劉春玲

(武警學(xué)院政治工作系，河北廊坊 065000)

一、新型城鎮(zhèn)化帶給公共消防治理的挑戰(zhàn)

(一)公共消防治理客體發(fā)生新變化

1.公共消防治理“物”危險性加大

隨著城鎮(zhèn)化程度的不斷提高和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共消防治理“物”的危險性隨之加大。在城市，高層建筑、地下設(shè)施數(shù)量劇增;公共場所、大型商場、高層建筑、企業(yè)等場所生產(chǎn)用油、用氣、用電消耗越來越大;石油化工等企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大;各種建筑場所改建、擴(kuò)建、改變使用功能等可能性也隨之加大。在農(nóng)村的建筑和生活領(lǐng)域，各種新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品也被廣泛應(yīng)用。

2.公共消防治理“域”復(fù)雜化

(1)大中型城市極度擁擠。大中型城市是—個由各種功能不同、動態(tài)關(guān)聯(lián)的要素構(gòu)成的龐大系統(tǒng)。由于我國近幾年城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，城市高層建筑急劇增加，很多大中城市空間極度擁擠和堵塞。［1］一旦發(fā)生火災(zāi)，滅火和救援難度極大，很容易給人員和物資帶來難以估量的損失。

(2)小城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)容。新型城鎮(zhèn)化必然使原有很多小城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)容，使得小城鎮(zhèn)人的要素和物的要素迅速聚集，小城鎮(zhèn)人口、企業(yè)、高樓、商店等急劇增加，甚至出現(xiàn)小城鎮(zhèn)規(guī)模迅速超過某些原有縣城規(guī)模的情況。

(3)農(nóng)村規(guī)模減小。城鎮(zhèn)不斷增加，農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村”規(guī)模不斷減小，農(nóng)村剩余人員及其他要素必然重新整合。鄉(xiāng)村整體規(guī)模的減小，并不意味著消防治理難度減小。農(nóng)村出現(xiàn)的很多新要素，如建筑新材料的應(yīng)用、高樓的出現(xiàn)等，都給政府消防管理工作帶來新的挑戰(zhàn)。

(4)城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域擴(kuò)張。隨著城鎮(zhèn)的不斷增加，城鄉(xiāng)結(jié)合部也隨之?dāng)U張，大量的流動性人口、外來人員向城市集中，形成或聚居于管理困難的城鄉(xiāng)結(jié)合部。眾多流動人口或新落戶人口住著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自建的簡陋出租屋，大多環(huán)境雜亂、交通擁堵，成為消防管理的難點。

(二)公共消防治理相對人出現(xiàn)新特點

1.農(nóng)村進(jìn)城人員的“城市化”

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口“進(jìn)入”或“形成”城市——因為新型城鎮(zhèn)化主要就是指農(nóng)村人口合理轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。由于復(fù)雜的主、客觀原因，這些人多數(shù)消防法治意識還比較淡薄，防控火災(zāi)風(fēng)險能力也比較弱，使得難以預(yù)見的火災(zāi)風(fēng)險也相應(yīng)增多。

2.農(nóng)村剩余人口的“新型化”

與新型城鎮(zhèn)化相伴而生的必然還有農(nóng)村的“新型化”，農(nóng)村剩余人口各方面素質(zhì)還很難適應(yīng)快速發(fā)展的新型農(nóng)村建設(shè)，他們同樣也要面對農(nóng)村的建筑、生產(chǎn)、生活等新材料的大量應(yīng)用，其消防意識和觀念還很難做到與時俱進(jìn)。［2］而且，很多地方農(nóng)村剩余人口往往以老、幼居多，其消防意識和防患能力堪憂。

二、公共消防治理應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化的主要法治課題

(一)消防法制的主要不適

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)是國家消防法制的核心。2008年，國家已經(jīng)為適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化對《消防法》作出了較大調(diào)整，但隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，新《消防法》還是表現(xiàn)出了諸多不適。

1.城鄉(xiāng)一體化消防布局的缺位

我國《消防法》經(jīng)歷了2008年的修改，城市一元化的消防布局規(guī)劃得到根本扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)二元化的消防管理格局初現(xiàn)雛形。［3］國家在2014年3月16日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)綱要，對以《消防法》為統(tǒng)帥的公共消防治理法制體系提出了更高要求。這意味著代表著2008年《消防法》巨大進(jìn)步的“城鄉(xiāng)二元化”消防治理體系規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)要求了，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化“城鄉(xiāng)一體化”要求，消防法制也應(yīng)該迅速作出調(diào)整。也就是說，消防法制體系必須要快速完成“一元化——二元化——一體化”的轉(zhuǎn)變。從2008年《消防法》確定城鄉(xiāng)消防建設(shè)總體規(guī)劃布局到現(xiàn)在約七年的時間里，全國農(nóng)村消防工作開展得冷熱不均，有的地方正在摸索，有的地方甚至還沒有真正意義上的開始。所以，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求來講，城鄉(xiāng)一體化的消防布局和治理規(guī)劃目標(biāo)確實難度不小。

2.農(nóng)村消防治理法制保障不力

(1)既有規(guī)范執(zhí)行性較差。由于現(xiàn)行《消防法》原則性較強，以及配套法規(guī)的不足，使得政府消防治理面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)常陷入困境，有時甚至致使消防執(zhí)法部門無所適從。例如，根據(jù)我國《消防法》規(guī)定，地方各級人民政府對于消防安全布局、公共消防設(shè)施和消防裝備具有規(guī)劃、調(diào)整及完善等職權(quán)，這對于消防設(shè)施幾乎為零的“新興城鎮(zhèn)”和廣大新農(nóng)村地區(qū)來說至關(guān)重要。然而，地方政府如何履職?不依法履行“職權(quán)”，應(yīng)該如何追究責(zé)任?似乎遍閱《消防法》規(guī)范而不能得。某種程度上講，可能正是由于《消防法》并未規(guī)定地方政府相應(yīng)的法律責(zé)任，從而放任或間接造成了部分地區(qū)(尤其是農(nóng)村地區(qū))消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施欠賬太多，嚴(yán)重影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的消防安全保證。

(2)農(nóng)村消防治理法制效用不強。公共消防治理，必須法制先行。與城市相比，廣大農(nóng)村地區(qū)的消防法制建設(shè)明顯不足。2008年《消防法》雖然已經(jīng)規(guī)定了“城鄉(xiāng)二元化”消防格局，但其真正適用于農(nóng)村的規(guī)范并不多。雖然有的地方政府根據(jù)自己地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀制定了關(guān)于農(nóng)村消防治理的地方法規(guī)或地方規(guī)章，有的地方甚至還專門制定了農(nóng)村消防規(guī)范，如新疆維吾爾自治區(qū)的《農(nóng)村消防安全管理規(guī)范(db65/t3163—2010)》。但總體上來看，現(xiàn)有農(nóng)村消防規(guī)范作用發(fā)揮不理想。從內(nèi)容上來看，其更多體現(xiàn)的還是對農(nóng)村消防的一些“自治規(guī)劃”。現(xiàn)有的地方消防規(guī)范一般都強調(diào)村民委員會的消防工作等內(nèi)容，并沒有從法律制度供給的高度［4］、從法定權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)的角度去解決農(nóng)村公共消防治理困境，如農(nóng)村消防執(zhí)法規(guī)范缺失、消防執(zhí)法人員配給和消防設(shè)施供給嚴(yán)重不足等問題。

(二)消防治理方式亟待變革

新型城鎮(zhèn)化必然要引起行政治理方式的變革，公共消防治理領(lǐng)域也不例外——新入城人員和農(nóng)村剩余人員的消防意識和消防法制認(rèn)知欠缺對于公共消防治理來說就是一個不小的挑戰(zhàn)。

消防工作，預(yù)防才是重點。因此，如何做好公共消防安全教育和宣傳工作，是應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必不可少的課題。城市居民數(shù)量劇增，素質(zhì)參差不齊;農(nóng)村人口素質(zhì)不高。如果公共消防治理工作還像過去那樣“開開會，發(fā)個文”，必然行不通。所以，政府必須認(rèn)清城鎮(zhèn)化這種社會變遷帶給公共消防治理工作的挑戰(zhàn)，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際出發(fā)，用創(chuàng)新的思維謀劃科學(xué)、有效的消防治理方式規(guī)劃。

(三)消防供給的嚴(yán)重異化與不足

政府公共消防治理的核心內(nèi)容是消防公共產(chǎn)品①消防公共產(chǎn)品可以分為軟性產(chǎn)品和硬性產(chǎn)品兩部分:軟性產(chǎn)品如消防法律、治理活動等;硬性產(chǎn)品如消防設(shè)施、物品等。的供給，其治理的最優(yōu)目標(biāo)是實現(xiàn)供給主體與客體之間的協(xié)調(diào)和資源利用的最高效率［5］。我國消防供給一直是以城市為中心的一元格局，至今并無明顯改觀。面對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村的新變化，消防供需矛盾日益凸顯，已成為制約農(nóng)村消防治理工作的瓶頸:我國消防管理體制與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求不相適應(yīng)，各消防法律關(guān)系主體作用沒有得到充分發(fā)揮;城鄉(xiāng)消防工作體系缺乏總體協(xié)調(diào)性，執(zhí)法力量的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏必要法律保障，難以形成適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的長效機制;廣大農(nóng)村(包括部分城鄉(xiāng)結(jié)合部)地區(qū)消防工作缺乏相應(yīng)的財力作保障，防火監(jiān)督人員匱乏，滅火救援隊伍數(shù)量嚴(yán)重不足、設(shè)施建設(shè)遲緩。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下政府公共消防治理法治課題破解路徑

面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，公共消防治理必須不斷修正與完善其制度內(nèi)容、行為方式及產(chǎn)品供給，以適應(yīng)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村組成要素急劇變化的客觀需求。

(一)完善消防治理法制體系及內(nèi)容

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要法律制度建設(shè)發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶給消防安全工作的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，與相關(guān)法律保障缺失直接相關(guān)。法律制度建設(shè)對于公共消防治理中的權(quán)力設(shè)定、職能定位、運行規(guī)則、規(guī)劃安排、程序規(guī)定、協(xié)作機制、爭議解決、基礎(chǔ)設(shè)施配套與管理、裝備配置都有著至關(guān)重要的作用。因此，亟須以政府的消防行政管理職權(quán)和職責(zé)的履行為核心范疇及主線索，系統(tǒng)規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化過程中政府公共消防治理的權(quán)力體系構(gòu)成及行使“線路”，并力促消防治理理念的及時更新。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的消防管理制度體系資源配置失衡，阻礙和影響著以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施與推進(jìn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，消防安全法律保障要做到:綜合運用消防行政組織法與行為法理論及行政治理功能實現(xiàn)理論;統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)消防基礎(chǔ)設(shè)施;合理確定各級政府及公安機關(guān)消防機構(gòu)等部門權(quán)力配置;強調(diào)消防法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，職能分工、責(zé)任追究、權(quán)利救濟(jì)等法制原則與要素有機配合。只有消防法制體系及內(nèi)容更加完善，才能適應(yīng)并推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行。

消防法制體系及內(nèi)容完善主要包括以下幾個方面:城鄉(xiāng)一體化消防安全法律體系的構(gòu)建是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容及保障;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃與落實必須以法律的形式予以確認(rèn);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的消防安全法律體系需要一個全新的制度構(gòu)建——這對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要;政府治理法律責(zé)任追究體系的建立是消防安全實現(xiàn)的根本保證。

(二)創(chuàng)新政府消防治理方式

1.激發(fā)消防治理動力源

社會是由眾多社會成員個體、組織、團(tuán)體、群體、階層、階級等要素或單元(即社會主體)相互聯(lián)系、相互作用而形成的一個復(fù)雜的關(guān)系體系系統(tǒng)。公共消防治理，政府是核心主體，但絕不能成為唯一主體，唱獨角戲，必須有效實現(xiàn)“群防群治”的目標(biāo)策略。針對新型城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村人員素質(zhì)特點，政府必須堅持激發(fā)多元主體公共合作意識策略，充分調(diào)動一切可能的有利于新型城鎮(zhèn)化社會消防安全的民間社會資源，通過多種形式的、全方位的社會合作，推動城鄉(xiāng)消防治理整體布局和目標(biāo)的實現(xiàn)。有效激發(fā)消防治理動力源，具體來講，可以按照法制運行的階段過程分為三個層次。一是在消防治理規(guī)范制定和決策層面，應(yīng)該倡導(dǎo)民主式的、參與型的社會治理模式，通過激發(fā)和引導(dǎo)消防相關(guān)利益群體“主動”、“合理”、“有序”和“有效”的參與，確保消防相關(guān)立法和決策的科學(xué)性與民主性。二是在消防執(zhí)法監(jiān)督層面，提倡和形成說理式、溝通型的治理模式，提高消防執(zhí)法監(jiān)督行為的可接受性與能動性。三是在消防法律救濟(jì)領(lǐng)域，推行多種救濟(jì)機制并存、主體多元參與的模式，以行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟為救濟(jì)主渠道，充分認(rèn)識和發(fā)揮調(diào)解、和解的重要作用，形成功能互補、運行有序的多元消防糾紛解決體系，提升消防糾紛化解的實效和徹底性。

2.豐富消防治理工具箱

現(xiàn)代政府治理不能再主要依靠命令、強制、處罰等傳統(tǒng)的剛性治理手段，要善于發(fā)現(xiàn)和運用符合現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律和特點的剛?cè)岵?jì)的治理工具。新型城鎮(zhèn)化是一個嶄新的社會歷程，政府在消防治理過程中必須與時俱進(jìn)，不斷豐富治理工具箱。例如，政府在公共消防治理過程中，應(yīng)該深入認(rèn)識和靈活使用行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政調(diào)查與評估、行政合同、行政幫助、行政和解等新興治理方式，因勢利導(dǎo)，充分激發(fā)和釋放不同社會主體的主觀能動性和無窮智慧，確保群策群力，保障和推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。

3.創(chuàng)新治理方式、方法

新型城鎮(zhèn)化的核心要素是“人”，政府消防管理方式、方法也必須在這個城鎮(zhèn)化中的“人”字上做足新功夫。作為政府消防公共治理主要主體的公安機關(guān)消防機構(gòu)，面對從農(nóng)村剛剛迅速涌入城鎮(zhèn)的“人”，面對新農(nóng)村對大量生產(chǎn)、生活新型材料無所適從的“人”，肯定不能拘泥于原有的簡單執(zhí)法套路，面對消防治理領(lǐng)域的新問題、新事物，不能“三板斧”后便無計可施。公安機關(guān)消防機構(gòu)必須“遇新則新”，積極創(chuàng)新消防治理新方式、新方法。例如，《消防法》所明確的消防宣傳和消防教育工作就需要全新的方法和思路。在新型城鎮(zhèn)化過程中，提高消防宣傳和消防教育水平及效果是做好公共消防治理工作極其重要的必要前提和根本保障。針對新型城鎮(zhèn)化帶來的城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口特點，消防宣傳和消防教育必須擴(kuò)大范圍，極力擴(kuò)展覆蓋面，不斷提升影響力，有效提高民眾整體的消防常識及法制意識。可通過協(xié)調(diào)通信部門開辟短信宣傳平臺，開通消防微博或微信公眾號等平臺宣傳防火常識和消防法制問題;可以通過街道居委會、村民委員會上門發(fā)放消防宣傳資料，講授消防知識;可以通過社會大講堂等形式，邀請專家、學(xué)者開展相關(guān)的消防講座;也可以發(fā)動新聞媒體等媒介平臺，報道當(dāng)?shù)叵拦ぷ鏖_展情況和重要消防事件，全方位地切實提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下群眾的消防意識。

(三)加強農(nóng)村及新興城鎮(zhèn)等地區(qū)的消防供給

新型城鎮(zhèn)化背景下，政府必須采取有效措施，在農(nóng)村和新興城鎮(zhèn)等地區(qū)加大公共消防供給，以保障城鄉(xiāng)消防工作均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。政府要勇于改革現(xiàn)有的消防管理體制，加大消防執(zhí)法監(jiān)督人員的配備，不斷壯大滅火救援隊伍，解決滅火救援人員數(shù)量嚴(yán)重不足的突出問題，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求相適應(yīng)。城鄉(xiāng)消防工作體系必須整體規(guī)劃，切實保障對廣大農(nóng)村及部分城鄉(xiāng)結(jié)合部等消防設(shè)施匱乏地區(qū)的財力投入，保障消防基礎(chǔ)設(shè)施的有效投入。

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［3］劉春玲.簡析政府職能轉(zhuǎn)變之明確性原則——以消防法律文本為視域［J］.武警學(xué)院學(xué)報，2013，(11).

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