申治安，徐 虎

（中原工學(xué)院思政部，河南鄭州450007）

“四個(gè)全面”視域下地方政府創(chuàng)新的基本走向

申治安，徐 虎

（中原工學(xué)院思政部，河南鄭州450007）

“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，必將引領(lǐng)我國(guó)政府治理體系和治理能力進(jìn)入新常態(tài)，進(jìn)而決定我國(guó)地方政府創(chuàng)新在理念上更加注重整體性、內(nèi)容上更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、方法上更加彰顯協(xié)同性、效果上更加凸顯復(fù)合性。

“四個(gè)全面”；地方政府；創(chuàng)新；基本走向

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央從“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”著眼，清晰地展示了新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的戰(zhàn)略布局。“四個(gè)全面”必將引領(lǐng)我國(guó)政府治理體系和治理能力進(jìn)入新常態(tài)，進(jìn)而決定我國(guó)地方政府創(chuàng)新的基本走向。

一、更加注重創(chuàng)新理念的整體性

“四個(gè)全面”這一戰(zhàn)略布局，與黨的十八大所指出的建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義總依據(jù)、總布局、總?cè)蝿?wù)在方法論上強(qiáng)調(diào)整體性有異曲同工之妙。面對(duì)“四個(gè)全面”，地方政府創(chuàng)新如能真正順應(yīng)時(shí)代所提出的多種訴求，就必須先在理念上更加注重整體性。

辯證唯物主義和系統(tǒng)論都告訴我們，整體性是系統(tǒng)最為鮮明、最為基本的特征。系統(tǒng)之所以成為系統(tǒng)，其前提是必須具有整體性。從事物存在的方面看，一個(gè)系統(tǒng)所具有的整體性是該系統(tǒng)有別于他系統(tǒng)的本質(zhì)規(guī)定性；從事物演化過(guò)程看，一個(gè)系統(tǒng)所具有的整體性是該系統(tǒng)能夠在運(yùn)動(dòng)中得以保持的內(nèi)在規(guī)定性?！八膫€(gè)全面”不是“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”的簡(jiǎn)單疊加，而是具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體。其中的每一個(gè)“全面”，既是“四個(gè)全面”這個(gè)大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，又具有獨(dú)特的整體性。這就要求地方政府的具體創(chuàng)新理論及實(shí)踐，不管是直接針對(duì)“全面建成小康社會(huì)”，還是直接針對(duì)“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”或“全面從嚴(yán)治黨”，都要始終牢記這些“全面”所指向的整體性。

如果說(shuō)理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，那么理念就是理論的先導(dǎo)。地方政府只有在正確的創(chuàng)新理念和創(chuàng)新理論指導(dǎo)下，才能很好地進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐。我國(guó)地方政府治理的范圍十分廣泛，涉及處理政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等諸多領(lǐng)域的多重關(guān)系。地方政府創(chuàng)新在協(xié)調(diào)好各種政府間關(guān)系的同時(shí)，還必須平衡好地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素間的復(fù)雜關(guān)系?！安恢\全局者，不足謀一域”。地方政府在創(chuàng)新時(shí)如何做到在理念上更具整體性？

其一，要從孤立地、片面地思考問(wèn)題的思維困境中擺脫出來(lái)，從線性相互作用的思維怪圈中解放出來(lái)。所謂的線性相互作用的思維怪圈，就是認(rèn)為整體的相互作用無(wú)非是各個(gè)部分相互作用的線性疊加。事實(shí)上，系統(tǒng)之中的相互作用是非線性相互作用。地方政府的任何一種創(chuàng)新，不可能不對(duì)整個(gè)政府治理或其他方面造成影響。實(shí)踐中很多地方的政府創(chuàng)新之所以未能取得良好預(yù)期，其中的一個(gè)重要原因就是沒(méi)有事先從整體上做通盤(pán)考慮。

其二，要具備整體性思維能力。盡管地方政府在創(chuàng)新時(shí)往往不得不分門(mén)別類(lèi)地研究具體問(wèn)題，以深入事物內(nèi)部、剖析事物細(xì)節(jié)，但絕不能僅僅停留于此。在“四個(gè)全面”提出的時(shí)代背景下，地方政府創(chuàng)新較之以往更需要把創(chuàng)新的各個(gè)部分、各個(gè)要素、各個(gè)方面綜合為整體加以認(rèn)識(shí)，揭示這些部分、要素、方面有機(jī)結(jié)合時(shí)所具有的整體性。要整體性地思考具體創(chuàng)新對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)主義民主政治建設(shè)、社會(huì)主義先進(jìn)文化建設(shè)、社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)、社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體性價(jià)值，而不單單是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)或其他方面的單向度價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)地方政府的整體創(chuàng)新。

二、更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新內(nèi)容的系統(tǒng)性

“四個(gè)全面”既是一個(gè)有機(jī)整體，也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。其深刻內(nèi)涵在于“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”這“四個(gè)全面”相輔相成、相互依賴、相互作用。相應(yīng)地，這導(dǎo)致地方政府治理的各種議題之間在客觀上緊密相關(guān)，不可割裂，可謂“你中有我，我中有你”，從而讓地方政府的治理體系、治理能力和創(chuàng)新實(shí)踐均表現(xiàn)出強(qiáng)烈的系統(tǒng)性和互嵌性。這種系統(tǒng)性和互嵌性，對(duì)地方政府創(chuàng)新提出了更高的目標(biāo)要求，那就是地方政府的每一個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐在內(nèi)容上不再是反映頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的單維度傳統(tǒng)模式，而是應(yīng)體現(xiàn)新常態(tài)下頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧的多維度意蘊(yùn)。換而言之，就是今后的地方政府創(chuàng)新，不管是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)體制，還是關(guān)乎政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制或其他方面的體制，不管是涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定，還是涉及治黨、治國(guó)、治軍，不管是關(guān)涉目標(biāo)、內(nèi)容、程序，還是關(guān)涉組織、體制、機(jī)制，都必須系統(tǒng)思考如何有助于推動(dòng)“全面建成小康社會(huì)”和“全面深化改革”的深度融合、“全面深化改革”和“全面依法治國(guó)”的良性互動(dòng)、“全面依法治國(guó)”和“全面從嚴(yán)治黨”的相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”的同步發(fā)展。同樣道理，地方政府創(chuàng)新在實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，也需要系統(tǒng)思考如何讓政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制或其他方面的體制實(shí)現(xiàn)多元平衡、互利共贏，還需要思考創(chuàng)新過(guò)程中的價(jià)值、程序、效果的有機(jī)統(tǒng)一與有力整合。

眾所周知，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容十分復(fù)雜。它涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多領(lǐng)域的地方政府創(chuàng)新，包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)等多層次的地方政府創(chuàng)新，還體現(xiàn)著主動(dòng)型與被動(dòng)型、漸進(jìn)型與突變型、內(nèi)生型與外生型、原創(chuàng)型與移植型、強(qiáng)制型與誘致型等多類(lèi)型的地方政府創(chuàng)新。因此，地方政府創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是寬領(lǐng)域、多層次、多類(lèi)型、全方位的。那么，地方政府創(chuàng)新如何更好地在內(nèi)容上體現(xiàn)系統(tǒng)性？

其一，要具備和諧共生思維。毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府在實(shí)踐中的創(chuàng)新主題雖然往往是相對(duì)確定的，要么是理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等，要么是經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新、政治體制創(chuàng)新、社會(huì)體制創(chuàng)新等，但這種相對(duì)確定性并不意味著地方政府在創(chuàng)新時(shí)只應(yīng)該或只能夠緊盯著具體問(wèn)題的解決而不顧及隨之而來(lái)的連鎖效應(yīng)。

其二，要最大限度地減少創(chuàng)新活動(dòng)之中及之后的外部負(fù)效應(yīng)，最大限度地增加外部正效應(yīng)。這樣一來(lái)，地方政府的具體創(chuàng)新活動(dòng)在內(nèi)容上就表現(xiàn)出了更具包容性，從而更有助于政府治理系統(tǒng)的整體優(yōu)化。比如，某一地方政府在就生態(tài)文明體制進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，不能僅就該生態(tài)文明體制創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是要思考如何在創(chuàng)新該生態(tài)文明體制時(shí)兼顧到其他相關(guān)體制的完善及系統(tǒng)整體優(yōu)化。

其三，今后的地方政府創(chuàng)新在內(nèi)容上要積極實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值、創(chuàng)新程序、創(chuàng)新效果的互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新、政治體制創(chuàng)新、文化體制創(chuàng)新、社會(huì)體制創(chuàng)新、生態(tài)文明體制創(chuàng)新、黨的建設(shè)的互融，實(shí)現(xiàn)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)地方政府創(chuàng)新的互通。這也為我們衡量地方政府創(chuàng)新績(jī)效提供了一個(gè)價(jià)值尺度。

三、更加彰顯創(chuàng)新方式的協(xié)同性

“四個(gè)全面”作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，其重要特征之一在于，“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”這四者之間存在密切的合作性，即其中的每一個(gè)“全面”都與其他三個(gè)“全面”處于相互合作之中。如果它們各自為政，就不再是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。我們可以把“四個(gè)全面”所具有的這種合作性稱之為“四個(gè)全面”的協(xié)同性?！八膫€(gè)全面”的協(xié)同性，呼喚地方政府在創(chuàng)新方式上更加彰顯協(xié)同性。以往，地方政府創(chuàng)新大多只看到各種獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)性的創(chuàng)新方式之于政府治理體系完善和治理能力提升的推動(dòng)作用，夸大了此類(lèi)創(chuàng)新方式積極的一面，從而忽視了耦合性、協(xié)同性創(chuàng)新方式之于政府治理體系完善和治理能力提升的應(yīng)有價(jià)值。當(dāng)下，要實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新方式的轉(zhuǎn)換，更應(yīng)注意到無(wú)論是單一的創(chuàng)新方式內(nèi)部，還是多種創(chuàng)新方式之間，都存在著協(xié)同性。鑒于這種協(xié)同性是地方政府創(chuàng)新方式的固有特性，地方政府在創(chuàng)新方式的選擇上就務(wù)必遵循這一本質(zhì)要求。

為了真切地實(shí)現(xiàn)這種協(xié)同性，地方政府就要更加注重協(xié)同創(chuàng)新。根據(jù)“四個(gè)全面”的要求，今后的地方政府在全面推進(jìn)各種創(chuàng)新的過(guò)程中，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)國(guó)家所倡導(dǎo)的原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新，還是實(shí)現(xiàn)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，都需要實(shí)事求是地選擇恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)新方式，都應(yīng)該更加注重協(xié)同創(chuàng)新。各級(jí)地方政府只有更加注重協(xié)同創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)、有效整合創(chuàng)新資源、迅速提升創(chuàng)新能力、快速提高創(chuàng)新水平。如何做到這一點(diǎn)？

其一，地方政府在思考創(chuàng)新方式的過(guò)程中要認(rèn)識(shí)到地方政府的協(xié)同創(chuàng)新，既是管理創(chuàng)新問(wèn)題，又是依法行政問(wèn)題，還是政治責(zé)任問(wèn)題。我們只有把這三種認(rèn)知整合起來(lái)，才能真正理解地方政府創(chuàng)新問(wèn)題，才能選擇恰當(dāng)?shù)恼畡?chuàng)新方式?，F(xiàn)實(shí)的政府治理實(shí)踐中，由于部門(mén)利益、虛假政績(jī)、官員腐敗等不良因素的干擾，各種碎片化、轄域化的所謂創(chuàng)新不乏少數(shù)。嚴(yán)格意義上說(shuō)，那不是地方政府創(chuàng)新，更不是地方政府的協(xié)同創(chuàng)新。

其二，在采用具體的創(chuàng)新方式時(shí)，還要把整體與部分統(tǒng)一起來(lái)，把內(nèi)因與外因結(jié)合起來(lái)，把突變和漸變協(xié)調(diào)起來(lái)，把穩(wěn)定和發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)。不能只顧整體、內(nèi)因、突變、穩(wěn)定，而不管部分、外因、漸變和發(fā)展，或者相反。協(xié)同，既要貫穿地方政府創(chuàng)新的各方面，也要貫穿地方政府創(chuàng)新的全過(guò)程。從協(xié)同學(xué)的角度看，地方政府創(chuàng)新就是各創(chuàng)新要素的協(xié)同活動(dòng)；從認(rèn)識(shí)論的角度看，協(xié)同反映的是過(guò)程的關(guān)系，如果沒(méi)有過(guò)程，事物之間的合作關(guān)系就無(wú)法認(rèn)識(shí)。

其三，地方政府在創(chuàng)新過(guò)程中不能再采取自我封閉的關(guān)門(mén)主義，要主動(dòng)與利益相關(guān)方進(jìn)行交流、溝通，善于構(gòu)建各種良好的公公、公私伙伴關(guān)系，以力爭(zhēng)把更多的智慧和力量凝聚到一起，促使創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方政府要正視“政府失靈”，尊重市場(chǎng)價(jià)值回歸，完善合作機(jī)制，歡迎公民參與。

四、更加凸顯創(chuàng)新效果的復(fù)合性

“四個(gè)全面”所追求的戰(zhàn)略目標(biāo)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的整體推進(jìn)和系統(tǒng)優(yōu)化，而不是追求某種局部的質(zhì)點(diǎn)式改良。也就是說(shuō)，它同時(shí)追求社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會(huì)主義民主政治日益清明、社會(huì)主義先進(jìn)文化逐步繁榮、社會(huì)主義和諧社會(huì)日趨公正、社會(huì)主義生態(tài)日漸良好，而不是只追求其中的某一方面的價(jià)值?！八膫€(gè)全面”之于地方政府創(chuàng)新而言，要求其創(chuàng)新效果不但符合中國(guó)特色社會(huì)主義整體優(yōu)化的原則，還要兼顧政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、文化效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，從而體現(xiàn)出復(fù)合性。

“四個(gè)全面”視域下地方政府創(chuàng)新效果的好壞，不僅要考察組織完善、管理創(chuàng)新、體制健全等因素，更要考察根本指導(dǎo)思想是否先進(jìn)，各項(xiàng)方針政策是否正確，以及經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展、政治是否清明、文化是否繁榮、社會(huì)是否和諧、生態(tài)是否良好等。簡(jiǎn)而言之，就是是否符合“四個(gè)全面”的精神實(shí)質(zhì)。如是，地方政府創(chuàng)新效果則優(yōu)，否則就劣。從地方政府創(chuàng)新的效果看，大致可以劃分四種基本情況：局部效益較好，整體效益也較好；局部效益好，但整體效益不好；局部效益不好，整體效益較好；局部效益不好，整體效益也不好。如果根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義整體優(yōu)化的原則，應(yīng)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)第一種情況，即在堅(jiān)持整體效益最優(yōu)的原則下，處理好局部與整體的關(guān)系。過(guò)去，我們?cè)诤饬康胤秸畡?chuàng)新效果時(shí)，往往只看GDP增加多少，行政成本削減多少，或某一體制機(jī)制是否完善等。其實(shí)，這種做法是有缺陷的。根據(jù)“四個(gè)全面”的要求，我們要改變這些錯(cuò)誤做法。地方政府如何讓自己的創(chuàng)新實(shí)踐在效果上更加凸顯復(fù)合性？

其一，在中國(guó)特色社會(huì)主義整體優(yōu)化的前提下，地方政府創(chuàng)新的同時(shí)應(yīng)考慮照顧政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、文化效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等整體利益，不能僅僅照顧局部利益。當(dāng)政治效益等局部利益與中國(guó)特色社會(huì)主義整體利益發(fā)生沖突時(shí)，局部利益要服從整體利益。

其二，地方政府在創(chuàng)新過(guò)程中要縱觀前后，橫看左右，全面而正確地了解創(chuàng)新主題所涉及的不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的共同性和特殊性。我國(guó)已進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各種問(wèn)題相互交織。因此，地方政府創(chuàng)新必須協(xié)調(diào)推進(jìn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)各方面創(chuàng)新相互支撐，努力營(yíng)造各項(xiàng)創(chuàng)新互動(dòng)并進(jìn)的良好局面。

其三，要制定科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)體系。效果的好壞，與評(píng)價(jià)效果的標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)。地方政府創(chuàng)新效果如何，是否具有復(fù)合性，應(yīng)由科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量?？茖W(xué)合理的地方政府創(chuàng)新效果評(píng)價(jià)體系，無(wú)疑會(huì)引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府創(chuàng)新更加兼顧各種不同的效果。

總之，“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，是對(duì)我國(guó)目前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的深刻認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)確把握。“四個(gè)全面”為地方政府在思考“進(jìn)行什么樣的創(chuàng)新、如何進(jìn)行創(chuàng)新”這一重大理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題時(shí)標(biāo)定了新的價(jià)值導(dǎo)向，劃定了新的內(nèi)容領(lǐng)域，規(guī)定了新的方式方法，確定了新的考量標(biāo)準(zhǔn)，從而決定了地方政府創(chuàng)新在理念、內(nèi)容、方式和效果上的基本走向。

［1］習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］魏宏森,曾國(guó)屏.系統(tǒng)論［M］.北京：清華大學(xué)出版社，1995.

［3］［美］庫(kù)珀.二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革［M］.王巧玲，李文釗譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

［責(zé)任編輯 陳 靜］

D630

A

1671-6701（2015）02-0038-04

2015-03-10

2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（編號(hào)：2014248）階段性成果

申治安（1973— ），男，河南信陽(yáng)人，博士，中原工學(xué)院思政部副教授；徐 虎（1962— ），男，河南信陽(yáng)人，本科，中原工學(xué)院思政部教授。