叢文勝

全面實施憲法創(chuàng)新中國特色軍事法治體系

叢文勝?

黨的十八屆四中全會對深入推進依法治國做出了全面部署，明確提出了“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”的重要任務(wù)。這是首次在黨的重要文獻中專門將實施憲法作為一項重要任務(wù)，不僅全面提升了憲法在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中的重要地位作用，也為憲法在國防和軍隊法治建設(shè)中的全面實施提出了明確要求。同時，十八屆四中全會還明確提出，“構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平”。構(gòu)建中國特色軍事法治體系的核心是憲法，構(gòu)建作為國家法治體系重要組成部分的軍事法治體系也必然要以憲法為核心。構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系必然要嚴(yán)格遵循憲法原則，將全面實施憲法作為基本任務(wù)，必須按照治國治黨治軍一體推進的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)依憲治軍的根本目標(biāo)，“建設(shè)一支與法治國家相匹配的現(xiàn)代法治軍隊”。①叢文勝:“深入推進依法治軍全面建設(shè)法治軍隊”，載《法制日報》2014年7月3日；《中央軍委印發(fā)關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》中指出:“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家，一支現(xiàn)代化軍隊必然是法治軍隊?！辟Y料來源新華網(wǎng)。從過去長期形成的以保證軍事行政權(quán)力行使為主體的軍事法制體系，到構(gòu)建中國特色軍事法治體系是一項全新的任務(wù)，涉及國防和軍隊法治建設(shè)的方方面面。當(dāng)前，從憲法實施的角度出發(fā)，構(gòu)建中國特色國防和軍隊法治體系，應(yīng)重點把握以下方面。

一、加快推進軍事立法體系完善與創(chuàng)新

構(gòu)建國防和軍事法治體系的前提是必須有完備的立法，要通過軍事立法的規(guī)范、引領(lǐng)和推動作用，將現(xiàn)代法治精神貫穿于國防和軍隊法治建設(shè)的全過程，使每一項軍事立法都符合憲法精神，反映廣大人民和官兵意志。

(一)完善以《憲法》為基礎(chǔ)的軍事立法體系

軍事立法體系是由不同層級的立法主體構(gòu)成的，其必須建立在國家憲法和法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上。立法權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，必須來自憲法和法律的明確授予，各級立法主體及立法權(quán)限也必須由憲法和法律明確規(guī)定。在我國，軍事立法活動除了國家權(quán)力機關(guān)外，主要是由法律授權(quán)的軍事機關(guān)承擔(dān)的。但是，在我國現(xiàn)行《憲法》中對中央軍委職責(zé)的規(guī)定僅是“領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量”，并沒有明確的立法權(quán)限。因此，《國防法》第13條規(guī)定中央軍委“根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，缺乏憲法依據(jù)。在2015年修訂的《立法法》中僅將第93條調(diào)整為第103條，并增加了中國人民武裝警察部隊的相應(yīng)立法權(quán)，也沒有對中央軍委的立法事項作出規(guī)定，但《立法法》對國務(wù)院制定的行政法規(guī)作了“有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”不得授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)的規(guī)定，也使中央軍委的立法權(quán)沒有法律的明確限制。雖然全國人民代表大會通過的《國防法》率先明確賦予了中央軍委立法權(quán)，但從完善以憲法為主體的軍事立法體系來說，還應(yīng)在憲法中進一步明確中央軍委的立法事項及權(quán)限。根據(jù)《憲法》將中央軍委作為與國務(wù)院平行的最高國家軍事機關(guān)的規(guī)定，為了保證中央軍委行使憲法賦予的“領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量”的職能，其應(yīng)當(dāng)賦予國務(wù)院作為國家最高行政機關(guān)制定行政法規(guī)的相應(yīng)職權(quán)，以形成一個以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)的，由各級法定軍事立法主體構(gòu)成的軍事立法體系。

(二)創(chuàng)新與時代發(fā)展相適應(yīng)的國防和軍事立法體制

黨的十八屆四中全會明確提出要完善立法體制機制。2015年新修訂的《立法法》第70條中新增1款:“有關(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國務(wù)院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務(wù)院、中央軍事委員會令公布?！笔状翁岢隽恕坝嘘P(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)”概念，可以簡稱為“國防行政法規(guī)”，對于加快提升我國的國防和軍隊法治化水平，完善社會主義立法體系都具有重大意義。根據(jù)以往的軍事法學(xué)理論，通常將國務(wù)院與中央軍委聯(lián)合頒布的法規(guī)稱為軍事行政法規(guī)，新修訂的《立法法》首次將有關(guān)國防建設(shè)的立法歸類為行政法規(guī)，實際上是將國務(wù)院與中央軍委聯(lián)合頒布的軍事行政法規(guī)直接納入了國務(wù)院頒布的行政法規(guī)范疇，這是《立法法》的一個重大突破，也是我國法律體系建設(shè)發(fā)展的一大創(chuàng)新性發(fā)展，開創(chuàng)了軍事法律體系或國防法律體系建設(shè)的新領(lǐng)域。在我國法律體系和軍事法學(xué)理論中，一直沒有正式出現(xiàn)“國防建設(shè)的行政法規(guī)”這個說法。提出這一概念，是明確將國防建設(shè)法規(guī)體系納入國家法治軌道，對我國的立法體制和軍事法學(xué)理論研究都將產(chǎn)生深遠影響，將使國防和國防行政法規(guī)的概念成為軍事法學(xué)的基本概念，對于繁榮、創(chuàng)新軍事法學(xué)理論和探討建立、開展國防法學(xué)理論研究提供了新契機，展現(xiàn)了國防領(lǐng)域法學(xué)研究發(fā)展的新前景。今后有關(guān)國防建設(shè)的事項將由國務(wù)院承擔(dān)立法主體職責(zé)，通過制定行政法規(guī)來實施，將有利于發(fā)揮國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)國防建設(shè)的職責(zé)任務(wù)，充分發(fā)揮國務(wù)院的憲法職能，也有利于將有關(guān)國防行政法規(guī)的立法活動包括起草、備案審查和監(jiān)督等完全納入《立法法》的規(guī)范，提升國防行政法規(guī)的立法質(zhì)量，使軍事和國防立法納入國家立法活動的統(tǒng)一規(guī)范體系，以國家社會主義法律體系為依托，與國家社會主義法治建設(shè)進程同步發(fā)展。

第一，強化了我國《憲法》明確規(guī)定的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)的職責(zé)，完善了國務(wù)院對國防建設(shè)立法的功能?！读⒎ǚā穼⒂嘘P(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)納入國務(wù)院制定的行政法規(guī)系列，是與全面實施憲法和全面依法治國相適應(yīng)的。對國務(wù)院國防立法職責(zé)和功能的進一步強化，有利于充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國務(wù)院對國防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)。今后有關(guān)國防建設(shè)的事項將由國務(wù)院承擔(dān)立法主體職責(zé)，通過積極主動制定行政法規(guī)來實施，有利于充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國務(wù)院對國防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，有利于充分發(fā)揮國務(wù)院的憲法職能。如關(guān)于退役軍人安置的法律制度，長期以來沒有得到很好落實，退役軍人包括退休軍官反映十分強烈，早在2000年修訂的《現(xiàn)役軍官法》第51條規(guī)定，“軍官退出現(xiàn)役后的安置管理具體辦法由國務(wù)院和中央軍事委員會規(guī)定”，但國務(wù)院與中央軍委的立法主體責(zé)任不明晰，協(xié)調(diào)難度大，已經(jīng)過去了15年，至今還沒有一個法規(guī)類的規(guī)定，由于軍人退役安置管理缺乏國家行政法規(guī)層級的法律依據(jù)，退役安置的法律依據(jù)不足，安置矛盾十分突出。今后國務(wù)院作為國防行政法規(guī)的立法主體必將成為相關(guān)國防事業(yè)立法的積極推動者和責(zé)任承擔(dān)者。

第二，有利于走軍民融合式立法發(fā)展道路，充分發(fā)揮中央軍委在制定頒布有關(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)的重要作用，也是在全面依法治國方面推進軍民融合的又一重大舉措。過去中央軍委不參與國務(wù)院的行政法規(guī)制定，軍民分開。對于事關(guān)國防的軍事行政法規(guī)，是由中央軍委與國務(wù)院聯(lián)合頒布?，F(xiàn)在中央軍委要參與簽署國務(wù)院負責(zé)的有關(guān)國防建設(shè)行政法規(guī)的簽署，實際上也是賦予了中央軍委對相關(guān)國家行政法規(guī)的立法權(quán)。在理論上和從法條表述上看，也可以看作中央軍委軍事立法職權(quán)在國家行政法規(guī)領(lǐng)域的拓展，為軍民融合式立法開辟了新路。

第三，強化了國防行政法規(guī)的地位作用。過去關(guān)于國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定的軍事行政法規(guī)的效力問題有不同認識和爭議，包括在軍事行政法規(guī)、軍事行政規(guī)章在各級法院審理案件中的效力，能否作為審判依據(jù)等。因為其是被認為是屬于軍事法規(guī)類?，F(xiàn)在《立法法》將其定性為國家的行政法規(guī)，在各級法院審理案件中，必然具有與其他國務(wù)院頒布的國家行政法規(guī)同等的法律效力，可以直接作為各級法院在審理案件中的法律依據(jù)，實際上是強化了國防行政法規(guī)的法律效力。

第四，增強了有關(guān)國防建設(shè)行政法規(guī)制定的公開、民主、科學(xué)透明和規(guī)范。過去《立法法》對有關(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)是不適用的，《立法法》中的條款約束不了國務(wù)院與中央軍委制定的軍事行政法規(guī)。現(xiàn)在與國防建設(shè)相關(guān)的行政法規(guī)都要按照《立法法》對行政法規(guī)立法的規(guī)定，有利于將有關(guān)國防行政法規(guī)的立法活動包括起草、備案審查和監(jiān)督等完全納入《立法法》的規(guī)范，都要遵循公開民主，包括廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見，可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，《立法法》規(guī)定社會公眾都可參與，廣大官兵和退役軍人必然也應(yīng)當(dāng)參與有關(guān)國防建設(shè)事業(yè)的立法，尤其是與國防和軍隊，與個人切身利益密切相關(guān)的立法事項，這又將是一個重大突破，將從立法體制、立法規(guī)范上有效提升國防行政法規(guī)的立法質(zhì)量。

第五，為完善軍事立法，提高軍事立法質(zhì)量提供了重要借鑒，開辟了新路，開創(chuàng)了發(fā)展契機。過去軍事法學(xué)界對《立法法》修改寄予厚望和提出意見最多的是希望《立法法》將軍事立法納入國家《立法法》的統(tǒng)一規(guī)范，將《立法法》中的軍事立法部分從附則中解脫出來，納入《立法法》規(guī)范的主體內(nèi)容，希望借助國家《立法法》對立法事項、立法程序和保證立法質(zhì)量的基本要求和統(tǒng)一規(guī)范，將軍事和國防立法活動都納入國家立法活動的統(tǒng)一規(guī)范體系，以利于全面提升軍事立法的法治水平與立法質(zhì)量。因為《立法法》第2條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！逼渲胁]有包括第103條規(guī)定的:“中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)?！薄读⒎ǚā氛綄鴦?wù)院和中央軍委頒布的國防行政法規(guī)納入了行政法規(guī)，并按照《立法法》的要求，納入《立法法》對行政法規(guī)的規(guī)范，這對于提高仍然是軍事法組成部分的國防行政法規(guī)質(zhì)量，帶動和提高整個軍事法體系構(gòu)成法治水平與其他軍事立法質(zhì)量等都具有借鑒和推動作用。

第六，對國防行政法規(guī)體系的構(gòu)建和社會主義法律體系的完善都將產(chǎn)生重要影響。根據(jù)《立法法》，今后在我國的行政法規(guī)中新增加了國防行政法規(guī)類，在國家行政法規(guī)體系建設(shè)中也必然要包括國防行政法規(guī)建設(shè)。隨著我國國防行政法規(guī)立法實踐的發(fā)展，將使各級政府的國防立法職能得到進一步確立，對國防行政法規(guī)領(lǐng)域的研究也將逐步加強，這不僅拓展了行政法學(xué)乃至憲法學(xué)的研究視野，也必將為推進國防行政法規(guī)體系建設(shè)與健全國家社會主義法律體系提供新的發(fā)展契機和動力。在法律體系和學(xué)科結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生一系列變化的情況下，在法律體系和學(xué)科劃分以及相關(guān)法學(xué)教材，特別是軍事法教材的編寫中，都需要對此加以研究完善和增補。

(三)嚴(yán)格規(guī)范軍事立法程序

黨的十八屆三中全會提出，要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化。規(guī)范和完善軍事立法程序是構(gòu)建軍事立法體系不可或缺的重要內(nèi)容。程序正義并不必然導(dǎo)致實體正義，但卻是實現(xiàn)實體正義必備條件，在立法活動中程序正義對于保證和實現(xiàn)立法正義更為必要。根據(jù)法治原則，國家的任何立法活動都必須納入憲法和法律的規(guī)范，任何組織和個人都不能有法律之外的特殊權(quán)力。但《立法法》對中央軍委制定軍事法規(guī)、中央軍委與國務(wù)院聯(lián)合制定軍事行政法規(guī)的立法程序沒有任何規(guī)定的立法現(xiàn)狀也很難保證這些軍事法律規(guī)范制定的程序合法性。我國《立法法》總則中沒有將軍事機關(guān)的立法活動納入該法的適用范圍，因而也沒有對軍事立法權(quán)的行使作出具體規(guī)范。這實際上造成了“軍事立法的各項制度由中央軍委自行制定，而不由《立法法》具體調(diào)整(第2條)”①李步云:“關(guān)于起草《中華人民共和國立法法(專家建議稿)》的若干問題”，載《中國法學(xué)》1997年第1期。的立法指導(dǎo)思想，勢必造成軍事機關(guān)立法在立法事項、立法程序、立法解釋、立法審查、立法沖突解決等方面不受國家立法基本法律規(guī)范限制，違反了法治原則。雖然中央軍委頒布的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》對軍事機關(guān)的立法權(quán)作出了較為全面細致的規(guī)定，但其本身也是中央軍委制定的軍事法規(guī)，由軍事法規(guī)規(guī)范軍事規(guī)章的制定尚可，但由軍事法規(guī)規(guī)范軍事法規(guī)的制定則很難在法理上立足。同時，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》在附則中概括規(guī)定:“軍事機關(guān)擬定由中央軍委或者國務(wù)院、中央軍委提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的法律草案的活動，擬定由國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布的軍事行政法規(guī)草案的活動，以及擬定由國務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委有關(guān)總部聯(lián)合發(fā)布的軍事行政規(guī)章草案的活動，參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@一條款并未明確軍地聯(lián)合立法的事項范圍和遵循程序，并且該條例本身也是中央軍委制定的軍事法規(guī)，因國務(wù)院與中央軍委是處于同一層次的國家機關(guān)，互不存在隸屬關(guān)系，該條例也無權(quán)規(guī)定國務(wù)院的國防立法職權(quán)。①叢文勝著:《國防法律制度——憲法視角下的國防法律制度研究》，解放軍出版社2012年版，第177頁。因此，《立法法》還應(yīng)對軍事行政法規(guī)的立法事項和程序、軍事行政規(guī)章的立法事項作出具體規(guī)定，為大量存在的軍地聯(lián)合立法提供法律依據(jù)和立法規(guī)范。需要強調(diào)的是，如果《立法法》不對軍事機關(guān)立法權(quán)作出更加全面細致的規(guī)范，則將難以保證軍事機關(guān)按照國家立法活動的基本法律規(guī)范行使立法權(quán)，而軍事機關(guān)立法權(quán)的不確定性和隨意性無疑將減損軍事法規(guī)、軍事規(guī)章以及軍事行政法規(guī)、軍事行政規(guī)章的正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性，弱化這些軍事法律規(guī)范的信仰力和執(zhí)行力，動搖構(gòu)建中國特色軍事法治體系的根基。

二、著力推動構(gòu)建憲法實施體系

黨的十八屆四中全會明確提出要“高效的法治實施體系”。在全面加強國家法治實施體系中，必然包括國防和軍隊法治建設(shè)實施體系，國防和軍隊法治建設(shè)實施體系的核心是憲法實施體系。強調(diào)依憲治軍的目的就在于推進依法治軍和提高國防與軍隊法治化水平的進程中，找準(zhǔn)問題存在的短板，將憲法的實施放在最為突出的位置上。依憲治軍不僅是表述上的新提法，更是具有極其深刻的時代內(nèi)涵，要在國防和軍隊法治建設(shè)上全面推進憲法的貫徹實施，構(gòu)建憲法實施體系，真正落實好憲法確立的各項原則和規(guī)范。

(一)完善軍委主席負責(zé)制，頂層推進憲法實施

《憲法》第93條明確規(guī)定:中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，“中央軍事委員會實行主席負責(zé)制”。這是黨依法執(zhí)政和自覺運用國家法律制度領(lǐng)導(dǎo)國防和軍事工作的具體體現(xiàn)。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨能夠堅定和富有遠見地將武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)納入國家制度體系，創(chuàng)立了在憲法規(guī)范下的以軍委主席負責(zé)制為核心的中國特色國防和軍事制度。國防和軍事工作的顯著特點也決定了必須強化統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。軍委主席負責(zé)制在我國歷次憲法中都得到了確立。例如，1954年我國第一部《憲法》第42條明確規(guī)定:“中華人民共和國主席統(tǒng)率全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會主席?！边@實際上也是規(guī)定了主席負責(zé)制。但是，長期以來由于對遵守憲法和實施憲法的認識不到位，對強化憲法規(guī)范具體落實的自覺性不夠強烈，使憲法確立的軍委主席負責(zé)制原則受到各種干擾，沒有得到很好的有效落實。實際上，往往是以中央軍委的集體負責(zé)制代替了主席負責(zé)制，以“四總部”體制行使了中央軍委的相應(yīng)職權(quán)，甚至是分別行使了軍委主席的相關(guān)職權(quán)，使憲法確立的軍委主席負責(zé)制沒有得到全面落實，妨礙了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在軍隊建設(shè)的中的有效貫徹，導(dǎo)致軍隊建設(shè)出現(xiàn)“山頭主義”、部門利益和各行其是等各類問題。在推進依憲治軍和國防與軍隊建設(shè)法治化過程中，要將完善中央軍委主席負責(zé)制作為重點，構(gòu)建以軍委主席負責(zé)制為核心的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，確保強軍目標(biāo)的實現(xiàn)。要加強對現(xiàn)行“四總部”和軍委辦事機構(gòu)職權(quán)的論證，理順以軍委主席負責(zé)制為主導(dǎo)的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制，不能重復(fù)設(shè)置部門，相互掣肘，浪費國家國防和軍事資源，必須適應(yīng)信息時代的需要，形成保證軍委主席對軍隊重大事務(wù)決策和領(lǐng)導(dǎo)的高效統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制。

(二)發(fā)揮國務(wù)院憲法職能，保證憲法實施

國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和最高國家行政機關(guān)，具有管理國家所有重大政務(wù)包括與國防和軍事相關(guān)事務(wù)的職權(quán)，在推進憲法在國防和軍隊法治建設(shè)領(lǐng)域的實施，提高國防和軍隊法治化水平上具有非常重要的作用。在推進依憲治軍和建立憲法實施體系的過程中，必須將充分發(fā)揮國務(wù)院及其組成機構(gòu)的憲法職能及作用作為重要內(nèi)容。

(三)健全憲法解釋、推進憲法實施

憲法解釋是憲法實施的必備配套制度，是憲法實施的重要保證。沒有憲法實施就不會有憲法解釋，失去了憲法解釋則憲法實施就缺少生命力。憲法解釋也是檢驗憲法實施的標(biāo)尺，我國在憲法的實施問題上走過了曲折的道路，重視和發(fā)揮憲法解釋在憲法實施中的作用也是伴隨著國家民主法治建設(shè)發(fā)展進程中逐步認識的。1954年《憲法》中并沒有對憲法解釋作出明確規(guī)定，在1978年《憲法》修改中增加了憲法解釋的內(nèi)容，并現(xiàn)行《憲法》對此也作了規(guī)定。但是從對憲法作出憲法解釋的規(guī)定以來，我國的憲法解釋及其在推進憲法實施上的功能和作用并沒有得到有效發(fā)揮，也反映了我國在憲法實施方面的“短板”。黨的十八屆四中全會在對憲法實施提出明確要求的同時，首次提出要“健全憲法解釋程序機制”，這就為全面實施憲法提供了有效保證。在全面推進依法治國的過程中，在依憲治國、依憲執(zhí)政和依憲治軍方面必然會遇到大量的憲法問題，如何使治黨治國治軍的一體部署和治理措施都有明確的憲法依據(jù)并符合憲法的精神、原則和要求，就必然要強化憲法解釋工作。例如，在武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制上，憲法規(guī)定了國家軍委主席負責(zé)制，同時《國防法》規(guī)定“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，這與《憲法》規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是一致的，實際上黨的中央軍委與國家中央軍委是同一個機構(gòu)，并由同一人擔(dān)任主席，兩者并不矛盾。但當(dāng)黨的5年一屆新的中央軍委主席產(chǎn)生時，通常是當(dāng)年的11月，而國家軍委主席的換屆是在第二年的3月，就會在長達三四個月的時間里出現(xiàn)黨的軍委主席與國家軍委主席不是同一個人擔(dān)任的情況，這期間國家軍委主席職權(quán)的行使就需要憲法作出相應(yīng)解釋，既可以避免出現(xiàn)憲法機構(gòu)職權(quán)的空檔，也有利于保證軍委主席權(quán)力行使的合憲性。①1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了新的《憲法》。這部憲法在通過的當(dāng)天由第五屆全國人民代表大會第五次會議主席團公布施行。與1978年《憲法》相比較，這部憲法新增加了國家主席、副主席及中央軍事委員會。而第五屆全國人民代表大會第五次會議在通過新憲法的同時，并沒有產(chǎn)生國家主席、副主席及中央軍事委員會(國家主席、副主席及中央軍事委員會是在1983年6月6日召開的第六屆全國人民代表大會第一次會議上產(chǎn)生的)。由于新憲法已經(jīng)生效，從理論上說，舊憲法當(dāng)然應(yīng)該失去效力。這樣，執(zhí)行新憲法關(guān)于國家機關(guān)權(quán)力分配的規(guī)定處于兩難的境地:如果嚴(yán)格按照新憲法執(zhí)行，新憲法中規(guī)定的國家主席、副主席及中央軍事委員會還沒有產(chǎn)生，其職權(quán)也就無法落實；如果按照舊憲法的規(guī)定執(zhí)行，舊憲法此時已經(jīng)失效。正是在這種情況下，第五屆全國人民代表大會第五次會議在通過新憲法的同時，通過了《關(guān)于本屆全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)的決議》。該決議規(guī)定:在第六屆全國人民代表大會第一次會議根據(jù)本次會議通過的《憲法》選出中華人民共和國主席、副主席和下屆全國人大常委會以前，本屆全國人大常委會和全國人大常委會委員長、副委員長繼續(xù)分別按照1978年的第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》第25條、第26條的規(guī)定行使職權(quán)。這一決議中止了新憲法關(guān)于國家主席、副主席、中央軍事委員會、全國人民代表大會常務(wù)委員會及其委員長職權(quán)規(guī)定的效力，肯定了1978年憲法中關(guān)于全國人大常委會和全國人大常委會委員長、副委員長職權(quán)規(guī)定的效力。這一決議實際上是全國人大常委會對我國行憲過程中出現(xiàn)的新問題所作的解釋，也類似于一些國家憲法中的“過渡條款”。從這一解釋的機關(guān)和內(nèi)容上看，認定其為全國人大對憲法所作的解釋是不應(yīng)該存在任何問題的。參見胡錦光、王從虎:“論我國憲法解釋的實踐”，載《法商研究》2000年第2期。在推進憲法實施過程中，如何維護官兵合法權(quán)益也需要加強憲法解釋。例如，《憲法》僅規(guī)定了“實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度”和“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬”，但對退役軍人、退休軍官的社會保障和相應(yīng)優(yōu)待卻沒有規(guī)定，導(dǎo)致存在的問題較為突出。這都需要通過憲法解釋加以完善，加快建立國家統(tǒng)一的退役(退休)軍人管理機構(gòu)和保障制度。此外，在國防和武裝力量建設(shè)的活動中，執(zhí)行參加各類多樣化軍事任務(wù)包括反恐維穩(wěn)、聯(lián)合軍演、保交護航、參加國際維和行動等都需要相關(guān)的憲法解釋。

三、推動建立憲法監(jiān)督體系

在國防和軍隊法治建設(shè)中強化憲法實施和推進依憲治軍，必須建立完備的監(jiān)督體系，尤其是憲法監(jiān)督體系。如果沒有有效的憲法監(jiān)督，那么憲法實施就很難推進。黨的十八屆四中全會首次提出要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”。憲法監(jiān)督不同于一般的法律監(jiān)督或行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等各類監(jiān)督，是所有各類監(jiān)督活動中最有權(quán)威性和具有最高法律效力的監(jiān)督。因此，在國防和軍隊法治建設(shè)中也必須與國家憲法監(jiān)督制度建設(shè)相適應(yīng)、相銜接，及時建立以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、與國家憲法監(jiān)督相一致、與依憲治軍相協(xié)調(diào)的憲法監(jiān)督體系。構(gòu)建國防和軍隊法治建設(shè)的憲法監(jiān)督體系，主要有以下方面:

(一)理順國防和軍事工作的憲法監(jiān)督體制

憲法監(jiān)督主要是按照《憲法》規(guī)定的監(jiān)督原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督事項和監(jiān)督程序等開展實施的監(jiān)督活動，是國家所有監(jiān)督體系中最頂端的、法律效力最高的監(jiān)督體系。憲法的根本法地位和最高的法律權(quán)威性決定了憲法監(jiān)督的權(quán)威性，在實施憲法監(jiān)督過程中，必須始終嚴(yán)格按照《憲法》規(guī)定的內(nèi)容和事項開展實施監(jiān)督，既不能將沒有《憲法》的規(guī)定和不屬于憲法監(jiān)督的內(nèi)容納入憲法監(jiān)督，也不能將《憲法》明確規(guī)定事項束之高閣、視而不見。現(xiàn)行《憲法》第67條明確規(guī)定:“全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作?！蓖瑫r，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！稇椃ā访鞔_規(guī)定的國家機構(gòu)都必須按照《憲法》的規(guī)定，接受全國人大常委會的監(jiān)督。因此，《憲法》關(guān)于全國人大常委會監(jiān)督中央軍委工作的規(guī)定，已經(jīng)明確將全國人大常委會作為中央軍委工作監(jiān)督的責(zé)任主體，將國防和軍隊法治建設(shè)領(lǐng)域納入憲法監(jiān)督范圍，既提升了國防和軍隊法治建設(shè)的重要地位，也明確將中央軍委的工作納入了憲法監(jiān)督的范圍，以保證中央軍委工作在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。目前，全國人大常委會有效實施了對國務(wù)院和最高人民法院、最高人民檢察的工作監(jiān)督，但對中央軍委工作方面的監(jiān)督還相對較弱。在全面實施憲法和推進依憲治國、依憲治軍中，如何發(fā)揮憲法監(jiān)督條款的作用，并以《憲法》規(guī)定為依據(jù)，創(chuàng)新在國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體制，將全國人大常委會對中央軍委工作的監(jiān)督職能納入國防和軍隊法治建設(shè)監(jiān)督體制，保證全國人大常委會憲法監(jiān)督職權(quán)的充分行使，是憲法全面實施的重要任務(wù)。

(二)明確憲法監(jiān)督的重點事項

憲法監(jiān)督在國防和軍隊法治建設(shè)領(lǐng)域的重點必須圍繞著保證憲法實施來進行，既要將著眼點放在違憲事項審查上，也不能忽視與憲法實施相關(guān)的密切相關(guān)的事項，避免使憲法監(jiān)督高高在上，脫離國防和軍隊法治建設(shè)面臨的實際問題。必須通過憲法監(jiān)督突出憲法實施的緊迫性和現(xiàn)實針對性，強化憲法的地位和作用。憲法監(jiān)督首要的就是監(jiān)督憲法和法律在國防和軍隊法治建設(shè)領(lǐng)域里的實施和落實情況，以及有無與憲法和法律相違背的情況。長期以來，國防和軍隊領(lǐng)域出現(xiàn)各種問題，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象的一個重要原因就是沒有將依法治軍納入憲法實施和憲法監(jiān)督的軌道。一些領(lǐng)導(dǎo)和官兵對學(xué)習(xí)和宣傳憲法存在各種顧慮，不敢大膽講憲法，甚至潛意識中存在憲法會與黨的領(lǐng)導(dǎo)相沖突等錯誤觀念，弱化了憲法實施的觀念，制約國防和軍隊領(lǐng)域法治建設(shè)的進程。要抓住影響憲法在國防和軍隊法治建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑年P(guān)鍵和重點問題進行憲法監(jiān)督，及時糾正和查處與憲法和法律相違背的行為，增強憲法監(jiān)督的效力和震懾力。由于國防和軍隊領(lǐng)域所具有的保密性、封閉性和特殊性以及權(quán)力行使的命令性、服從性和受監(jiān)督性弱等特點，使一些違法事項糾正難度很大，甚至一些違反法律規(guī)定的行為更為隱蔽，如在相應(yīng)軍事權(quán)力包括經(jīng)費審批使用權(quán)、軍需裝備采購權(quán)、人事任命權(quán)、國防資產(chǎn)和營房管理權(quán)等行使中的越權(quán)和腐敗現(xiàn)象逐步增多，則對國防和軍隊的危害性更為嚴(yán)重，糾正的難度也更大。僅靠過去長期形成的行政體制內(nèi)的約束和管理、領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)糾正和按級監(jiān)督是遠遠不夠的，僅靠主要是按照軍隊自己管理、自己制定法規(guī)、規(guī)章和政策制度來約束也是單薄無力、效果不佳的。國防和軍隊領(lǐng)域各種消極腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重和全方位發(fā)展的根本原因是缺乏強有力的國家憲法和法律層面的監(jiān)督制約，而發(fā)生各種消極腐敗現(xiàn)象的根本原因還在于憲法精神、憲法原則和憲法理念沒有得到全面實現(xiàn)和落實。只有“將國防和軍隊領(lǐng)域的反腐敗納入依靠國家的憲法和法律的層面來進行，以強化憲法實施為重點，才能全面推進國防和軍隊反腐敗進程”，①叢文勝:“發(fā)揮憲法重要作用推進軍隊反腐倡廉”，載《法制日報》2014年12月25日。才能突破種種權(quán)力的束縛和阻力，保證憲法在國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的全面實施。

(三)與國家憲法監(jiān)督體系相銜接配套

憲法是國家憲法監(jiān)督體系的基石。國家法制的統(tǒng)一性、權(quán)威性決定了國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督必須與國家憲法監(jiān)督體系密切銜接、相輔相成，并借助國家憲法監(jiān)督的權(quán)威性和強制力推進國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域里憲法監(jiān)督順利實施。憲法監(jiān)督覆蓋了憲法所規(guī)范的國防和軍隊建設(shè)的各個方面，不僅要求在各個方面的監(jiān)督制度要與國家領(lǐng)域的監(jiān)督制度銜接一致，也要求其與憲法監(jiān)督體系保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以形成憲法監(jiān)督的整體合力。例如，黨的十八屆四中全會明確提出了“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”的基本任務(wù)，又將“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系”作為中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容，以“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。國防和軍隊領(lǐng)域的反腐敗體系必然要納入國家反腐敗法律體系，包括各項反腐敗軍事立法和組織體制、運行方式都要與國家反腐敗體系銜接接軌，才能對國防和軍隊領(lǐng)域的腐敗形成強大的威懾力和約束力，保證反腐敗斗爭的順利實施和推進。同時，國防和軍隊反腐敗法律體系也要與國防和軍隊領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體系相銜接，協(xié)調(diào)一致。國防和軍隊領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體系與國家憲法監(jiān)督體系不僅是在監(jiān)督體制、監(jiān)督事項和運行機制上要協(xié)調(diào)一致，更重要的是要在遵循憲法宗旨、憲法原則和保證憲法實施上達到高度一致，形成國家完整統(tǒng)一的憲法監(jiān)督體系及運行機制。

? 中國政法大學(xué)法學(xué)院教授。