彭　澎

(中共湖南省委黨校，湖南長沙　410006)

堅持依法治國與維護法律權威：理念共融、目標共生與路徑共通

彭澎

(中共湖南省委黨校，湖南長沙410006)

[關鍵詞]依法治國；法律權威

[摘要]全面推進依法治國是近段時間以來我國法治建設的主題詞和關鍵字，它是社會主義國家的一種基本治國方式，成為社會主義國家政治文明的基本標志。全面推進依法治國首先必須樹立和維護法律的權威，法治秩序的構建和法治精神的形成都依賴于法律權威的生成。堅持依法治國必須維護法律權威，維護法律權威就必須堅持依法治國，兩者之間從政治維度和法治視角進行分析具有共融的理念、共生的目標與共通的路徑。維護法律權威與堅持依法治國在全面推進依法治國的道路上相伴共生、互為基礎，成為新時期我國法治建設的關鍵和核心。

法律能否至上是法治能否發(fā)揮作用的關鍵和命脈。全面推進依法治國首先必須樹立和維護法律的權威，法治秩序的構建和法治精神的形成都依賴于法律權威的生成。堅持依法治國必須維護法律權威，維護法律權威就必須堅持依法治國，兩者之間從政治維度和法治視角進行分析具有共融的理念、共生的目標與共通的路徑。習近平同志在2013年2月23日主持中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時指出：“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍?！?013年11月12日黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“維護憲法法律權威。要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”當前全面推進依法治國，最主要、最根本、最基礎的，就是要在全社會樹立法律權威，這是堅持依法治國最重要和最迫切的課題與使命。

一、全面推進依法治國的核心理念：實現(xiàn)科學立法——確立法律權威的前提基礎

科學立法是全面推進依法治國的前提，目的在于合理配置立法權力，有效規(guī)范行政權力的運作，從而為公民權利的行使提供充分保障，實現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價值目標。沒有科學的立法理念和技術方法，法律將很難適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設的需要。

過去很長一段時間內，由于對法治的認識有誤解，我們的法治建設走過一段彎路，即簡單地追求法律的全面，而有些忽視法律的質量；片面地追求立法的速度，而有些忽視立法的質量。立法工作中存在一些問題和不足，對法律權威的確立產(chǎn)生了很大影響，集中表現(xiàn)在：第一，立法觀念不正確，影響法律權威。習近平同志在十八屆二中全會上指出：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉變政府職能掃除障礙?！碑斍傲⒎üぷ髦?，立法滯后性還以各種形式存在著，立法不能緊跟國家經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。第二，立法體系不完善，影響法律權威。存在立法空白的地方，盡管以憲法為核心和基礎的中國特色社會主義法律體系于2011年就已初步形成，國家的政治、經(jīng)濟和社會等主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求相比，我國的法律體系還不十分健全。第三，立法質量不高，影響法律權威。立法質量有待于進一步提高，如法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調和統(tǒng)一，有些法律、法規(guī)的條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規(guī)對某些自由裁量權設置的幅度過大，而公民權利受到侵害后的法律救濟條款不全面。第四，立法體制不健全，影響法律權威。立法主體的多樣化和法律、法規(guī)類型的多樣化，“法出多門”導致立法權的分散及混亂，甚至存在由于立法權限劃分不明晰而導致法律沖突和立法主體的利益傾向影響法律的公正性等現(xiàn)象。第五，立法穩(wěn)定性不強，影響法律權威。立法穩(wěn)定性不足不僅會損害法律的權威，還直接妨礙立法目的的實現(xiàn)。我國的立法中修改法律有些頻繁，一部法律頒布不到五年甚至更短，就著手進行修改，固然法律要與社會的發(fā)展和時代的進步相適應，但過分強調法律的時代性反而會損害法律的穩(wěn)定性和持久性，進而影響法律的權威性；況且頻繁地修改某部法律，也反映出制定該法律時的不成熟和欠科學。第六，立法科學化程度不高，影響法律權威。目前，我國在立法過程中，很多非專業(yè)人士擔當著立法的重任，他們在行政管理和領導才能方面可能有豐富的經(jīng)驗和藝術，但對從事立法這一專業(yè)素質要求很高的工作是很難勝任的。

法治不是簡單的“有法之治”，更重要的是要“良法之治”。只注重考慮制定法律的數(shù)量和速度，不認真考慮法律本身的質量和水平，這樣產(chǎn)生的所謂法治給社會帶來的負面影響和給人們帶來的災難往往比沒有法治更大。因為“法律不是越多越好，如果立法數(shù)量急劇增加，調控范圍無所不涉，法治就可能走向它的反面，演變成法律的統(tǒng)治，法律也勢必會泛濫成災，其結果只會適得其反?！盵3]加強和改善立法工作，增強立法的科學性，才能從源頭上確立法律的權威。第一，明確立法觀念，確立法律權威。樹立科學正確的立法觀念，減少法律特別是法規(guī)制定中的利益傾向，制定出的法律要真正以人民利益為本?；舨妓乖f：“良法就是為人民利益所需而又清晰明確的法律”。習近平同志指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！泵恳徊糠傻闹贫ǎ懿荒塬@得應有的法律權威，關鍵是看能不能得到人民群眾的積極參與、高度關注和衷心擁護，根本在于這部法律能不能反映廣大群眾的愿望和要求。因此，維護最廣大人民的根本權益，是立法工作永恒的課題，也是我們民主立法、科學立法最根本的價值體現(xiàn)和追求。第二，完善立法體制，確立法律權威。當前要簡化現(xiàn)有立法層次，減少立法主體的總量，明確各級立法主體的權限。黨的十八屆四中全會強調：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。完善立法體制，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區(qū)的市地方立法權?！钡谌?，突出立法重點，確立法律權威。古人云：“法令行則國治，法令弛則國亂?！薄懊鞣ㄕ邚姡ㄕ呷?。”習近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調：“要加強和改進立法工作，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)?！痹谌嫔罨母锏慕裉欤蓱敻玫匕l(fā)揮它的引領、推動和保障作用，推進各項改革全面深化地進行下去，要通過法律來維護和鞏固改革的成果，因此，法律應當具有較強的穩(wěn)定性，這樣才能樹立起權威。法律不能朝令夕改或者頻繁修改，立法中加強法律制定前的研究、調研和論證，以減少法律制定的盲目性和不成熟性，減少法律修改的頻率，維護法律的權威將是未來立法中我們立法者們應當重視的。第四，改善立法程序，確立法律權威。立法起草是立法工作中最基礎、最重要的一環(huán)，從世界立法史的經(jīng)驗來看，民主立法是各國立法工作的核心理念。實現(xiàn)立法的科學化和民主化，可以克服影響立法活動的部門利益、地方利益、集團利益，盡可能防止由于立法行為而加劇現(xiàn)實體制中存在的利益傾向現(xiàn)象，以期最大限度地實現(xiàn)立法的整體社會效益。黨的十八屆四中全會提出：“深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。

二、全面推進依法治國的根本目標：保障法律實施——維護法律權威的關鍵環(huán)節(jié)

“一分立法，九分實施”。法律的生命力在于實施，如果沒有遵守執(zhí)行，再好的法律也是一紙空文。如果說，中國特色社會主義法律體系形成之前，法治面臨的主要矛盾是“無法可依”的問題，那么在中國特色社會主義法律體系形成之后，法律的實施就成為依法治國的主要問題。2014年1月7日習近平總書記在中央政法工作會議上的重要講話明確指出：“中國特色社會主義法律體系形成后，工作重點是保證法律實施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！绷暯娇倳浺幌盗兄匾v話與指示，尤其是關于法律實施問題的重要闡釋，揭示了全面推進依法治國偉大戰(zhàn)略的基本任務、實踐重心和實現(xiàn)步驟，也闡明了確立和突出法治權威的歷史重任和建構路徑。

法律實施是全面推進依法治國的重點和關鍵，法律權威的根本在于法律能夠得到全面正確的實施。我國法律實施的情況雖有很大進步，但仍存在不盡如人意之處，損害法律權威的行為和情形時有出現(xiàn)，這是我國全面推進依法治國進程中遇到的最突出的問題之一，是導致我國法律缺乏權威性的重要因素，集中表現(xiàn)在：第一，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題比較嚴重，影響法律權威。在現(xiàn)實生活中，一些置法律于不顧或凌駕于法律之上的現(xiàn)象還存在，特別在一些地方、領域、單位和部門比較突出。這些現(xiàn)象和問題，直接影響了社會公平正義，引發(fā)了一些社會矛盾，損害了法律的權威。第二，法律實施標準不統(tǒng)一，影響法律權威。法律實施不夠具體、不夠明確，不僅增加法律實施難度，影響法律實施質量，有損法治統(tǒng)一，影響法律實施的正確性、有效性，而且直接導致社會輿論、公眾評價不一，影響法律公信力提升，損害了法律的權威性。特別是在司法適用中，由于司法機關適用法律的有些標準和尺度不統(tǒng)一、較籠統(tǒng)，不同的司法機關、司法人員，對同一案情形成不同的認定，同一法律產(chǎn)生不同的理解，加之考慮社會效果、維穩(wěn)因素和自由裁量等原因，造成“同案不同判”、“同法不同執(zhí)”，損害了法律的權威。第三，違法行政現(xiàn)象突出，影響法律權威。違法行政比較典型的情形有非平等執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、尋租性執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、非法性執(zhí)法、滯后性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法等等。尤其是在基層，違法行政的問題還比較突出，對法律權威帶來極大的負面影響。第四，司法不公問題仍然存在，冤假錯案時有出現(xiàn)，影響法律權威。有些司法機關由于腐敗等因素的影響，在司法辦案過程中，扭曲事實，歪曲事理，扭曲是非，混淆正義與邪惡，出現(xiàn)嚴重的不公正審判或者冤假錯案，對法律權威和司法公信造成嚴重損害。

全面推進依法治國，既要堅持科學立法，更要注重法律實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！狈蓪嵤┦侨嫱七M依法治國的具體落實，直接關系人民群眾的切身利益，也直接關系到法律的公信力和權威。加強和改善法律實施工作，增強法律實施的嚴肅性，才能從根本上確立法律的權威。第一，健全和完善社會主義行政體制，提高政府行政管理的水平和行政執(zhí)法的質量，夯實法律權威。第二，加強和優(yōu)化社會主義司法制度建設，確保司法公正，夯實法律權威。法律的實施，離不開司法制度保障。加強司法制度建設，對于保障法律的實施具有關鍵作用。突出法律權威，歸根結底還要靠司法制度來保障，讓法律得到正確全面的實施運行。第三，完善人權司法保障制度。一系列司法制度改革，向法治陋習大膽開刀，步伐之大，令人振奮。體現(xiàn)了新一屆黨中央“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”的緊迫感和責任感，也充分彰顯了黨中央維護社會公平正義、確立法律權威、推進法治中國建設的堅定決心。第四，加強社會主義法治工作隊伍建設，提高法律的實施能力，夯實法律權威。法律能否真正在社會生活中發(fā)揮作用，取決于法治工作者的法律實施效果。習近平同志在2013年2月23日主持中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時指出：“行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執(zhí)法者必須忠實于法律。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧?！?/p>

三、全面推進依法治國的基本路徑：實現(xiàn)全民守法——塑造法律權威的核心重點

徒法不足以自行，法律能否真正有效實施、突出其權威，取決于民眾認知度和社會環(huán)境。法國思想家盧梭曾說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。法治的權威在于公民發(fā)自內心的擁護，法律的權威源于公民對之真誠的信仰。法治不是一種政治家們突如其來的理性設計，而是全體民眾實際參與并接受規(guī)制的實踐活動。法律只有成為普通民眾認可的社會規(guī)范，民眾才會確立和認可它的權威。全面推進依法治國只有成為全體民眾的共同發(fā)展戰(zhàn)略，法治的權威才能獲得廣大民眾的普遍認同。法律是民眾的法律，而不是政治家們的施政依據(jù)。法治是民眾的法治，而不是統(tǒng)治者們的管理平臺。習近平同志曾經(jīng)指出：“強調堅持人民主體地位，保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，保障公民人身權、財產(chǎn)權等各項權利不受侵犯，維護最廣大人民根本利益?！蓖瑫r還強調要“加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，維護社會公平正義，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！边@些關于全面推進依法治國的重要部署和要求，體現(xiàn)了黨中央對發(fā)揮人民在全面推進依法治國中的主體作用的更加重視，對構建全民信仰法律、遵守法律的法治環(huán)境的更加重視。

全民守法是全面推進依法治國的基礎。法律不能只寫在紙上，而是要存于民眾的心里。只有人人心中有法、人人時時思法，法治才能在社會內部成為一股強大的規(guī)范力量。法治不僅僅是民眾對法律制度的一種遵守和堅持，更是民眾對法律精神的一種信仰和敬畏，法律權威由此而來。自提出依法治國基本方略以來，全民守法的法治環(huán)境得到極大改善，但當前由于各方面原因，還存在不少影響法律權威的因素，集中體現(xiàn)在：第一，法律傳統(tǒng)不多，影響法律權威。鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谥袊膫鹘y(tǒng)文化中缺乏民主、法治的思想，中國人的傳統(tǒng)思想中缺少權利、法治的概念，再加上中國近代發(fā)展過程中沒有法治啟蒙的孕育、分娩過程，民眾心目中沒有樹立起法治的豐碑，而中國的傳統(tǒng)社會又缺乏培養(yǎng)法治文化的環(huán)境和土壤。國人長期以來重禮輕法，法治意識相對薄弱，當前各種違法犯罪案件、各類不信法不守法行為在一定范圍內和一定程度上仍然存在。近代法學家沈家本說：“法立而不守，輒曰法之不足，此固古今之大病也?！钡诙?，法律信仰不強，影響法律權威。有些民眾不信仰法律，有些民眾不相信法律，最終他們不遵守法律。有些民眾規(guī)則意識不強，不遵守制度和規(guī)則，甚至暴力抗法；有些信訪不信法，出現(xiàn)問題不尋求法律救濟途徑，而選擇其他方式，甚至不惜采用極端和暴力的手段。這些都是民眾法律信仰不強的表現(xiàn)，直接影響到法律權威在全社會的確立。第三，法律素養(yǎng)不夠，影響法律權威。改革開放以來，一些違背法治精神的現(xiàn)象和問題大量存在，諸如違法違規(guī)經(jīng)營的花樣繁多、層出不窮；假冒偽劣坑害消費者、危害民眾；不遵守公共秩序、不遵守社會公德等等。

國無法不治，民無法不立。全民守法不僅是一種美德，更是一種行為規(guī)范，是一種法律權威導引下的生活方式。全體民眾對法律的遵守不僅需要根據(jù)中國實際進行一些體制機制的重新設計，還需要結合中國實際情況進行一些制度環(huán)境的創(chuàng)造，才能真正塑造法律權威。第一，發(fā)揮民眾在法治建設中的主體作用，塑造法律權威。法律的權威只有在得到承認和遵從時才能顯現(xiàn)出來，法律只有“活”在民眾的心里，民眾才會承認和擁護它的權威，才能成為有權威的法律，法律才能成為政治民主、社會穩(wěn)定、國家發(fā)展、民族興旺的不竭的動力和源泉。第二，發(fā)揮法治在保障最廣大人民根本利益中的根本作用，塑造法律權威。進入新時期，中國共產(chǎn)黨更加重視以法治方式維護最廣大人民根本利益，黨領導人民全面推進依法治國的現(xiàn)實目的就是要維護好我國當前改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的大好局面，其根本目的就是要最大化地保障好廣大人民群眾的根本利益和發(fā)展未來。因此，在黨的領導下，保障民權成為法治的核心問題，發(fā)展民生則是法治的關鍵內容。第三，營造法治建設的環(huán)境氛圍，塑造法律權威。守法是全民的責任，也是全民的福祉。全民守法是對人民主體地位的尊重，也是實現(xiàn)公民權利的保障。黨的十八屆四中全會提出：“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者?！钡谒?，法治與德治并舉，塑造法律權威。法治作為治國理政的制度是必要的，但僅有法律也是不行的。法律權威在實際生活中發(fā)揮作用，需要民眾從道德層面對其忠誠信守。習近平同志在2012年12月4日首都各界隆重紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律。我們要堅持把依法治國和以德治國結合起來，高度重視道德對公民行為的規(guī)范作用，引導公民既依法維護合法權益，又自覺履行法定義務，做到享有權利和履行義務相一致?！狈梢?guī)范是他律，道德教化是自律，他律通過自律來發(fā)揮作用，自律是對他律的一種權威認同，二者結合才能發(fā)揮法律權威的最佳效果。第五，弘揚法治精神，塑造法律權威。馬克思曾經(jīng)說過：“法典是人民自由的圣經(jīng)”，只有守法才能獲得自由。習近平同志強調：“要以法治凝聚共識，樹立全社會對法治的信仰，培育法治文化，弘揚法治精神，對于加快建設社會主義法治國家意義重大、影響深遠?！秉h的十八屆四中全會提出：“推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內容”。弘揚法治精神，就是要通過各種形式，向全社會宣揚法治理念，通過法治教育和法治宣傳，在全社會構建一種敢于與一切違法行為作斗爭的法治正能量，堅決清除損害法治的錯誤言論和不良思想，旗幟鮮明、理直氣壯的維護法律權威，堅持正確的法治建設的主流意識和輿論導向，杜絕對法律的曲解、惡意炒作、發(fā)泄不滿，在全社會樹立維護法律權威的法治精神，努力讓每一個老百姓做到“信任立法、配合執(zhí)法、倚賴司法、努力護法”。第六，構筑完善的社會法治體系，增強法治建設的社會活力，塑造法律權威。全面推進依法治國不僅要構建一個完善的國家法治體制，而且也要建設一個健全的社會法治體系，發(fā)揮各方面的法治能動性，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧的法治環(huán)境逐步形成。社會中蘊含著許多法治資源，民間中保存著許多法治力量，充分挖掘這些法治資源，發(fā)揮它的積極作用，能夠為全面推進依法治國做出許多積極貢獻。黨的十八屆四中全會提出：“推進多層次多領域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！?/p>

四、結 語

法治是當今世界各國政治現(xiàn)代化發(fā)展的滾滾潮流和歷史趨勢，已經(jīng)成為社會主義國家的一種基本治國方式，成為社會主義國家政治文明的基本標志。維護法律權威是全面推進依法治國最重要的核心任務，是全面推進依法治國的根本主旨，是全面推進依法治國的關鍵要義。不管是從政治維度，還是從法治視角去深刻理解和認真領會全面推進依法治國的重要內容，都必須堅持幾點重要的價值共識，即要讓法律在治國理政中發(fā)揮主體作用，就必須要確立和突出法律的權威，而要確立和維護法律的權威又必須堅持依法治國的方略不動搖，兩者緊密結合、高度統(tǒng)一，具有共融的理念、共生的目標與共通的路徑。

〔參考文獻〕

[1] [古希臘]亞里士多德. 政治學[M]. 北京：商務印書館，1965.199.

[2] 楊解君. 走向法治的缺失言說——法理、行政法的思考[M]. 北京：法律出版社，2001.44.

(責任編輯：白林)

[中圖分類號]D920.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0091-05

[作者簡介]彭澎(1981-)，男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校法學教研部副教授，法學博士，研究方向：法治與經(jīng)濟社會發(fā)展。

[收稿日期]2015-10-15