植物群落退化嚴(yán)重，承擔(dān)巢湖自凈功能的濕地生態(tài)系統(tǒng)基本被破壞，湖區(qū)內(nèi)大部分淺水區(qū)無高等植物生長，氮磷吸收能力降低。巢湖流域森林植被覆蓋率僅為15%，水土流失面積達(dá)959km2，占山區(qū)總面積的63.6%，占耕地面積的約40%，這又進(jìn)一步導(dǎo)致湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化。

（三）湖泊治理長期性與環(huán)境改善需求矛盾日益突出

一方面隨著巢湖流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人類的劇烈活動使排入巢湖的污染負(fù)荷每年以10%遞增，給巢湖生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。另一方面，隨著居民生活質(zhì)量的提升以及公眾環(huán)境覺悟的提高,對大氣環(huán)境、污染治理等非常關(guān)注，對巢湖水環(huán)境質(zhì)量改善的要求愈加迫切，湖泊治理長期性與環(huán)境改善需求矛盾將日益突出。

同時，當(dāng)前巢湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中還存在著監(jiān)督管理體制不順、缺乏總體規(guī)劃及制度安排、面源污染治理尚未全面展開、流域環(huán)境綜合監(jiān)管能力欠缺等問題。

二、創(chuàng)新巢湖治理理念

流域是一條河流(或湖泊水系)的集水區(qū)域，流域既是自然資源的綜合體，也是人類社會經(jīng)濟(jì)文化的載體，沒有健康的流域就沒有健康的河流（湖泊）。 [2]巢湖治理與生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明示范區(qū)的核心。國外湖泊治理的案例顯示大型湖泊治理是一個漫長的過程，需要一個長期、綜合的保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，必須要有治理理念的更新,實(shí)現(xiàn)六大轉(zhuǎn)變。

（一）由過于依賴工程措施向工程措施與社會措施相結(jié)合的轉(zhuǎn)變

生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)要改變過于強(qiáng)調(diào)工程與技術(shù)手段，忽視社會措施的傾向。生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)立足于人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會和諧發(fā)展的生態(tài)文明新高度，來審視解決資源環(huán)境問題，強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，是一項(xiàng)綜合性的社會事業(yè)，必須用綜合性的社會措施解決環(huán)境問題，建設(shè)生態(tài)文明。

（二）由偏于關(guān)注湖向湖岸統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變

改變過于強(qiáng)調(diào)陸地或水體局部，忽視水-陸一體化、水質(zhì)、水量一體化綜合考慮的傾向，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，擴(kuò)大森林、濕地等陸地生態(tài)空間，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性?？茖W(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，主動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) [3]，給自然留下更多修復(fù)空間。巢湖治理必須基于全流域的綜合性戰(zhàn)略，制訂和完善流域發(fā)展規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)科學(xué)布局，從總量上減排控污、從源頭上治理污染、從根本上保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境，修復(fù)湖本體自我凈化能力。 [4]

（三）由過于關(guān)注物向把物與人同等重視的轉(zhuǎn)變

巢湖治理不僅僅物質(zhì)層面上的景觀及環(huán)境的改善。建設(shè)生態(tài)文明更是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋、功德無量的大事。生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)不僅是示范區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)，保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確提起環(huán)境公益訴訟的社會組織范圍，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

（四）從過于依賴事務(wù)性工作向事務(wù)性工作與法治化協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變

從環(huán)境保護(hù)的一般事務(wù)性工作向生態(tài)文明建設(shè)的法制化方向邁進(jìn)，做到用法律保護(hù)生態(tài)環(huán)境。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，并上升到法律層面，鐵腕治污加鐵律治污，用法律硬約束完成生態(tài)文明建設(shè)的硬任務(wù)。

（五）從單純強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)向流域五位一體共同推進(jìn)的轉(zhuǎn)變

環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，要轉(zhuǎn)變就生態(tài)文明建設(shè)抓生態(tài)文明建設(shè)的思路，要以生態(tài)建設(shè)為龍頭，統(tǒng)籌推進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)。

（六）從生態(tài)建設(shè)完全是政府責(zé)任的認(rèn)識向全社會共同參與的轉(zhuǎn)變

生態(tài)文明建設(shè)需要重新定位人與自然的關(guān)系，建設(shè)生態(tài)文明是全社會共同參與、共同建設(shè)、共同享有的崇高事業(yè)。實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)，需要全社會共同努力，每一個公民、每一個家庭都成為宣傳者、實(shí)踐者、推動者，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

三、創(chuàng)新巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)機(jī)制

深化生態(tài)文明體制改革,建立健全源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系,重點(diǎn)在考核評價機(jī)制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理及用途管制、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫒〉猛黄?探索建立生態(tài)文明建設(shè)制度體系，重塑合理的生態(tài)空間格局，形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)模式。

（一）進(jìn)一步健全和完善示范區(qū)建設(shè)法律法規(guī)

著手制定巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)相關(guān)的法律、法規(guī)。用生態(tài)文明理念引領(lǐng)和推動立法,把促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)重大政策、措施納入法制領(lǐng)域,形成較為完備的生態(tài)文明法規(guī)體系,建議由省人大以立法形式調(diào)整規(guī)范示范區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，對示范區(qū)生態(tài)、環(huán)境、資源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性問題，包括自然資源的規(guī)劃制度、核算系統(tǒng)、補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)督體系做出整體性的安排，在充分研究的基礎(chǔ)將“巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例”列入立法規(guī)劃并適時頒布實(shí)施，相應(yīng)地建議合肥市中級人民法院成立環(huán)境審判庭。依法強(qiáng)化對行政權(quán)力的約束，規(guī)范行政主體的行為，劃定行政權(quán)力發(fā)生作用的范圍，保證行政權(quán)力對自然資源的調(diào)節(jié)不被任意扭曲和擴(kuò)大。建立損害賠償和責(zé)任追究制度。在巢湖流域建立最嚴(yán)格的生態(tài)損害賠償和責(zé)任追究制度，對于污染破壞環(huán)境的任何企業(yè)或個人，處以巨額環(huán)境損害賠償罰款，讓違法者付出沉痛的代價；對那些不顧生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果的人，必須追究而且終身追究其責(zé)任。

（二）進(jìn)一步理順巢湖流域管理體制

創(chuàng)新流域監(jiān)督管理體制，建立巢湖流域水環(huán)境綜合治理統(tǒng)一管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立省市首長聯(lián)席會議、部門領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議及秘書處協(xié)調(diào)機(jī)制，使得流域規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營、示范一體化。以巢湖管理局為牽頭單位，設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)作為“統(tǒng)管部門”，集中統(tǒng)一管理流域內(nèi)相關(guān)事務(wù)，并通過地方立法予以確立。

（三）進(jìn)一步細(xì)化巢湖管理局職能

安徽省巢湖管理局作為統(tǒng)一管理巢湖水利、環(huán)保、漁政、航運(yùn)、旅游等事務(wù)的綜合管理機(jī)構(gòu)，對流域的“山水林田”負(fù)有保護(hù)和管理職責(zé)，借鑒滇池、遼河的管理模式，按照上位法律和省巢湖管理局“三定方案”的規(guī)定，明確安徽省巢湖管理局作為“巢湖流域綜合管理機(jī)構(gòu)”，擬訂流域性的水利政策法規(guī)，負(fù)責(zé)流域中長期綜合及專項(xiàng)規(guī)劃的編制及水利、環(huán)保、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、漁政、航運(yùn)、旅游、綜合執(zhí)法等事務(wù)和流域控制性水利項(xiàng)目巢湖閘、鳳凰頸、新橋、裕溪、銅閘等巢湖流域主要控制設(shè)施及國有資產(chǎn)的運(yùn)營、管理。

（四）賦予巢湖管理局更加合理的管理權(quán)限

綜合執(zhí)法權(quán)限和斷面考核權(quán)限。借鑒昆明管理滇池的經(jīng)驗(yàn)，賦予巢湖管理局的綜合執(zhí)法職能，把所有與巢湖相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限全部統(tǒng)一到巢湖管理局，對湖濱實(shí)施“退耕、退居、退漁、退養(yǎng)”和“還湖、還林、還草、還濕地”。

入湖河流斷面水質(zhì)及綜合達(dá)標(biāo)考核權(quán)限。由巢湖管理局牽頭建立考核目標(biāo)體系，經(jīng)政府批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。巢湖當(dāng)前考核體系是建立在國家重點(diǎn)流域“十二五”水污染防治規(guī)劃基礎(chǔ)上的，只考核12個斷面的水質(zhì)指標(biāo)，應(yīng)加大考核范圍和考核內(nèi)容，一要考核所有入湖河流以及主要河流的支流；二要以巢湖自我修復(fù)能力和納污能力為考核目標(biāo)；三要從水質(zhì)考核上升到生態(tài)質(zhì)量考核。

保障流域水資源合理開發(fā)利用。組織開展流域控制性水利項(xiàng)目、重要水利項(xiàng)目及國家、省市項(xiàng)目的前期工作。負(fù)責(zé)流域內(nèi)有關(guān)規(guī)劃和國家、省市水利項(xiàng)目的審查、審批以及有關(guān)水工程項(xiàng)目的合規(guī)性審查。對地方大中型水利項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審核。負(fù)責(zé)制定流域內(nèi)各類水利項(xiàng)目、水利前期工作、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的年度投資計劃并組織實(shí)施。組織流域內(nèi)有關(guān)水利規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的后評估工作。

負(fù)責(zé)流域水資源的管理和監(jiān)督。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。組織開展流域水資源調(diào)查評價工作，按規(guī)定開展流域水能資源調(diào)查評價工作。按照規(guī)定和授權(quán)，組織擬訂流域跨行政區(qū)域水量分配方案和流域年度水資源調(diào)度計劃以及旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案并組織實(shí)施，組織開展流域取水許可總量控制工作，組織實(shí)施流域取水許可和水資源論證等制度，按規(guī)定組織開展流域和流域重要水工程的水資源調(diào)度。組織實(shí)施流域防洪論證制度。組織制定流域防御洪水方案并監(jiān)督實(shí)施。指導(dǎo)、監(jiān)督流域內(nèi)蓄滯洪區(qū)的管理和運(yùn)用補(bǔ)償工作。按規(guī)定組織、協(xié)調(diào)水利突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。

協(xié)調(diào)流域內(nèi)水文工作。按照規(guī)定和授權(quán)，負(fù)責(zé)流域水文水資源監(jiān)測和水文站網(wǎng)的建設(shè)和管理工作。負(fù)責(zé)流域重要水域、直管江河湖庫及跨流域調(diào)水的水量水質(zhì)監(jiān)測工作，組織協(xié)調(diào)流域地下水監(jiān)測工作。發(fā)布流域水文水資源信息、情報預(yù)報和流域水資源公報。

（五）劃定生態(tài)保護(hù)紅線

嚴(yán)格生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，對自然生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記，劃定巢湖生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)核心區(qū)、建設(shè)引導(dǎo)區(qū)和流域協(xié)調(diào)區(qū)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局,保障巢湖流域生態(tài)安全,提高生態(tài)服務(wù)功能。 [5]

生態(tài)核心區(qū)。巢湖（包括恢復(fù)的圩區(qū)濕地）常水位線外延1公里范圍內(nèi)，主要入湖河流杭埠河、白石天河、派河、兆河、柘皋河、雙橋河、蔣口河、南淝河、十五里河城區(qū)外河流河道兩側(cè)的500米范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)河流河道兩側(cè)的100米范圍內(nèi)。

建設(shè)引導(dǎo)區(qū)。巢湖（包括恢復(fù)的圩區(qū)濕地）常水位線外延1公里到3公里范圍內(nèi)。主要入湖河流杭埠河、白石天河、派河、兆河、柘皋河、雙橋河、蔣口河、南淝河、十五里河城區(qū)外河流河道兩側(cè)的100米范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)河流河道兩側(cè)的200米范圍內(nèi)（除生態(tài)核心區(qū)）。

流域協(xié)調(diào)區(qū)。流域協(xié)調(diào)區(qū)為巢湖整個流域，流域面積約14200平方公里，其中巢湖閘以上9130平方公里，巢湖閘以下裕溪河水系約3810平方公里，范圍涉及到合肥市、馬鞍山市、蕪湖市、六安市和安慶市。

（六）建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立雙邊、多邊區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金。探索“造血型”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使環(huán)境資源保護(hù)區(qū)的受補(bǔ)償者充分發(fā)揮其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛能、積極性和主觀能動性，形成造血機(jī)能與自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累和自我發(fā)展的能力，以最大限度地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿募せ詈铜h(huán)境資源的保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是劃分禁止開發(fā)區(qū)。流域上游水源地、環(huán)湖緩沖帶禁止開發(fā)建設(shè)，以綠色GDP評價當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展政績；二是設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，按照“使用資源付費(fèi)”和“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)”的原則，在流域上下游、左右岸地區(qū)之間建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 [6]

（七）建立區(qū)域生態(tài)保護(hù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制

建議設(shè)立區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)委員會，統(tǒng)籌環(huán)巢湖流域管理，協(xié)調(diào)較大半徑的管理和運(yùn)營體系，推動生態(tài)環(huán)保一體化，化解區(qū)域環(huán)境矛盾，促進(jìn)流域性、區(qū)域性的環(huán)境污染治理，共同解決環(huán)境保護(hù)與污染防治以及水資源的合理使用問題。加強(qiáng)區(qū)域水源地保護(hù)，統(tǒng)籌配置大別山優(yōu)質(zhì)水源，建設(shè)“引泉入城”等區(qū)域性供水工程。加快實(shí)施淠史杭、駟馬山等大型配套與節(jié)水改造續(xù)建工程。