樂山市林業(yè)局

為認(rèn)真貫徹中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于國有林場改革方案》 和 《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，穩(wěn)步推進(jìn)樂山市國有林場林區(qū)改革，加速推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，就全市國有林場林區(qū)改革的現(xiàn)狀、存在的問題及下步工作建議進(jìn)行了深入的調(diào)查和研究。

一、基本情況

（一）國有林場林區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

樂山市現(xiàn)有森工企業(yè)4 個，國有林場8 個（1個財政全額撥款事業(yè)單位、3 個財政差額撥款事業(yè)單位、4 個自收自支事業(yè)單位）、1 個自然保護(hù)區(qū)（差額撥款事業(yè)單位）、2 個國有苗圃（1 個差額撥款事業(yè)單位、1 個自收自支事業(yè)單位）、1 個留守國有林場（自收自支事業(yè)單位）。

（二）現(xiàn)有人員編制情況

截止2014年12月，全市國有林場和森工企業(yè)現(xiàn)有在冊職工1778人，離退休人員4184人。在冊職工按年齡劃分：30 歲以下20人，30-39 歲391人，40-49 歲1104人，50 歲以上236人。按單位性質(zhì)劃分：企業(yè)1458人，自收自支96人，差額撥款137人，全額撥款88人。12 個林業(yè)事業(yè)單位核定編制366人，現(xiàn)有職工321人。其中：國有林場8 個，核定編制306人，在職244人，退休163人；自然保護(hù)區(qū)1 個，核定編制26人，在職41人；國有苗圃2 個，核定編制24人，在職31人，退休15人；留守國有林場1 個，核定編制10人，在職5人，退休3人。

（三）國有林場林區(qū)林業(yè)資源狀況

截至2014年12月，全市國有林區(qū)經(jīng)營面積332.06 萬畝，占全市有林地面積的31.7%，其中國有林場經(jīng)營面積150.29 萬畝（不含川南林業(yè)局兼并的金口河林場），地方小型采伐企業(yè)21.75 萬畝，自然保護(hù)區(qū)33.45 萬畝，重點森工企業(yè)126.55萬畝（含兼并的金口河林場15.5 萬畝）。

二、存在的主要問題和困難

自上世紀(jì)90年代以來，部分林場和森工企業(yè)逐步陷入資源危機(jī)，資金危困的雙重境地。特別是國家在南方集體林區(qū)實施天然林停采停伐后，這種表現(xiàn)尤為突出，發(fā)展和穩(wěn)定的壓力增加。不同程度面臨生產(chǎn)經(jīng)營困難、經(jīng)費保障不足、年齡結(jié)構(gòu)老化、管理難度增大等問題。

（一）創(chuàng)收能力不足導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營困難

長期以來，樂山市國有林單位以單一木材生產(chǎn)加工為主，重伐輕造，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)能力差。自天然林保護(hù)工程實施以來，出于生態(tài)建設(shè)保護(hù)和水源安全需要，嚴(yán)格限制森林采伐，林區(qū)林場收入嚴(yán)重不足，無法保障基本生產(chǎn)生活需要。近十年來，多數(shù)國有林場、森工企業(yè)主要依靠國家天然林保護(hù)工程資金維持生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（二）人員嚴(yán)重老化導(dǎo)致發(fā)展動力缺失

全市國有在冊職工1778人中30 歲以下的僅占20人，占1.1%。30 至39 歲391人，40 至49 歲1104人占62.1%，50 歲以上263人占14.8%，初中以下文化程度的人員占比較高，整體上呈現(xiàn)專業(yè)技能不足、人員結(jié)構(gòu)老化、高水平人才匱乏的局面。

（三）收人待遇低下導(dǎo)致工作熱情不高

全市大部分國有林場林區(qū)職工年收入低于22000 元，沐川縣伐木場作為國有小采企業(yè)，在2010年前職工工資水平長期低于本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)，目前在職職工最高月收入不足1900 元，扣除“五險一金”，月收入普遍1200 元左右，最低的不足1000 元。這些嚴(yán)重影響隊伍的穩(wěn)定和工作積極性的發(fā)揮。

（四）林地量小質(zhì)差，人均森林資源面積小

全市國有林區(qū)現(xiàn)有經(jīng)營總面積332.06 萬畝，職工人均經(jīng)營面積不足1 萬畝，特別是沐川縣森林經(jīng)營所林總地面積2.89 萬畝，沐川縣伐木場林地面積1.68 萬畝，馬邊覺羅豁公司8 萬畝，金口河林工商聯(lián)合公司8 萬畝。

（五）權(quán)屬劃分不清導(dǎo)致林權(quán)糾紛普遍存在

樂山市國有林地于20 世紀(jì)80年代由同級人民政府劃定權(quán)屬并確權(quán)頒證，林區(qū)林場堅持定期巡護(hù)，及時與周邊村民業(yè)主溝通宣傳，未發(fā)生大面積的林權(quán)爭議。因近年來木材價格上漲，林地價值突顯，林場周邊鄰界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有村民越界經(jīng)營，甚至發(fā)生要求重新確權(quán)的行政申請和訴訟。

三、國有林場林區(qū)改革建議

（一）明確功能定位，實行分類經(jīng)營管理

堅持“分類指導(dǎo)、歸口管理、體制創(chuàng)新”，根據(jù)林場實際合理界定林場屬性，厘清權(quán)屬爭議，推動功能相同、性質(zhì)相近林區(qū)林場整合管理，避免多頭管理和管理“缺位”，形成功能定位明確、人員精簡高效、資源監(jiān)管分級實施的林場管理新體制；科學(xué)確定國有林區(qū)的功能定位，實行分類經(jīng)營和管理。按照發(fā)揮的功能作用主要分為兩類，一類是生態(tài)公益性林場，一類是商品經(jīng)營性林區(qū)。生態(tài)公益性林場由國有林管理單位代表國家行使對公益林的管理職能，定性為公益性事業(yè)單位，依照管理權(quán)限和管理面積，合理核定編制人數(shù)，納入地方財政預(yù)算；商品經(jīng)營性林區(qū)實行企業(yè)化管理，按市場機(jī)制運作，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。部分林場涉及市場化經(jīng)營的，應(yīng)剝離企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)，確保國有林場與保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全功能相適應(yīng)。

（二）尊重職工意愿，合理分流安置職工

按照“內(nèi)部消化、以人為本、確保穩(wěn)定”的原則妥善安置國有林場在冊職工與離退休人員，不采取強(qiáng)制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，將林場在職職工按事業(yè)單位人員管理納入財政供養(yǎng)體系，離退休人員按規(guī)定納入社會保障范疇，確保林場職工基本生活保障。國有林區(qū)改革方案要充分聽取職工群眾意見，要經(jīng)過職工代表大會討論研究并按程序報批通過。國有林區(qū)改革后，所有職工檔案一次性轉(zhuǎn)入，當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障局，按照自主設(shè)崗，自然消化、自愿置換的原則，多渠道分流和安置職工。按照只減不增原則，通過自然減員、鼓勵職工自謀職業(yè)（自愿）、提前退休（符合特殊崗位政策）、內(nèi)部調(diào)劑（向自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園轉(zhuǎn)移）和工作調(diào)動（系統(tǒng)外）等方式，多渠道做好人員分流。

（三）創(chuàng)新管理機(jī)制，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機(jī)制，嚴(yán)格按照事業(yè)單位人事管理辦法考核聘用新進(jìn)人員，適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件。加大林場職工培訓(xùn)力度，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。逐步建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有林場森林資源資產(chǎn)管理體制。制定完善與改革后相適應(yīng)的工作、考核、獎懲、考勤等管理制度。實行崗位責(zé)任績效管理和事業(yè)單位人員聘用制度，建立健全體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。

（四）多方籌措資金，確保改革順利進(jìn)行

國有林區(qū)改革是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，地域差異性大。問題復(fù)雜，需要充足的資金作保障。改革既要發(fā)掘森林資源的最大效益，整合原有的天然林資源保護(hù)工程、退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)等政策項目資金；更要爭取國家重點生態(tài)功能建設(shè)財政轉(zhuǎn)移支付資金；還要明確地方財政在國有林區(qū)改革中的責(zé)任，特別是公益性管理單位，要由地方財政兜底，才能保障國有林區(qū)改革的順利進(jìn)行，從而保證國有林區(qū)森林資源安全和林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。按照自愿、平等協(xié)商原則對各類林場債務(wù)進(jìn)行積極化解。對于正常金融債務(wù)，到期后依法予以償還。林場無力償還部分，應(yīng)由省級政府、銀行制定具有可操作性的化解政策。其他不良債務(wù)，確因政策調(diào)整等原因無法償還的，經(jīng)審核后可根據(jù)實際情況采取延期償還等方式進(jìn)行債務(wù)重組。

（五）完善保障體系，維護(hù)職工合法權(quán)益

在國有林區(qū)改革過程中，處理職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障，既要解決現(xiàn)實問題，切實解決好遺留問題，又要解決好改革后職工將面臨的困難問題，切實維護(hù)職工的合法權(quán)益。