劉 華

成立國家安全委員會的憲法學(xué)思考

劉 華?

黨的十八大報告首次提出要“完善國家安全戰(zhàn)略和工作機制，高度警惕和堅決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全”。黨的十八屆三中全會進一步明確提出了關(guān)于中國國家安全的三個頂層設(shè)計新思路:“設(shè)立國家安全委員會”，“制定和實施國家安全戰(zhàn)略”，“推進國家安全法治建設(shè)”。這三項任務(wù)相互關(guān)聯(lián)，相輔相成，共同形成了一個有機整體，充分體現(xiàn)了我國對強化國家安全的全新戰(zhàn)略思考。

憲法是國家意志的最高體現(xiàn)，是國家安全的最高法律保障。在憲法制度規(guī)范下所形成的國家安全法律秩序，將國家安全制度建設(shè)納入憲法規(guī)范，由憲法確立國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，明確相關(guān)機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)，是建設(shè)法治國家、法治國防和法治軍隊，實現(xiàn)國家安全法治化的必然要求。從憲法視角對國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制進行研究，有益于我們探索將國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制更好地納入憲法和法律的規(guī)范，保證國家安全委員會制度的有效建立和實施。

一、國家安全是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容

我國《憲法》確立的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制是以軍事領(lǐng)導(dǎo)體制為核心，由相關(guān)國家機關(guān)參與的重要憲法制度。其中軍事領(lǐng)導(dǎo)體制歷來是憲法規(guī)范的核心內(nèi)容。國家保障國家安全的基本手段和主體力量主要是包括軍隊在內(nèi)的各種武裝力量。因此，任何國防或國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制的建立都要以軍事力量的統(tǒng)帥與領(lǐng)導(dǎo)為主體。

國家安全必然包括國防安全。“國防”是國家的防務(wù)，是國家作為主體，為實現(xiàn)維護國家安全利益之目的而采取的軍事及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟、外交、科技、教育等方面的活動，是國家生存與發(fā)展的安全保障?！鞍踩笔桥c“危險”、“威脅”、“危害”相對的不被擾亂和妨害的正常狀態(tài)。當代社會，國家面臨的安全威脅，既包括外部武裝侵略、內(nèi)部武裝叛亂或者武裝暴亂等傳統(tǒng)安全威脅，也包括恐怖主義、分裂勢力和人道主義干涉等非傳統(tǒng)安全威脅。于是現(xiàn)代國防也突破了以往“國家以戰(zhàn)爭為唯一手段抵抗侵略、制止武裝顛覆”的傳統(tǒng)觀念，拓展至以領(lǐng)土主權(quán)安全防衛(wèi)為基礎(chǔ)和核心的綜合安全防務(wù)。“國防安全”就是國家通過采取以軍事活動為中心，包括相關(guān)的政治、經(jīng)濟、外交、科技、教育等方面的活動，保障國家的政治、經(jīng)濟和社會生活秩序不受各種外部和內(nèi)部敵對勢力的擾亂和破壞，達到有效維護國家安全、公共安全、經(jīng)濟社會發(fā)展安全及實現(xiàn)社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的目標。國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制是國家為實現(xiàn)和維護國防安全，依據(jù)憲法和法律確立的國家安全法律制度，包括國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置、職能劃分和相互關(guān)系等，構(gòu)成了國家法律制度體系的重要組成部分和核心內(nèi)容，也必然是憲法規(guī)范的重要領(lǐng)域。憲法是國家意志的最高體現(xiàn)，顯然內(nèi)含著對國家安全的追求，從這一角度理解，“國家安全”是指一國憲法制度及其規(guī)范下的法律秩序的正常狀態(tài)及其所標示的國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整等國家安全利益的有機完整性和統(tǒng)一性，不被國內(nèi)外各種勢力和非法活動所干擾、侵害和破壞。同時，憲法為保障國家安全之應(yīng)然狀態(tài)的實現(xiàn)與持續(xù)，也必然要對維護國家安全的重要國家機構(gòu)及其職責權(quán)限，以及實現(xiàn)和鞏固國家安全的方法手段等作出明確規(guī)范。因此，將國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制納入憲法規(guī)范，由憲法確立一國的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，并根據(jù)社會歷史條件的變化指引其發(fā)展完善，是建設(shè)法治國家、完善國家安全法治的必然要求，也為世界各國發(fā)展實踐所證明。

新中國成立以來的歷次憲法都對我國的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制作出了相應(yīng)規(guī)范，建立了以國防和軍事制度為核心的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。例如，1949年9月21日至30日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，以第3章專章規(guī)定了軍事制度，其中第20條規(guī)定:“中華人民共和國建立統(tǒng)一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊，受中央人民政府人民革命軍事委員會統(tǒng)率?！比嗣窀锩娛挛瘑T會是中央人民政府委員會下設(shè)的對國家安全負有重要職責的一個機構(gòu)，是國防和軍事的最高統(tǒng)轄機關(guān)，與國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)政務(wù)院、國家最高審判機關(guān)最高人民法院、國家最高檢察機關(guān)最高人民檢察署平行，并將黨的軍事領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)正式納入國家政權(quán)系統(tǒng)，軍事最高統(tǒng)轄機關(guān)成為國家機構(gòu)的重要組成部分，軍事工作與國防建設(shè)結(jié)為一體，國家國防和軍事領(lǐng)導(dǎo)體制向法制化邁出重要步伐，為制定新憲法進一步確立國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制奠定了堅實的基礎(chǔ)。1954年9月20日第一屆全國人民代表大會通過《憲法》，對我國的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制作出了明確規(guī)定。該憲法規(guī)定，國家設(shè)立國防委員會，由國家主席擔任國防委員會主席，國務(wù)院“是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)”，“領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的建設(shè)”。①參見1954年《憲法》第47條、第49條第14項。這就明確了領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)的職權(quán)是國家行政權(quán)的組成部分，從而將武裝力量的建設(shè)納入國家建設(shè)體系之中。1975年《憲法》、1978年《憲法》雖然受歷史條件所限和左的思想影響，但對建立國家的國防和軍事等與國家安全密切相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制也作了規(guī)定。

1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了我國現(xiàn)行《憲法》，確立了我國現(xiàn)行的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。首先是確立了全國人民代表大會及其常委會的國家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。一是國家安全立法權(quán)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，全國人大有權(quán)修改《憲法》，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會有權(quán)制定和修改除應(yīng)當由全國人大制定的法律以外的其他法律，其中當然包括修改有關(guān)國家安全內(nèi)容的憲法條款，制定和修改涉及國家安全方面的基本法律和其他法律。二是對負有國家安全重要領(lǐng)導(dǎo)職責的中央軍事委員會組成人員的任免權(quán)。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，全國人大有權(quán)選舉中央軍委主席；根據(jù)中央軍委主席的提名，決定中央軍委其他組成人員的人選；有權(quán)罷免中央軍委主席和中央軍委其他組成人員。全國人大常委會在全國人大閉會期間，有權(quán)根據(jù)中央軍委主席的提名，決定中央軍委其他組成人員的人選。三是對中央軍事委員會的監(jiān)督權(quán)。《憲法》規(guī)定全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督中央軍委的工作。①參見《憲法》第67條第6項。從理論上講，該監(jiān)督權(quán)是全國人大對中央軍委全體組成人員行使罷免權(quán)的基礎(chǔ)。四是進入戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)的決定權(quán)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，戰(zhàn)爭的決定權(quán)屬于國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”，“決定全國總動員或者局部動員”，有權(quán)決定全國或個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)。②參見《憲法》第63條第10項，第67條第18項、第19項、第20項。五是國家安全和國防預(yù)算的決定權(quán)和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。《憲法》規(guī)定全國人大有權(quán)“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告”；“審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”。③參見《憲法》第62條第9項、第10項，第67條第5項。其中自然包括為國防科技發(fā)展計劃執(zhí)行情況、國家安全預(yù)算等。

其次是國家主席的國家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。現(xiàn)行《憲法》恢復(fù)了國家機構(gòu)中國家主席一職，但未像1954年《憲法》一樣規(guī)定國家主席對全國武裝力量的統(tǒng)帥權(quán)。國家主席作為國家元首，對國家安全的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對有關(guān)事項的宣布權(quán)，即有權(quán)根據(jù)全國人大及其常委會的決定，公布法律、宣布進入戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)、發(fā)布動員令等。④參見《憲法》第80條。

再次是國務(wù)院的國家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。國務(wù)院作為我國最高國家行政機關(guān)、國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，負責領(lǐng)導(dǎo)和管理涉及國家安全的國防建設(shè)事業(yè)，⑤參見《憲法》第89條第10項。還領(lǐng)導(dǎo)作為國家機構(gòu)組成部分的國家安全部、公安部和國防部等政府部門以及相關(guān)工作，包括編制國防建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和計劃；制定國防建設(shè)方面的方針、政策和行政法規(guī)；領(lǐng)導(dǎo)和管理國防科研生產(chǎn)；管理國防經(jīng)費和國防資產(chǎn)；領(lǐng)導(dǎo)和管理國民經(jīng)濟動員工作和人民武裝動員、人民防空、國防交通等方面的有關(guān)工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理擁軍優(yōu)屬工作和退出現(xiàn)役的軍人的安置工作；領(lǐng)導(dǎo)國防教育工作；與中央軍事委員會共同領(lǐng)導(dǎo)中國人民武裝警察部隊、民兵的建設(shè)和征兵、預(yù)備役工作以及邊防、海防、空防的管理工作；法律規(guī)定的與國防和國家安全事業(yè)有關(guān)的其他職權(quán)。

最后是中央軍事委員會的國家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》在國家機構(gòu)中設(shè)置了中華人民共和國中央軍事委員會，領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量。這一領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)由《國防法》第13條細化，具體包括:統(tǒng)一指揮全國武裝力量；決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針；領(lǐng)導(dǎo)和管理中國人民解放軍的建設(shè)，制訂規(guī)劃、計劃并組織實施；向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案；根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令；決定中國人民解放軍的體制和編制，規(guī)定總部以及軍區(qū)、軍兵種和其他軍區(qū)級單位的任務(wù)和職責；依照法律、軍事法規(guī)的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲武裝力量成員；批準武裝力量的武器裝備體制和武器裝備發(fā)展規(guī)劃、計劃，協(xié)同國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國防科研生產(chǎn)；會同國務(wù)院管理國防經(jīng)費和國防資產(chǎn)；法律規(guī)定的其他職權(quán)。這些都是維護國家安全的重要保障。

二、世界主要國家在憲法規(guī)范下建立和完善國家安全委員會的啟示

“冷戰(zhàn)”后，許多國家建立了國家安全委員會①各國的國家安全委員會在名稱、法律地位、任務(wù)職責和運行模式上不盡相同，這里僅以“國家安全委員會”一詞代稱。并不斷強化其職能作用。從法律地位及職能上看，大部分國家的國家安全委員會是決策咨詢和跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，②如美國國家安全委員會、俄羅斯聯(lián)邦安全會議等。但也有少數(shù)國家的國家安全委員會屬于決策機構(gòu)，如日本國家安全保障會議、伊朗最高國家安全委員會。但逐漸發(fā)展為國家安全決策體系的中樞；從人員構(gòu)成上看，其核心成員往往由國家行政首腦和實權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，具有高度權(quán)威性；從制度設(shè)計上看，它追求和體現(xiàn)的是專業(yè)基礎(chǔ)上的高效統(tǒng)籌。為使這一制度創(chuàng)新有利于主權(quán)國家統(tǒng)籌應(yīng)對內(nèi)外安全威脅，協(xié)調(diào)國家安全保障主體，科學(xué)高效地進行安全決策和安全治理，更好地保障國家安全、捍衛(wèi)國家利益，各國都十分重視在憲法制度下建立和完善國家安全委員會，使其職能作用的發(fā)揮具有堅實的憲法基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是國家安全委員會的設(shè)立以憲法為依據(jù)。有些國家的國家安全委員會直接依據(jù)憲法的明文規(guī)定而建立。例如，俄羅斯《聯(lián)邦憲法》第83條第7項規(guī)定，總統(tǒng)“組成并領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦安全委員會”；韓國《憲法》第91條第1款規(guī)定，“關(guān)于國家安全保障相關(guān)對外政策、軍事政策及國內(nèi)政策的樹立，為在國務(wù)會議審議前答復(fù)總統(tǒng)的咨詢，設(shè)立國家安全保障會議”；伊朗1989年修憲后《憲法》第176條規(guī)定設(shè)立最高國家安全委員會，取代兩伊戰(zhàn)爭時期的最高國防委員會。有些國家雖然沒有在憲法中對國家安全委員會作出明文規(guī)定，但根據(jù)憲法賦予國家元首或內(nèi)閣在軍事、外交、國防等方面的相應(yīng)權(quán)力，通過專門的憲法性法律或行政命令、政府政策文件而建立國家安全委員會，其權(quán)力的根本來源仍然是憲法。例如，美國的國家安全委員會根據(jù)美國憲法賦予總統(tǒng)的行政權(quán)、軍事統(tǒng)率權(quán)以及《國家安全法》而建立；法國國防與國家安全委員會的建立以憲法對總統(tǒng)軍隊統(tǒng)率權(quán)、總理國防責任、總統(tǒng)和總理主持最高國防會議和國防委員會的權(quán)力的規(guī)定。①法國《憲法》第15條規(guī)定:“共和國總統(tǒng)是軍隊的統(tǒng)帥。總統(tǒng)主持最高國防會議和國防委員會。”第21條規(guī)定，“總理對國防負有責任”，“如果情況需要，總理代替共和國總統(tǒng)主持第十五條規(guī)定的最高國防會議和國防委員會”。

二是國家安全委員會的性質(zhì)地位、組成結(jié)構(gòu)、職能任務(wù)、運行模式(程序)等以憲法性法律來確定，或以憲法為依據(jù)專門制定有關(guān)法律法規(guī)、發(fā)布國家領(lǐng)導(dǎo)人行政命令。例如，2010年俄羅斯《聯(lián)邦安全法》規(guī)定了聯(lián)邦安全會議的法律地位、基本任務(wù)、職能權(quán)限及工作程序，2004年俄羅斯《聯(lián)邦安全會議條例》和2011年俄羅斯《聯(lián)邦安全會議機關(guān)條例》又對其作出了更為詳盡的規(guī)定；美國1947年《國家安全法》及其1949年修正案對國家安全委員會的職能、構(gòu)成等核心問題作出了規(guī)定；法國《2009年至2014年軍事計劃法案》規(guī)定了國防與國家安全委員會的組成、職能及總理的相關(guān)職能，《2009年12月24日法令》又規(guī)定了國防與國家安全委員會、國家情報委員會、核武器委員會的職責與組成，國防與國家安全總秘書處的地位及職責等。此外，各國國家安全委員會的組成和運轉(zhuǎn)還涉及政府組織法、緊急狀態(tài)法、反恐法等憲法性法律。

三是國家安全委員會受到立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督。任何國家權(quán)力的行使都應(yīng)受到監(jiān)督。國家安全委員會作為一個國家機構(gòu)，由于其機構(gòu)本身的高權(quán)威性，組成人員的高級別性，以及該機構(gòu)在國家安全綜合治理方面作用的凸顯，為防止其侵犯公民的基本權(quán)利，甚至演變?yōu)閲医y(tǒng)治者集權(quán)獨裁、威脅地區(qū)和平穩(wěn)定的政治工具，對其進行有效的制約和監(jiān)督也是一個不可回避的重大問題。一般來講，立法機關(guān)對國家安全委員會的監(jiān)督負有最高的法定義務(wù)、權(quán)力和責任。②王曉東著:《國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時事出版社2009年版，第200頁。其監(jiān)督主要通過憲法中規(guī)定的立法權(quán)、違憲審查權(quán)、彈劾總統(tǒng)權(quán)、質(zhì)詢內(nèi)閣權(quán)、戰(zhàn)爭決定權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、相關(guān)委員會的監(jiān)督權(quán)、③如美國參議院的軍事委員會、情報委員會、外交委員會，眾議院的國土安全及政府事務(wù)委員會、情報委員會；英國議會的情報和安全委員會、國家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會；俄羅斯國家杜馬的國防委員會、安全委員會、國際事務(wù)委員會等。有關(guān)報告審查權(quán)，以及立法機構(gòu)負責人或成員作為國家安全委員會成員直接監(jiān)督等多種方式實施。司法機關(guān)的監(jiān)督在一些國家主要以司法機關(guān)負責人參與國家安全委員會作為成員或者顧問的方式進行。例如，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長是聯(lián)邦安全會議成員；德國司法部部長是德國聯(lián)邦安全委員會的常任委員；伊朗司法總監(jiān)是最高國家安全委員會成員等。④張驥主編:《世界主要國家國家安全委員會》，時事出版社2014年版，第91頁、第199頁、第350頁。而日本的國家安全保障會議則成為這一方面的典型反面例證。日本安倍政府以強行通過相關(guān)“強法”的方式，借國家安全保障會議將國家安全戰(zhàn)略的制定權(quán)、對自衛(wèi)隊的指揮控制權(quán)、對危機狀態(tài)的處置權(quán)集于安倍晉三一人之手，形成一個以首相為核心的集權(quán)中樞。失去監(jiān)督的國家安全保障會議實際上是以“強權(quán)”為安倍的“獨裁”強軍鋪路，對日本國內(nèi)的民主制度進行挑戰(zhàn)，在國家安全保障方面將朝著“警察國家”和“能夠進行戰(zhàn)爭的國家”大步邁進的趨勢，勢必成為威脅東亞局勢穩(wěn)定的巨大風(fēng)險。①張驥主編:《世界主要國家國家安全委員會》，時事出版社2014年版，第239頁、第240頁。

三、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)全面推進我國國家安全委員會體制的改革與完善

隨著建設(shè)社會主義法治國家進程的不斷深入，憲法在國家政治生活中的地位作用日益突出，統(tǒng)領(lǐng)著包括國防安全領(lǐng)導(dǎo)體制在內(nèi)的國家安全法治建設(shè)。為積極應(yīng)對新的安全威脅，有效維護國家安全，我們必須以法治思維和法治方式全面推進我國現(xiàn)行國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與完善。為應(yīng)對傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的國家安全新形勢，順應(yīng)設(shè)立國家高層安全機構(gòu)的國際發(fā)展新趨勢，根據(jù)中共中央十八屆三中全會決議，2014年1月24日中共中央政治局召開會議，研究中央國家安全委員會的設(shè)置，中央國家安全委員會(以下簡稱國安委)正式成立。“設(shè)立國安委，是黨中央改革和完善國家安全機制的重大措施，是有效維護國家安全的戰(zhàn)略之舉”，反映了我國新時期的戰(zhàn)略自信、戰(zhàn)略清醒和戰(zhàn)略定力，將為中國的和平發(fā)展提供新的保障。②劉慧主編:《國家安全藍皮書——中國國家安全研究報告》(2014)，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第122頁、第131頁。從憲法學(xué)角度來看，這一國家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機制，以及國安委與有關(guān)國家機構(gòu)的關(guān)系等問題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對上述問題的規(guī)范與完善，提升國家安全法治的全民意識，從制度上、法律上保障國安委作用的充分發(fā)揮。

與美國、俄羅斯等國家不同，我國的國安委“作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，向中央政治局及其常委會負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作”。③“中共中央政治局召開會議研究決定中央國家安全委員會設(shè)置審議貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定情況報告中共中央總書記習(xí)近平主持會議”，載《人民日報》2014年1月25日。國安委“由習(xí)近平任主席，李克強、張德江任副主席，下設(shè)常務(wù)委員和委員若干名”，④同上。主要職責是“制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設(shè)，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題”。⑤“習(xí)近平:關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”，資料來源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。習(xí)近平同志在就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進行說明時指出的“適應(yīng)維護國家安全的需要”，“搭建一個強有力的平臺統(tǒng)籌國家安全工作”⑥習(xí)近平指出:“當前，我國面臨對外維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對內(nèi)維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。而我們的安全工作體制機制還不能適應(yīng)維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統(tǒng)籌國家安全工作。設(shè)立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，已是當務(wù)之急?！眳⒁娏?xí)近平:“關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”，資料來源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。是國安委設(shè)立的實際需要。從法學(xué)角度分析，國安委的設(shè)立與發(fā)展也有其堅實的法理基礎(chǔ)。目前的國安委是一個黨內(nèi)機構(gòu)，其今后的發(fā)展方向有4種模式。與之相對應(yīng)，我國現(xiàn)行《憲法》和法律各有其依據(jù)及修改完善之需要。

一是將其定位為國家機構(gòu)的組成部分，“探討組成國家國防委員會或國家安全委員會”，①叢文勝著:《國防法律制度——憲法視角下的國防法律制度研究》，解放軍出版社2012年版，第151頁。由《憲法》在“國家機構(gòu)”一章中設(shè)專節(jié)對其名稱、法律性質(zhì)、產(chǎn)生方式、職能權(quán)限、運行模式等進行全面規(guī)定。在這種情況下，國安委將根據(jù)憲法的授權(quán)直接以自身名義就與國家安全相關(guān)的事項作出決策并發(fā)布決定，在涉及憲法和法律規(guī)定的由全國人大及其常委會決定的重大事項上，以自身名義向全國人大及其常委會提請審議，例如，決定國家進入戰(zhàn)爭狀態(tài)、決定全國動員、制定修改國家安全領(lǐng)域的基本法與專項法等。

二是將其定位為國家主席就國家安全領(lǐng)域重大問題作出決策提供咨詢協(xié)調(diào)服務(wù)的組織。這樣則不是由《憲法》“國家機構(gòu)”一章定位國家安全委員會，而是通過修改現(xiàn)行《憲法》關(guān)于國家主席職權(quán)的規(guī)定，②參見《憲法》第80條、第81條。賦予國家主席組織和領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會的職權(quán)；同時，以修訂《國家安全法》對國家安全委員會的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限等相關(guān)問題作出明確規(guī)定。這既是對未來國安委合法地位的認可，也有利于保障國家主席對國家安全事務(wù)的直接決策權(quán)。

三是將其定位為國家機構(gòu)層面的組織但在《憲法》中明確其主席由中央軍委主席兼任。根據(jù)《憲法》規(guī)定，由軍委主席負責的中央軍委是負有實職的國家機構(gòu)，對國家安全負有重要責任，其領(lǐng)導(dǎo)的全國武裝力量是保障國家安全的核心力量。而從我國最近20年的法治發(fā)展實踐來看，中央軍委主席也往往由國家主席兼任并需要修憲確認。因此，由中央軍委主席兼任國安委主席，負責協(xié)調(diào)涉及國家安全的諸多行為主體，既有其堅實的憲法依據(jù)，又能夠保障國安委的權(quán)威性、專業(yè)性、統(tǒng)籌性和高效性。

四是維持國安委黨內(nèi)決策和協(xié)調(diào)議事機構(gòu)的現(xiàn)階段定位。在國安委成為國家機構(gòu)的時機尚未成熟時，維持其現(xiàn)階段定位依然有其憲法依據(jù)，即中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，對中國社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位已在憲法序言中明確，而這種領(lǐng)導(dǎo)是一種政治、思想、組織上的全面領(lǐng)導(dǎo)，自然包括黨對國家安全的領(lǐng)導(dǎo)職責，也是黨對國家安全與發(fā)展的歷史擔當。在這種情況下，則不必修改《憲法》，也不必在《國家安全法》中體現(xiàn)國安委的具體規(guī)定，只需按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》③2013年5月27日由中共中央頒行。的規(guī)定完善黨內(nèi)法規(guī)即可。在黨履行憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職責過程中，如果涉及憲法、法律規(guī)定的事項，則應(yīng)履行相關(guān)法律程序，以取得決策的合法性，同時以憲法和法律保障其決策的執(zhí)行。事實上，從黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行中國特色社會主義建設(shè)的實踐來看，國家各個領(lǐng)域的每一次改革，特別是政治體制改革，都是由我們黨提出并推進的，黨在組織內(nèi)部的決策及相關(guān)機構(gòu)運轉(zhuǎn)成熟后即上升為法的規(guī)范，從而擴展至國家機構(gòu)，以法律形式發(fā)揮作用。

另外，還必須建立完善有關(guān)法律監(jiān)督機制。權(quán)力必受監(jiān)督是任何一個恪守民主政治的國家公共權(quán)力運作的基本規(guī)則，也是公民基本權(quán)利得以維護的制度屏障。國家安全是國民生存與發(fā)展的根本保障，國家安全領(lǐng)域國家公權(quán)力與公民私權(quán)利的張力平衡更需要憲法統(tǒng)領(lǐng)下完善的法律監(jiān)督機制來維持。從我國國家安全特別是國防安全領(lǐng)域法治建設(shè)的實際情況來看，應(yīng)重點完善對國家安全的立法和執(zhí)法監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，全國人大及其常委會負有對涉及國家安全的立法和執(zhí)法監(jiān)督職責，但監(jiān)督程序和方式不明確導(dǎo)致的監(jiān)督機制運行不暢，都很難實現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，可考慮在全國人大中增設(shè)國家安全法治建設(shè)的專門工作機構(gòu)，加強對立法、執(zhí)法的監(jiān)督。同時，建立和完善監(jiān)督的“啟動程序”，要采取各種有效措施，加大對國家安全立法、執(zhí)法監(jiān)督力度，提高監(jiān)督的質(zhì)量效益，提升國家安全領(lǐng)域權(quán)力運行監(jiān)督的法治化水平。

? 海軍大連艦艇學(xué)院講師，中國政法大學(xué)博士研究生。