楊　東

(天津商業(yè)大學　馬克思主義學院，天津　北辰　300134)

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陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計理念

楊東

(天津商業(yè)大學馬克思主義學院，天津北辰300134)

【摘要】陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計，凸顯著中共在抗日戰(zhàn)爭這一特殊而重要的歷史時期的一些重大的理念性變革。其中抗戰(zhàn)與民主相結合，是中共建構縣政制度的重要理念。將制度優(yōu)勢和為民眾服務相結合，是中共建構縣政制度的重要基點。而從民眾認同以及政治歸屬感的基礎上建構縣政制度，則是中共基于民眾的自身利益和基本訴求，并希冀在更大范圍內實現(xiàn)社會整合的必然要求。

【關鍵詞】陜甘寧邊區(qū)；縣政設計；制度優(yōu)勢

任何制度變革總會暗含著一種理念變革。用一種制度安排取代另一種制度安排，并非是一般意義上的制度轉換，也絕不僅僅是為了滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。因此，所謂的制度變革乃至制度本身只是一種手段，而借助這個手段所要達到或實現(xiàn)的理念才是制度變革的基本目的。陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計，顯然也蘊含著中共在制度建構中的一種理念表達。梳理目前的研究著述，不少論著要么是關注縣政制度本身，要么是在邊區(qū)民主這一框架之內展開討論，而對邊區(qū)縣政制度的設計及其理念意蘊的論述卻著力不多。有鑒于此，本文擬就陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計理念作一粗淺的探討。

一、抗戰(zhàn)與民主相結合的理念

1942年12月，林伯渠在西北局高干會議上指出：“要建設新民主主義，首先要使革命的群眾有政權，有飯吃”。[1]307也就是說，建立邊區(qū)政權是實現(xiàn)新民主主義政治的基本前提。鑒于抗戰(zhàn)時期的特殊情形，陜甘寧邊區(qū)所組建的政權首先應該使抗日與民主互為條件、相得益彰。而這一點也正是邊區(qū)縣政設計的重要理念。

1935年12月，毛澤東在談到當時的形勢時指出：“在目前，這個政府的基本任務是反對日本帝國主義吞并中國?！虼耍@個政府的綱領，應當是以適合于反對日本帝國主義及其走狗這個基本任務為原則，據(jù)此以適當?shù)匦薷奈覀冞^去的政策?！盵2]156這個報告，不僅是對此前蘇維埃制度的反思總結，同時也是對即將組建抗日民主政府，注重抗日與民主相結合的生動說明。1937年5月8日，毛澤東在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上進一步指出：“對于抗日任務，民主也是新階段中最本質的東西，為民主即是抗日?？谷张c民主互為條件。民主是抗日的保證，抗日能給予民主運動發(fā)展以有利條件?！盵3]1441939年9月24日，毛澤東在接見斯諾時也指出：“抗日而沒有民主，是不能勝利的，抗日與民主是一件事的兩方面?！盵3]2391940年2月20日，毛澤東在延安各界憲政促進會成立大會上發(fā)表演說時再次指出：抗日和民主這兩件事，“是目前中國的頭等大事”，“這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好”[4]731。這些毛澤東在不同時期發(fā)表的談話，實際上也是陜甘寧邊區(qū)建立縣政制度所遵循的基本原則。

實際上就在1937年8月，中共就專門針對抗戰(zhàn)時期的地方工作原則作出指示。指示開宗明義就說：“一切地方工作，以爭取抗戰(zhàn)的勝利為最基本原則，一切斗爭的方法與方式，不但不應該違犯它，而且正是為了取得抗戰(zhàn)的勝利。”同時在領導改善民眾生活的斗爭中，“以采取用群眾壓力為后盾的民主的與合法的方式為主，在改善群眾生活的過程中，應該鼓勵一切同國防有關的生產(chǎn)事業(yè)中群眾革命的熱情，自覺的提高生產(chǎn)率”[5]178-179。就縣級政權而言，就是首先要為抗戰(zhàn)服務，要“團結邊區(qū)內部各社會階級，各抗日黨派，發(fā)揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛(wèi)邊區(qū)、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅逐日本帝國主義而戰(zhàn)”；要“堅持與邊區(qū)境外友黨友軍及全體人民的團結，反對投降分裂倒退的行為”[6]90，也就是說所有的任務都要圍繞抗戰(zhàn)這個中心任務而展開，通過戰(zhàn)爭動員，更加密切軍民關系，來支持長期的戰(zhàn)爭；通過發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟，提高文化教育的質量，改善人民的生活，來鞏固戰(zhàn)爭的物質基礎；通過民眾的參政熱忱，監(jiān)督與批評政府，健全各級民意機關，使得民眾的力量經(jīng)過政權來表現(xiàn)出來，成為戰(zhàn)勝敵人的武器。而所有的這些，都是設計邊區(qū)縣政應該遵循的基本理路。

邊區(qū)縣政更好地服務于抗戰(zhàn)，必須通過民主的方式來保障。這意味著，邊區(qū)縣政的設計還要凸顯出鮮明的民主化運動和地方自治的理念與色彩。只有通過民主化運動廣泛動員社會各階層的力量，才能實現(xiàn)抗戰(zhàn)的最后勝利，進而才能從根本上鞏固革命根據(jù)地。正如毛澤東所指出的：“一切問題的關鍵在政治，一切政治的關鍵在民眾，不解決要不要民眾的問題，什么都無從談起。要民眾，雖危險也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團?！盵7]202也正是基于此，陜甘寧邊區(qū)縣級政府組織條例首先就明確指出：“本條例為建設新民主主義政治，健全縣政府機構，加強區(qū)鄉(xiāng)行政領導，依據(jù)國民政府縣組織法及適應邊區(qū)實際而組織之?！盵8]130

如果再從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區(qū)縣級制度的建構，也是順應現(xiàn)代革命運動的民主訴求而作出的一種制度安排。民主化是現(xiàn)代社會的基本價值取向，現(xiàn)代革命運動無一不是以民主為基本訴求的。“憲政運動的方向，決不會依照頑固派所規(guī)定的路線走去，一定和他們的愿望背道而馳，它必然是依照人民所規(guī)定的路線走去的。這是一定的，因為全國人民要這樣做，中國的歷史發(fā)展要這樣做，整個世界的趨勢要我們這樣做，誰能違拗這個方向呢？歷史的巨輪是拖不回來的”[4]738。實際上，任何領導中國革命的政黨都必須回應現(xiàn)代革命的民主訴求。也就是說“憲政要成為一個運動，要實行人民所要求的憲政，不然是不行的”[1]155。

陜甘寧邊區(qū)作為民主的樣板和模范的革命根據(jù)地，開展廣泛的民主化運動就是一項重要內容。而“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人”，“如果有人輕視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命”。而“革命的目的，是為老百姓求自由。選舉是老百姓行使自由的頭一樁事。我們要發(fā)展老百姓的自由，就得大量宣傳、耐煩誘導；使每個老百姓都能憑著自己的意愿去進行參政，選舉代表”[9]48-50。由此可見，民選縣級政府工作人員，正是這一訴求的具體體現(xiàn)。

與此同時，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計，也體現(xiàn)著鮮明的地方自治色彩。事實上，1937年8月在洛川召開的中央政治局擴大會議上，中共就把“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”列為抗日救國十大綱領之一，作為自己明確的主張。[10]2111937年11月，周恩來在《目前抗戰(zhàn)危機與堅持華北抗戰(zhàn)的任務》的演講中，同樣肯定地方自治在發(fā)動民眾、開放政權中的積極作用。他指出：“我們應該以真自治來活動民眾，開放政權。”這就要求首先“在制度上應該是民主政治，應該團結華北的抗日人民，不論何黨何派何軍，均應容納他們的代表，來共同擔當國事，主持救亡大計。”與此同時，“在組織上應該從縣區(qū)分上施行地方自治自給，以堅持中華民國的正統(tǒng)，然后及于省區(qū)”[11]169。在1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》中進而明確規(guī)定，要“發(fā)揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力”[8]26。

可見，將抗日與民主相結合，是邊區(qū)縣政設計的重要理念。正如毛澤東在接見美國合眾社記者羅伯特·馬丁時所說：“中國需要民主才能堅持抗戰(zhàn)，不單需要一個民選的議會，并且需要一個民選的政府?！盵3]239換句話說，唯有將抗日與民主相結合而建構的政權，才符合順應時代與環(huán)境的政權設計理念。

二、制度優(yōu)勢與服務民眾相結合的理念

陜甘寧邊區(qū)縣政制度的建構，與過去的蘇維埃相比，政權性質發(fā)生了變化，由工農(nóng)民主改為一般民主；政權形式也由蘇維埃形式改為議會形式，在選舉方面亦改為普通的直接的平等的選舉。在縣級制度設置方面，“縣區(qū)兩級不須要以前的部和科，縣設一、二、三科，承審員，區(qū)設助理員，和全國各地的縣區(qū)一樣，省的一級不要了，為使縣與邊區(qū)政府的聯(lián)系密切，采用分區(qū)行政專員制度，組織比以前的省要小一些”[12]235。特別是“因為邊區(qū)成立過蘇維埃，有更高的民主基礎”：

一、群眾用自己的血奪來的政權，比一般所謂政權開放下的群眾，情緒完全兩樣。

二、官僚習氣已鏟除，群眾和政權機關的接觸是赤裸裸的。

三、群眾組織發(fā)達，沒有人不有他特殊利益的團體，工人有自己的組織，農(nóng)民有自己的組織，商人也有自己的組織(小孩入兒童團，青年入青年救國會，婦女入婦女代表會)，這些團體也是整個民主的有力支柱。[12]238

如果說上述情形是建構邊區(qū)縣政之前業(yè)已形成的客觀優(yōu)勢，那么以講求效能，發(fā)揮制度優(yōu)勢為特點的“三三制”統(tǒng)一戰(zhàn)線模式的政權，也應該成為建構縣政制度的基本范式。也就是說在建構縣政制度的過程中，政權的性質，并不決定于指導階級及其政黨，而是決定于當前的主要任務。中國現(xiàn)階段革命任務，就是爭取民族獨立和民權自由，“對外解除帝國主義的壓迫，首先驅逐日本帝國主義出中國；因為如此，對內必須消減阻撓進步的做日本帝國主義統(tǒng)治的社會工具的落后勢力而實行民主自由。這個任務，是各個革命階級需要的，因而各個階級都在出力爭取。絕不因領導階級及其政黨而有所改變?！盵13]134在“階級利益和民族利益是一致的”條件下，無產(chǎn)階級、共產(chǎn)黨在出力，其他階級、黨派也在出力。沒有各階級、黨派聯(lián)合出力，就不會有各階級、黨派即民族聯(lián)合的勝利?！叭圃谶@樣政治基礎上產(chǎn)生，而施行三三制后，可以使政治基礎更加發(fā)揚與鞏固”[13]134。因此，這樣的理念既是建構縣政制度的特點，也是縣政制度的優(yōu)點。

但是值得一提的是，制度的執(zhí)行還需要強有力的領導。而“所謂領導權，不是一天到晚高喊的口號，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作來說服和教育非黨人士，使他們誠意地接受我們的提議”[14]。因此盡管共產(chǎn)黨在根據(jù)地內占有絕對的政治優(yōu)勢，但也不能以黨干政，不能用黨的機關和職能去取代政權的機關和職能，而是需要道義的力量和服務民眾的理念來推行。因此，將服務民眾作為建構縣政制度的核心理念也就顯得尤為重要。實際上這一點也正是中共自始至終都在高擎的一面大旗。正如習仲勛所說，做行政工作，“是替老百姓服務的。這樣，就要一心一意老老實實把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的”[15]9。

實際上，在中共看來，為民眾服務的理念在很大程度上也是一種道義擔當。當解決民族危機日益嚴峻的局面成為急迫的問題之時，“誰能領導人民驅逐日本帝國主義，并實施民主政治，誰就是人民的救星”[4]674。而“擺在中國共產(chǎn)黨面前的最重要歷史任務，就是充當建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)起人，聯(lián)合所有民主力量和中國人民真正的民族力量，拯救中國，使她免遭瓜分和完全的奴役”[16]246。因此陜甘寧邊區(qū)作為中華民國行政系統(tǒng)中一個組成部分，“當嚴重的民族危機要求全中國人民團結起來打擊侵略者的時候，中國共產(chǎn)黨首先成為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)起者與組織者”[17]。因為“中國共產(chǎn)黨是站在這一斗爭前線的，過去如此，現(xiàn)在還是如此，將來還是如此”[3]288。正是這種道義關懷和歷史使命，成為中共對縣政制度安排做出判斷和選擇時的一個重要基點和動力基礎。

可見，中共關于制度優(yōu)勢和為民眾服務相結合的理念，不僅是對時代主題和前途命運的一種判斷，同時也將其作為講求效能，發(fā)揮制度優(yōu)勢的有效路徑和可靠保證。陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計理念，正是這一理念的體現(xiàn)。對此，邊區(qū)政府主席林伯渠曾做過明確的闡釋。他指出，我們所要建立的政權，是“改變了過去一切政權階級壓迫的實質，真正地成為人民自己的政權。它不是官僚機關，不是剝削人民的工具，而是人民學習政治，經(jīng)過它來體驗自己意志的舞臺”，是“沒有特殊的統(tǒng)治階級，只有服從人民利益的公務人員。這些政權工作者，是由人民選舉出來的，他們只知克己奉公，忠于職務，從來不計較個人的享受與地位”。這樣的政權，“依靠人民自覺的愛戴擁護，而不需要強迫服從，或是壓抑統(tǒng)制。因為我們信任人民的力量，忠實于人民的事業(yè)，無論什么時候都和人民在一起去完成身負的任務”[1]226-227。

很顯然，既能高瞻遠矚關注時代主題和前途命運，同時又能夠真正地為實現(xiàn)理想提供有效的制度保證，這是陜甘寧邊區(qū)縣政制度的一個重要設計理念。正如1940年12月底，毛澤東在同從前線來到中央黨校的同志談話時所說：“延安的窯洞是最革命的，延安的窯洞有馬列主義，延安的窯洞能指揮全國的抗日斗爭。蔣介石現(xiàn)在比我們住的闊氣，有洋房，有電燈，可是全國人民都不聽他的。我們不要看不起自己，不要看不起土窯洞，全國人民的希望都寄托在我們身上，寄托在延安的窯洞里?！盵3]277-278實際上這也從另一層面表明，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計理念，不僅體現(xiàn)著制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊含著中共變革社會、解放人民和創(chuàng)建新中國的內在要求與邏輯，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國的政治訴求。

三、民眾認同與政治歸屬相結合的理念

任何制度的設計，如果僅僅指出人們應該遵循的原因，只能說明人們具有遵守或執(zhí)行制度的可能，還不能說明制度就會被遵守而實現(xiàn)其有效性。正如諾斯所指出的，制度需要具有“實施特性”[18]84才有效。而制度的實施特性，其中一個重要方面就是制度參與者的心理認同，進而形成政治歸屬感，這樣的制度設計才能達到預期的目的。因此，如何從民眾認同以及政治歸屬感的基礎上體現(xiàn)陜甘寧邊區(qū)縣政制度設計，顯然是中共必須要考慮的一個重要而又棘手的問題。

首先，按照制度學的一般理論，人們能否認同制度，關鍵看制度是否符合人們自身的利益，或者說，制度是否為人們實現(xiàn)自身利益提供了可能或更多選擇，是否更有利于自身利益的實現(xiàn)?！爱斨贫饶繕伺c社會成員對自己的利益判斷或利益實現(xiàn)途徑的偏好吻合時，人們就越容易信任制度，進而就越傾向于遵守制度。此時，由于響應著社會成員共享的關于利益及其實現(xiàn)的信念，制度才具備了有效的基礎”[19]。而這一點，正是陜甘寧邊區(qū)縣政制度設計的一個重要理念。

正如毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會上的演說中所指出的那樣：“中國共產(chǎn)黨提出的各項政策，都是為著團結一切抗日的人民，顧及一切抗日的階級，而特別是顧及農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級以及其他中間階級的。”共產(chǎn)黨提出的政策都是“使各界人民都有說話機會、都有事做、都有飯吃的政策?！盵20]808這些論述的一個突出特點就是基于民眾的利益訴求，從民眾的需求和利益出發(fā)來建構陜甘寧邊區(qū)的制度結構。并且滲透到民眾生活各個方面，都是為了滿足民眾的共同要求。如此“才能使人民認識到貧困愚昧受壓迫的來源，認識到怎樣做可以翻身；翻身，不止是由沒吃沒穿，翻到有吃有穿，而且是奴隸翻到主人的地位”[21]307-308。這些制度建構，正是為民眾更有利于實現(xiàn)自身利益而做出的設計。

其次，人們能否認同制度，還要看制度是否提供了人們對未來穩(wěn)定的發(fā)展預期，使利益受損的可能性降低，或為利益受損設置了底線。顯然，中共對此有著明確的認識?！爸挥忻癖姺e極起來，保護其本身利益的時候，民眾才會或才能以同樣的積極性來保衛(wèi)國家民族。未有對于本身利益尚不知或不敢起來保護的民眾，而能起來積極保護國家民族利益的”[22]。為此，中共在建構縣政制度時，首先理順了政府與參議會之間的關系，指出為保證政府真能代表大多數(shù)人民的利益，就需要各級議會，都由選民直接選舉；同時確立了參議會為最高權力機關，參議員有選舉罷免政府人員及決定一切重要問題的權力。也就是說，議會是人民直接選的，是主人，政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監(jiān)督指揮的權利，傭人應接受主人的監(jiān)督和指揮。同時又規(guī)定各級人民代表及政府人員中，任何政黨不能超過三分之一；另外，政府選出來了，要它做事不出紕漏，就得有議會經(jīng)常監(jiān)督，限定它的權力。尤其是這一點，可謂是參議會制度設計的一個重要理念?！氨緛硖貦嚯A級，為要在民主掩蓋下，仍保有他的優(yōu)勢，常常利用間接選舉，多轉幾個彎，選舉就愈易操縱。又喜歡把議會權能，縮到很小，于是行政機關，面子上是民主，實質上是專制，國民政府頒布的國民大會選舉法和憲法草案，都懷著這個鬼胎，現(xiàn)在我們邊區(qū)先來一個徹底的資產(chǎn)階級的民主，在推動全國民主上有很大作用”[12]232。這樣，基層干部也自然是從生產(chǎn)與抗戰(zhàn)中產(chǎn)生的人民自己的干部，其余的勞動英雄、殺敵英雄、合作英雄、衛(wèi)生模范、模范工作者等等皆是如此。由于他們從人民中來，和以前站在人民之上或人民之外的人完全不一樣。

可見，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計，一個核心的理念就是以參議會為組織形式，通過參議員的參政權力來監(jiān)督和促進政府的各項工作。這些制度設計，不僅大大促進了民眾的認同感，而且也促進了民眾強烈的政治歸屬感。所以，每有參議會召開之時，一些參議員“身后跟著大群男人、女人和孩子，許是他的朋友或羨慕他的人。他們敲鑼打鼓，高聲談笑著，用這種鄉(xiāng)間淳樸簡單的方式，歡送出席陜甘寧邊區(qū)參議會的代表”[23]293。更有一些農(nóng)民主動登臺發(fā)表演說。如在陜甘寧邊區(qū)二屆二次參議會上，一位79歲的老農(nóng)民登上講臺激動地說：“我活了這么大歲數(shù)，還是第一次見到，第一次參加這樣的民主參議會會議。共產(chǎn)黨一心為國家為人民……我很高興……，過去我常聽人們說，農(nóng)民做出了很大犧牲(納稅和其他形式)。這次我才知道政府和其他機關工作人員作出的犧牲更大，受苦更多，生活更艱苦……。為了抗日，我們必須做出更大犧牲。這些我們要向農(nóng)民說清楚……”[23]297

美國政治學家阿爾蒙德指出：“認為政府會關心公民的要求，還是相信政府對公民持敵視態(tài)度，這會影響人們的行動方式的渠道和頻率?！盵24]206毫無疑問，在陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設計理念中，以民眾認同和政治歸屬感為基礎的設計理念，不僅滿足了邊區(qū)民眾的自身利益和基本訴求，而且也在很大程度上成為民眾接受并參與中共革命，進而實現(xiàn)政治認同的重要助推力。當生活于新的制度中的農(nóng)民大眾，破天荒地第一次在自豪地談論“我們的政府”，而不是像以往那樣將政府視為與自己無關或令人絕望的事實，這種體驗自然會油然而生一種認同和歸屬的力量。正是這種認同和歸屬感所產(chǎn)生的力量，“變換了這塊土地本來的面目，提高了人民對于生活的認識與摯愛，壯大了正在發(fā)展著的革命力量，使得一向落后不被人注意的地區(qū)，變成了在抗戰(zhàn)洪流中屹然不動的砥柱”[25]。這樣的描述和評論顯然是業(yè)已被歷史證明的結論。

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[責任編輯張海波]

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【中圖分類號】K265/D61

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)01—0104—05

【基金項目】本文系國家社科基金后期資助項目“陜甘寧邊區(qū)縣政與縣長研究”(13FDJ003)的階段性研究成果。

【作者簡介】楊東(1978— )，男，陜西府谷人，天津商業(yè)大學馬克思主義學院副教授，歷史學博士，主要從事中國近現(xiàn)代史及中共黨史研究。

【收稿日期】2014-11-09