馮江峰

完善中央軍事委員會的憲法規(guī)范

馮江峰?

我國1982年通過的《憲法》在第3章“國家機構(gòu)”第4節(jié)“中央軍事委員會”中規(guī)定，設(shè)立中央軍事委員會統(tǒng)一領(lǐng)導全國武裝力量。作為國家機構(gòu)的中央軍事委員會的成立，體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導、人民軍隊性質(zhì)和依法治軍的統(tǒng)一。探討關(guān)于中央軍事委員會的憲法規(guī)范的完善，具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、憲法設(shè)立中央軍事委員會的意義

1982年通過的《憲法》第93條規(guī)定:中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導全國武裝力量。中央軍事委員會由下列人員組成:主席，副主席若干人，委員若干人。中央軍事委員會實行主席負責制。中央軍事委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。盡管《憲法》對中央軍事委員會的規(guī)定僅有兩個條文，這一規(guī)定卻具有開創(chuàng)性，標志著我國通過憲法來規(guī)范軍事權(quán)，為依法治軍打下了堅實的基礎(chǔ)。

第一，明確了軍隊在國家體系中的地位。中國人民解放軍是中華人民共和國的武裝力量。憲法作為根本大法，應(yīng)當對它的性質(zhì)、組織及在國家機構(gòu)體系中的地位，作出明確的規(guī)定。1975年《憲法》規(guī)定中共中央主席統(tǒng)帥全國武裝力量，這種規(guī)定把黨的職能與國家的職能混淆了。1982年《憲法》在國家機構(gòu)中設(shè)立中央軍事委員會，把我國的軍事力量納入了國家體系，說明我國的軍隊是國家機器的組成部分，軍事領(lǐng)導機關(guān)是國家機構(gòu)的組成部分。

第二，適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要?！稇椃ā芬?guī)定國家中央軍事委員會是全國武裝力量的最高統(tǒng)帥機構(gòu)，中央軍事委員會實行主席負責制。現(xiàn)代化的戰(zhàn)爭要求國家的軍事領(lǐng)導機關(guān)必須有快速反應(yīng)，盡管和平是國際社會的主流，但不能完全排除戰(zhàn)爭爆發(fā)的可能，中央軍事委員會實行的主席負責制可以指揮全軍迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時體制，保衛(wèi)祖國安全。這一制度使我國武裝力量更適合現(xiàn)代化軍事活動的要求，可以更有效地應(yīng)對可能發(fā)生的任何侵略戰(zhàn)爭，從而有利于我國的國家安全。

第三，繼承了革命根據(jù)地法制建設(shè)和新中國成立后憲法的優(yōu)良傳統(tǒng)。1931年11月根據(jù)中華蘇維埃第一次全國代表大會決議和中央執(zhí)委會的命令，中華蘇維埃共和國臨時中央政府設(shè)立了中央革命軍事委員會，這是把武裝力量納入人民政權(quán)機構(gòu)的開端。到了抗日戰(zhàn)爭時期，由于形勢變化，國共合作領(lǐng)導抗日戰(zhàn)爭，原來設(shè)在紅色政權(quán)機構(gòu)中的中央革命軍事委員會由黨中央軍事委員會代替，直到解放戰(zhàn)爭期間。新中國成立后，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確定的國家軍事制度，1949年10月19日成立了中央人民政府人民革命軍事委員會，統(tǒng)一管轄和指揮人民解放軍及其他武裝力量，中國共產(chǎn)黨中央人民革命軍事委員會實際停止工作。1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過并公布的《憲法》規(guī)定，設(shè)立中華人民共和國國防委員會，不再設(shè)立中央人民政府人民革命軍事委員會。由于國防委員會是咨詢性質(zhì)的機構(gòu)，不是全國武裝力量的領(lǐng)導機關(guān)，為加強中國共產(chǎn)黨對中國人民解放軍的領(lǐng)導，同年9月28日中共中央政治局作出《關(guān)于成立黨的軍事委員會的決議》，其認為:必須同過去一樣，在中央政治局和書記處之下成立中共中央軍事委員會，領(lǐng)導中國人民解放軍和其他武裝力量。從歷史上看，在中華蘇維埃共和國時期和新中國成立后1949～1954年期間，在人民民主政權(quán)的機構(gòu)中都設(shè)有專門的軍事領(lǐng)導機構(gòu)，因而，1982年《憲法》設(shè)立中央軍事委員會也是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)。

二、中央軍事委員會憲法規(guī)范的完善

1982年《憲法》關(guān)于中央軍事委員會的規(guī)定只有兩條，即第93條和第94條。相對于其他國家機構(gòu)而言，《憲法》關(guān)于中央軍事委員會的規(guī)定過于簡單，這有當時特定的歷史原因，同時與缺乏充分的實踐也有關(guān)系?？偨Y(jié)中央軍事委員會實踐中的經(jīng)驗，進一步推動憲法關(guān)于中央軍事委員會規(guī)范的完善和充實，加大依法治國和依法治軍的落實力度，是一項重要的研究課題。

根據(jù)1982年《憲法》頒布以來的實踐，中央軍事委員會在其組成人員的變化中，體現(xiàn)出以下一些特點:第一，在新一屆全國人民代表大會召開前，會召開中國共產(chǎn)黨中央全會，產(chǎn)生中共中央軍事委員會主席、副主席和委員，由翌年召開的全國人民代表大會任命為中央軍事委員會主席、副主席和軍委委員。第二，中共中央軍事委員會和中央軍事委員會在人員構(gòu)成上基本一致。1992年前，中共中央軍事委員會人員構(gòu)成中包括主席、副主席、秘書長和副秘書長，在副主席中，趙紫陽曾擔任過第一副主席，楊尚昆曾擔任過常務(wù)副主席和第一副主席。此后不再設(shè)秘書長和副秘書長，也不再見常務(wù)副主席和第一副主席的提法。第三，中共中央軍事委員會主席不再擔任主席時，由其以辭職方式向中共中央提出申請。中央軍事委員會主席不再擔任主席時，由其以辭職方式向全國人民代表大會提出申請。第四，在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會副主席和軍委委員。第五，中央軍事委員會主席的任期開始與結(jié)束時間，與其他國家機構(gòu)領(lǐng)導人，如國家主席、全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理不一致。但在黨的十八大上，胡錦濤同志不再擔任中共中央總書記，也不再擔任中共中央軍事委員會主席，在2013年召開全國人民代表大會時，也沒有再被提名為中央軍事委員會主席，媒體對此予以高度評價。

(一)中央軍事委員會主席與中共中央軍事委員會主席、國家主席的關(guān)系

回顧1982年《憲法》制定的過程，在1982年3月11日憲法修改委員會第二次會議和12日召開的全國政協(xié)常委憲法草案座談會上，程思遠建議，把黨的中央軍事委員會改為國家機構(gòu)，由國家主席兼任軍委主席。由此才開始討論在《憲法》中設(shè)立中央軍事委員會的問題。在對憲法草案的討論中，也有人認為，黨對軍隊的領(lǐng)導應(yīng)寫得明確一點，不能回避，例如，黨的軍事委員會主席兼國家軍委主席可在序言或別的地方明確寫上。彭真同志在代表憲法修改委員會所作的報告中指出，《憲法》序言中明確肯定了黨在國家生活中的領(lǐng)導作用，當然也包括黨對軍隊的領(lǐng)導。《憲法》設(shè)立中央軍事委員會，僅僅是把對軍隊的領(lǐng)導賦予中央軍事委員會。在國家的中央軍委成立以后，黨的中央軍委仍然作為黨中央的軍事領(lǐng)導機關(guān)直接領(lǐng)導軍隊，而且黨的中央軍委主席經(jīng)過全國人大選舉擔任國家的中央軍委主席。這樣，黨的中央軍委和國家的中央軍委實際上是“一個機構(gòu)，兩塊牌子”，更便于領(lǐng)導和指揮軍隊。這種體制，既貫徹了黨對軍隊絕對領(lǐng)導的根本原則，又適應(yīng)我軍已成為國家主要成分的實際，進一步完善了國家武裝力量領(lǐng)導體制。

筆者認為，在實踐中，黨的軍事委員會主席擔任中央軍事委員會主席，這一點不宜寫入《憲法》，以避免黨政不分。關(guān)于國家主席擔任中央軍事委員會主席一職，在《中共中央關(guān)于憲法修改草案規(guī)定設(shè)立中央軍事委員會的通知》中解釋說，1954年《憲法》規(guī)定國家主席統(tǒng)率全國武裝力量，在當時是適當?shù)模驗槟菚r國家主席同時擔任黨中央的軍委主席。但是從長遠來看，這兩個職務(wù)并不一定都由一個人擔任。如果仍然采用1954年《憲法》的規(guī)定，就可能會名實不符而在實際工作中造成很大困難。從國際社會的實踐來看，由國家元首擔任軍事統(tǒng)帥并不少見，而在我國的政治體制下，中共中央總書記(同時是中共中央軍事委員會主席)擔任國家主席便于外交活動進行，擔任中央軍事委員會主席有利于國家政治局面的穩(wěn)定，這種“三位一體”的體制有著特殊的必要性。所以，在《憲法》中明確規(guī)定，國家主席擔任中央軍事委員會主席是可行之路。

(二)中央軍事委員會主席的任期

在1982年《憲法》起草討論過程中就有人認為，由于軍隊具有特殊性，從長遠來看，應(yīng)對中央軍委主席的任期作出限制。憲法起草委員會認為，由于中央軍事委員會既然由全國人大選舉產(chǎn)生，其任期就應(yīng)當與全國人大相同，每屆任期5年，又由于軍事的特殊性，憲法不宜對中央軍委主席的任期作出限制。因此，1982年《憲法》既沒有規(guī)定中央軍事委員會主席的任期，也沒有規(guī)定其“不得超過兩屆”。但從國家政治的穩(wěn)定性著眼，必須對中央軍事委員會主席的任期作出限制，即中央軍事委員會主席任期5年，連續(xù)任職不得超過兩屆?？赡軙腥颂岢?，由于軍事活動的特殊性，假如在換屆之際，發(fā)生了大規(guī)模的戰(zhàn)爭，此時更換武裝力量的最高領(lǐng)導人不利于維護國家主權(quán)和安全。筆者認為，此時可以參照《憲法》第60條的規(guī)定，由全國人大常委會延長中央軍事委員會主席的任期，直至戰(zhàn)爭結(jié)束，在戰(zhàn)爭結(jié)束后1年內(nèi)，再選舉中央軍事委員會主席。

從1982年憲法實施的實踐來分析，1986年9月2日時任中共政治局常委、中央軍委主席、中顧委主任的鄧小平在接受美國哥倫比亞廣播公司《60分鐘》節(jié)目的記者邁克·華萊士的電視采訪時表示:“我明年在黨的十三大時就退下來?！比欢?，由于黨內(nèi)外廣大群眾強烈要求，黨的十三大只同意鄧小平“半退”，即鄧小平留任黨和國家軍委主席的職務(wù)。1989年9月4日鄧小平致信中共中央政治局，請求中央批準他辭去中共中央軍事委員會主席職務(wù)，并表示他也將向全國人大提出辭去國家軍委主席的請求。1989年11月9日中共十三屆五中全會通過《中國共產(chǎn)黨十三屆五中全會關(guān)于同意鄧小平同志辭去中共中央軍事委員會主席職務(wù)的決定》。1990年3月19日第七屆全國人民代表大會第三次會議接受鄧小平辭去中華人民共和國中央軍委主席職務(wù)的請求。2004年9月19日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議，決定同意江澤民同志辭去中共中央軍事委員會主席的職務(wù)。2005年3月第十屆全國人民代表大會第三次會議同意江澤民同志辭去中央軍事委員會主席的職務(wù)。

從黨的領(lǐng)導和國家政治體制的穩(wěn)定出發(fā)，在《憲法》中規(guī)定中央軍事委員會主席任期5年，連續(xù)任職不得超過兩屆，與國家主席、全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理同時由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，具有一定合理性。我國憲法實踐中，中央軍事委員會主席跨越下一屆政府任期的做法，是在特殊的歷史條件下，為了國內(nèi)政治局勢的穩(wěn)定而采取的措施，也確實發(fā)揮了相應(yīng)作用。隨著我黨執(zhí)政方式和執(zhí)政經(jīng)驗的成熟，黨內(nèi)民主制度和集體領(lǐng)導制度的發(fā)展，因某一位領(lǐng)導人的原因而影響國家政治局面的情形已不可能發(fā)生，因而采用更加合乎憲法理論的規(guī)范勢在必行。這樣可以防止形成實質(zhì)上或變相的領(lǐng)導職務(wù)終身制。當然在我國現(xiàn)行政治體制下，這一做法尚需《中國共產(chǎn)黨黨章》中對于中共中央總書記和中共中央軍事委員會主席的任期作出規(guī)定，并明確兩者之間的關(guān)系。

(三)中央軍事委員會的人員組成

《憲法》只是規(guī)定了中央軍事委員會由主席、副主席若干人、委員若干人組成，既沒有明確人員的具體數(shù)目，也沒有規(guī)定其職權(quán)，尤其是缺乏對中央軍委主席和副主席職權(quán)的明確規(guī)定。從實踐來看，中央軍委副主席最少時僅有1人，最多時達到4人。就職權(quán)而言，由于中央軍委實行主席負責制，中央軍委主席自然領(lǐng)導全部工作，副主席和委員都應(yīng)對主席負責。對于中央軍委副主席的數(shù)量、職權(quán)、主席和副主席之間的關(guān)系應(yīng)在《中央軍事委員會組織法》中予以規(guī)定。

(四)中央軍事委員會的組成機構(gòu)

在1982年《憲法》討論中，也有人認為，作為國家機構(gòu)的重要組成部分，《憲法》不僅要對中央軍事委員會主席作出規(guī)定，也應(yīng)對中央軍委的組成方式作出明確規(guī)定。有的建議在《憲法》上載明，中央軍事委員會的組織由法律規(guī)定。憲法起草委員會認為，由于軍事委員會是否要制定組織法是個有爭論的問題，一時難以確定下來，但可以將原來分散于國家機構(gòu)各節(jié)的類似規(guī)定綜合為一條，即“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會以及其他國家機關(guān)的組織由法律規(guī)定”。實際上在1982年《憲法》中并沒有對中央軍事委員會的組織作出任何規(guī)定，但對其他的國家機構(gòu)都規(guī)定了其組織由法律規(guī)定?！稇椃ā返?8條規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的組織和工作程序由法律規(guī)定?！钡?6條規(guī)定:“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定?！钡?5條規(guī)定:“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規(guī)定?！钡?24條規(guī)定:“人民法院的組織由法律規(guī)定?！钡?30條規(guī)定:“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！蔽í氈醒胲娛挛瘑T會的組織沒有任何規(guī)定，而且到現(xiàn)在為止也沒有制定《中央軍事委員會組織法》。

(五)中央軍事委員會的職權(quán)

1982年《憲法》制定時，因為對中央軍事委員會的討論時間非常短，加之當時也缺乏實踐，沒有對中央軍事委員會的職權(quán)作出詳細規(guī)定。第93條只是籠統(tǒng)規(guī)定:“中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導全國武裝力量。”與《憲法》第62條對全國人民代表大會職權(quán)的規(guī)定、第67條對全國人大常委會職權(quán)的規(guī)定、第89條對國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定相比，第93條的規(guī)定聊勝于無。此后不久，即因中央軍事委員會的立法權(quán)問題引發(fā)學術(shù)界的激烈爭辯。從理論上講，中央軍委作為全國武裝力量的最高領(lǐng)導機關(guān)，理應(yīng)具有立法權(quán)。調(diào)整復雜的軍事活動中法律關(guān)系的法規(guī)只能由中央軍委依照憲法和法律制定，其他任何機關(guān)都不可能代替。但《憲法》并沒有規(guī)定中央軍事委員會具有立法權(quán)，2000年《立法法》僅在第93條規(guī)定了“中央軍委根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)”。對于中央軍委可以就哪些事項制定軍事法規(guī)，哪些事項在法律缺位的情況下可以授權(quán)中央軍委先行制定軍事法規(guī)均未作出相關(guān)的規(guī)定，這就加大了軍事立法的隨意性。2003年4月中央軍委根據(jù)《立法法》有關(guān)精神和原則頒布了《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》以規(guī)范軍事立法。筆者認為，可以以《國防法》第13條對中央軍事委員會職權(quán)的規(guī)定為基礎(chǔ)，在《憲法》中明確規(guī)定中央軍事委員會的具體職權(quán)，使其各項權(quán)力的行使獲得憲法依據(jù)。

(六)全國人大對中央軍事委員會的監(jiān)督

《憲法》第94條規(guī)定:中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責。這樣人民通過全國人民代表大會對軍隊建設(shè)事務(wù)進行監(jiān)督，體現(xiàn)了人民軍隊的性質(zhì)和一切權(quán)力屬于人民。可見，中央軍事委員實行的是個人負責制，由中央軍委主席向最高國家權(quán)力機關(guān)負責。但是《憲法》并沒有規(guī)定中央軍事委員會主席向全國人大報告工作，也沒有規(guī)定全國人大對中央軍事委員會的具體監(jiān)督方式。當時，憲法起草委員會認為，中央軍委主席由全國人大選舉和罷免，向全國人大及其常委會負責，但由于軍事行為涉及國家機密，不宜報告工作。

1982年《憲法》在國家權(quán)力機關(guān)和中央軍事委員會的關(guān)系上，涉及的法律規(guī)范有如下內(nèi)容?！稇椃ā返?2條規(guī)定，全國人民代表大會選舉中央軍事委員會主席；根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選。第63條規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)罷免中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員。第67條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作。盡管《憲法》規(guī)定了國家最高權(quán)力機關(guān)對軍事領(lǐng)導機關(guān)組成人員的選舉權(quán)、決定權(quán)和罷免權(quán)，也原則上規(guī)定了全國人大常委會監(jiān)督中央軍事委員會的工作，但監(jiān)督因法律規(guī)范的抽象而流于形式。

因而在《憲法》中應(yīng)當在全國人大和全國人大常委會的職權(quán)中明確規(guī)定對中央軍事委員會的監(jiān)督方式，例如，審查并批準軍事法規(guī)；聽取中央軍事委員會的工作報告；有權(quán)通過質(zhì)詢案的程序?qū)χ醒胲娢墓ぷ鬟M行監(jiān)督；等等。以此來進一步發(fā)揮人民代表大會在國防建設(shè)上的重要指導監(jiān)督作用。“依法治軍”是“依法治國”的一個重要方面，全國人大及其常委會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，在依法治軍過程中，充分發(fā)揮其對國家最高軍事機關(guān)監(jiān)督職能的作用，保障國家軍事權(quán)力正確行使，是實現(xiàn)這一方略的重要組成部分。

? 中國人民武裝警察部隊學院教授。