藍蔚青

（浙江省城市治理研究中心，浙江杭州310012）

全面依法治國的重大意義和豐富內(nèi)涵

藍蔚青

（浙江省城市治理研究中心，浙江杭州310012）

從“抓綱治國”轉(zhuǎn)向“依法治國”再到“全面依法治國”，展現(xiàn)出隨著我們黨的歷史方位的變化，黨的意識形態(tài)必然發(fā)生歷史性的轉(zhuǎn)型。這是我們黨治國理念的重大飛躍，也是執(zhí)政黨的一場深刻的自我革命。全面依法治國的目標、主體、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和保障措施都是全面。全面依法治國是全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴治黨的根本保障。

全面依法治國；四個全面；國家治理現(xiàn)代化

習近平總書記概括的“四個全面”戰(zhàn)略布局，是新一屆中央領(lǐng)導集體的治國綱領(lǐng)，是今后相當長時期內(nèi)全黨全國工作的總綱。在這個治國綱領(lǐng)和戰(zhàn)略布局中，全面依法治國是國家治理現(xiàn)代化的根本要求，是全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴治黨的根本保障。

一、提出全面依法治國的重大意義

馬克思主義政黨改造舊世界、建設(shè)新社會的歷史任務(wù)，以奪取國家政權(quán)作為轉(zhuǎn)折點，分為兩大歷史階段。在這兩大歷史階段中，馬克思主義政黨分別處于不同的歷史方位，承擔著不同的歷史使命。在前一階段，主要是作為革命黨領(lǐng)導人民群眾破壞舊制度舊秩序；在后一階段，主要是作為執(zhí)政黨領(lǐng)導人民群眾建立新制度新秩序，使社會的運行和發(fā)展符合絕大多數(shù)人的利益和愿望，逐步實現(xiàn)每個人都能自由全面發(fā)展的價值理想。人們的社會存在決定人們的意識。隨著黨的歷史方位從領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，變成領(lǐng)導人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨，黨的意識形態(tài)不可避免地要經(jīng)歷歷史性的轉(zhuǎn)型。

從列寧開始，執(zhí)政的共產(chǎn)黨人已經(jīng)開始意識到執(zhí)政黨意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的必要性，新經(jīng)濟政策的實行表明，他已經(jīng)認識到光有打碎舊制度的革命熱情是不夠的，要鞏固政權(quán)，必須使新制度獲得絕大多數(shù)人的擁護。他在《十月革命四周年》中總結(jié)了教訓，指出不能直接憑熱情，而要靠個人利益，只有尊重廣大群眾的個人利益，才能帶領(lǐng)群眾建立新制度。在《論合作制》中他說“我們對社會主義的整個看法根本改變了”①，實際上就是指從破壞舊世界轉(zhuǎn)向建設(shè)新世界。被稱為“列寧的政治遺囑”的一組文章已經(jīng)顯示出執(zhí)政黨意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的端倪。列寧逝世后，蘇聯(lián)的外交政策從推動世界革命轉(zhuǎn)向為鞏固蘇維埃政權(quán)服務(wù)，但內(nèi)政還是停留在革命黨的意識形態(tài)視角，把對社會主義建設(shè)道路的不同認識看成階級斗爭，認為無產(chǎn)階級專政不受任何法律約束，以致嚴重破壞社會主義民主法制，成為蘇共日益脫離人民群眾直至被人民拋棄的重要原因。

毛澤東很早就意識到執(zhí)政黨意識形態(tài)視角切換的必要性。他在七屆二中全會上的講話和《論人民民主專政》都顯示了這種自覺。建國之初這種意識是比較強的，《論十大關(guān)系》和《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》基本上已經(jīng)切換到執(zhí)政黨的意識形態(tài)視角。但由于傳統(tǒng)思維模式的強大慣性和“運動治國”的路徑依賴，加上冷戰(zhàn)的國際環(huán)境，導致視角切換步履艱難，出現(xiàn)反復(fù)。從反右斗爭開始，愈來愈多的黨內(nèi)外不同認識和不同的政策選擇被看成是“無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的階級斗爭”，并采用激烈的斗爭手段來認識和解決分歧，法制遭到漠視和破壞。在“文化大革命”中發(fā)展到憲法和法律遭到肆意踐踏，社會嚴重撕裂，不少家庭內(nèi)部都分裂為兩派，一度出現(xiàn)毛澤東稱為“全面內(nèi)戰(zhàn)”的慘烈局面。這種“左”的意識形態(tài)最主要的錯誤是歷史方位錯位，用“破壞舊世界”的思維方式去解決“建設(shè)新世界”面臨的新問題。其實中國古代的思想家就已懂得“打天下”和“坐天下”有著不同的要求，如西漢初年陸賈告誡漢高祖劉邦：“居馬上得之，寧可以馬上治之乎？且湯、武逆取而以順守之，文武并用，長久之術(shù)也。”賈誼在《過秦論》中總結(jié)秦朝速亡的教訓時也指出，是“仁義不施，而攻守之勢異也。”“取與守不同術(shù)也?！笨上覀冊L時間忘記了這些古訓。

黨的十一屆三中全會撥亂反正，實現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折。這個轉(zhuǎn)折不僅是從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，而且是從“抓綱（階級斗爭）治國”轉(zhuǎn)向“依法治國”。痛定思痛，全黨同志、全國人民深切認識到，一味用斗爭的方式、批判的方式、強制的方式治理國家，解決思想分歧和社會矛盾，勢必造成社會的動蕩和混亂，破壞已經(jīng)取得的建設(shè)成就，給國家和民族帶來嚴重損失和危害。只有依法治國，才能保障國家的安定團結(jié)有序和人民的生命財產(chǎn)、自由平等?！耙婪ㄖ螄钡囊恍┳罨镜乃枷?，如“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變?！北仨殹白龅接蟹梢?，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！薄皣袊ǎh要有黨規(guī)黨法”②，都是在實際上成為十一屆三中全會主題報告的鄧小平講話《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》中提出來的。這表明鄧小平開始自覺推動向執(zhí)政黨意識形態(tài)轉(zhuǎn)型。從此，社會主義法制建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的組成部分?！叭齻€代表”理論從歷史趨勢和價值取向的高度，對堅持共產(chǎn)黨執(zhí)政和堅持社會主義制度作了系統(tǒng)的合理性論證?？茖W發(fā)展觀著眼于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)律性指導，以發(fā)展為核心和主線來構(gòu)建中國特色社會主義理論體系，更加系統(tǒng)地展現(xiàn)出執(zhí)政黨意識形態(tài)的鮮明特色。全面依法治國則把執(zhí)政黨的合法性根基從基于歷史選擇的具有時空局限性的歷史性依據(jù)，升華為基于依法授權(quán)、依法執(zhí)政、依法治國的具有持久性的法理性依據(jù)，進一步凸顯出執(zhí)政黨意識形態(tài)著眼于長治久安的本質(zhì)特征，也意味著主權(quán)在民、人民當家作主的現(xiàn)代政治意識對幾千年來“成王敗寇”的叢林政治意識的進一步揚棄。

馬克思主義國家學說明確指出，國家具有統(tǒng)治和治理兩種基本職能。恩格斯指出：國家的“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”③。在奪取政權(quán)以前和取得政權(quán)之初，馬克思主義者從實際情況出發(fā)，強調(diào)的是國家的“階級統(tǒng)治”和“政治統(tǒng)治”職能。其原因就是鄧小平在南方談話中所說的：“歷史經(jīng)驗證明，剛剛掌握政權(quán)的新興階級，一般來說，總是弱于敵對階級的力量，因此要用專政的手段來鞏固政權(quán)?！雹軞v史經(jīng)驗同樣證明，能夠掌握政權(quán)實行專政的新興階級，政治上軍事上已經(jīng)不是弱者，實行專政主要是憑借政治上軍事上的優(yōu)勢，彌補經(jīng)濟上文化上的劣勢，以利于強有力地推動社會改造。隨著新政權(quán)的鞏固，經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展，新的社會秩序和法制的建立，國家的社會管理職能日益凸顯，治理任務(wù)日趨繁重，“無產(chǎn)階級專政”的內(nèi)涵逐漸演變?yōu)闊o產(chǎn)階級通過其先鋒隊對國家政治生活的領(lǐng)導。專政職能盡管依然不可或缺，但已降到次要地位。如果看不到國家職能的結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了歷史性的變化，就不可能深刻理解我們黨為什么把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，甚至會對“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被納入全面深化改革的總目標產(chǎn)生懷疑。

1979年和1980年，“實行社會主義法治”和“以法治國”先后寫進了中共中央文件和按中央要求撰寫的人民日報特約評論員文章。黨的十二大通過的新黨章明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”十二大報告強調(diào)指出，這“是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴格遵守。”從而在理論上講清了黨的領(lǐng)導與依法治國的統(tǒng)一性，回答了依法治國的關(guān)鍵問題。這項原則隨即寫進了1982年憲法。

盡管治國理念和治國方式的轉(zhuǎn)變需要逐步克服思維定勢和路徑依賴的慣性，處理好改革和法治的關(guān)系也有一個逐步積累經(jīng)驗的過程，建立中國特色的社會主義法律體系更是一個任務(wù)極為繁重的系統(tǒng)工程，但實行社會主義法治，依法治國的方向不可逆轉(zhuǎn)。黨的十五大把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。1999年“依法治國”寫入憲法。黨的十七大宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，要求實現(xiàn)國家各項工作法治化，并對國家法治化初步作了全面部署。十八大明確提出“法治是治國理政的基本方式”，并對全面推進依法治國作出部署，把“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”納入全面建成小康社會的目標體系。緊接著，習近平總書記又在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中深刻論述了憲法至上的法制地位，強調(diào)“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作?！薄包h領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！雹萃怀隽艘缿椫螄且婪ㄖ螄氖滓蝿?wù)和關(guān)鍵問題。

黨的十八屆四中全會是我們黨執(zhí)政以來第一次以依法治國為主題的中央全會，全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》是依法治國的頂層設(shè)計和行動綱領(lǐng)。《決定》明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則，闡明了建設(shè)社會主義法治國家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀點、新舉措，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設(shè)、加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導作出了全方位的部署。從提出“依法治國”到“全面依法治國”，是我們黨治國理念的又一次重大飛躍，也為執(zhí)政黨的合法性論證提供了更為堅實的基礎(chǔ)。

提出并切實部署全面依法治國，是我們黨向全黨、全國人民和全世界的歷史性宣示，是執(zhí)政黨的一場深刻的自我革命。它表明我們黨下決心要把權(quán)力徹底關(guān)進制度的籠子。依法治國實質(zhì)上就是要正確解決權(quán)和法的關(guān)系問題。權(quán)力與國家有著不可分割的聯(lián)系，可以說只有需要行使權(quán)力的地方才需要國家出場。但正如習近平總書記《在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話》中深刻指出的：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福于民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！雹奚鐣髁x各國的歷史經(jīng)驗證明，權(quán)力私有化是最危險的私有化。蘇共喪失政權(quán)并解體的最主要原因，就是特殊利益集團壟斷了公共權(quán)力，并用這種不受法律制約的權(quán)力為少數(shù)人謀利益，損害了絕大多數(shù)人的利益，最終被人民拋棄。法律具有規(guī)范性和公開性。只有堅持全面依法治國，把法律特別是憲法置于一切權(quán)力之上，把一切社會規(guī)則以法律的形式放到光天化日之下，接受人民的評判，并且依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，才能保證權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用，保障人民真正當家作主，也才能保證我們黨始終堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，永不變質(zhì)。

二、全面依法治國的豐富內(nèi)涵

十八屆四中全會《決定》對社會主義法治國家建設(shè)作出頂層設(shè)計，闡明了全面依法治國的豐富內(nèi)涵。

首先，全面依法治國的目標是全面的。十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，并對這個總目標的內(nèi)涵進行了全面系統(tǒng)的闡述，這是一個重大的理論創(chuàng)新。中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五大體系。中國幾千年來有法律無法治，關(guān)鍵在于沒有一套保障法律權(quán)威和法治實施的制度和運行機制，權(quán)力特別是君權(quán)高于法律。轉(zhuǎn)向依法治國以來，經(jīng)過30多年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象還比較嚴重，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、選擇性執(zhí)法、差異性執(zhí)法等現(xiàn)象依然存在。所以，全面依法治國必須全面推進五大體系建設(shè)，不但要使中國特色社會主義法律體系繼續(xù)完備和與時俱進，而且要在更高層次的“中國特色社會主義法治體系”的統(tǒng)領(lǐng)和保障下，使法律得到人人尊重、自覺遵守、嚴格執(zhí)行、廣泛運用，真正成為規(guī)范各個領(lǐng)域社會生活的權(quán)威，有效實現(xiàn)依法治國。

其次，全面依法治國的主體是全面的。全面依法治國的關(guān)鍵，是執(zhí)政黨依法執(zhí)政。四中全會《決定》既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這充分體現(xiàn)了我們黨作為執(zhí)政黨的歷史自覺和責任擔當。30多年來，所有依法治國的重要步驟都是我們黨順應(yīng)歷史潮流主動提出和自覺實施的，如果沒有這種自覺，依法治國不可能取得任何進展。當前和今后，只有不斷提高黨員領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”依法執(zhí)政的自律性，自覺堅持黨的一切組織和任何成員都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，維護憲法法律權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴，保證憲法法律實施，帶頭尊崇法治、厲行法治、捍衛(wèi)法治，敬畏法律、掌握法律、依法辦事，徹底摒棄權(quán)力的任性和傲慢，與錯位的權(quán)力觀徹底決裂，依法治國才能全面落實?！稕Q定》還對人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)在全面依法治國中的地位和作用都提出了明確的要求，體現(xiàn)了任何組織和個人都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。《決定》又強調(diào)人民是依法治國的主體和力量源泉，要求必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕。在全面保障人民在依法治國中的終極主體地位的同時，《決定》也要求增強全社會的學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用?？傊黧w的全面性意味著全面依法治國就是要更好地把黨的領(lǐng)導和人民當家作主緊密結(jié)合起來，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，把一切社會主體的行動都納入法治的軌道。

第三，全面依法治國的環(huán)節(jié)是全面的。它覆蓋立法、執(zhí)法、司法、普法和守法所有環(huán)節(jié)，形成一個環(huán)環(huán)相扣、互相依托、互相支撐的系統(tǒng)工程，每個環(huán)節(jié)上都有一系列重點明確、協(xié)調(diào)配套的制度建設(shè)和改革舉措。

——在立法環(huán)節(jié)上，《決定》對立法的根本依據(jù)、地位、作用、關(guān)鍵、理念、原則、體制機制和基本要求作了全面的闡述，對執(zhí)政黨、人大、政府在立法過程中的職責任務(wù)、權(quán)力邊界、體制機制和工作程序全都有針對性地提出了具體要求?！稕Q定》還全面規(guī)劃了當前和今后一個時期加強重點領(lǐng)域立法的任務(wù)。

——在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，《決定》要求創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。全面推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化和各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。為了強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，《決定》要求以加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約為重點，全面加強各項監(jiān)督制度建設(shè)，全面推進政務(wù)公開，形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。

——在司法環(huán)節(jié)上，《決定》通過確保司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善各項司法制度和程序，全面建立司法人員責任制，健全內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機制，保障人民群眾參與司法并提高參與成效，構(gòu)建陽光司法機制，加強人權(quán)司法保障等等，全方位地確保司法公正。

——在普法和守法環(huán)節(jié)上，《決定》要求推動全社會樹立法治意識，弘揚法治精神，建設(shè)法治文化，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。同時把領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵。既重視宣傳教育，建設(shè)多渠道全媒體的普法宣傳教育機制；更注重在踐行中養(yǎng)成，通過推進多層次多領(lǐng)域多形式多主體的依法治理，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和預(yù)防化解社會矛盾糾紛機制，完善立體化社會治安防控體系，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

第四，全面依法治國的領(lǐng)域是全面的。不僅經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會領(lǐng)域都要依法治理，打擊犯罪、維護穩(wěn)定、環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)也要依法治理，管黨治黨、國防和軍隊建設(shè)、保障“一國兩制”和推進祖國和平統(tǒng)一、處理涉外經(jīng)濟社會事務(wù)以及意識形態(tài)領(lǐng)域和虛擬世界管理同樣必須法治化，沒有任何領(lǐng)域可以置身于法治之外。

第五，全面依法治國的保障措施是全面的。黨的領(lǐng)導是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證?！稕Q定》要求健全黨領(lǐng)導依法治國的制度和工作機制，把黨的領(lǐng)導貫徹到全面推進依法治國全過程，同時也把執(zhí)政黨對依法治國的責任落到了實處。它首先要求各級領(lǐng)導干部深刻認識憲法法律體現(xiàn)了黨和人民共同意志，必須對法律懷有敬畏之心，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，并提高法治思維和依法辦事能力。同時規(guī)定建立一系列責任追究制度，包括終身責任追究制度和責任倒查機制，使“違法必究”更具可操作性，有力地保障領(lǐng)導干部和司法人員嚴格依法行使權(quán)力。加強法治工作隊伍建設(shè)是依法治國的組織和人才保障，《決定》在這方面也提出了一整套切實有效的措施。

總之，隨著《決定》的通過，全面依法治國已經(jīng)不僅是一個原則性的要求，而是一個全面系統(tǒng)的行動綱領(lǐng)，并正在通過中央全面深化改革領(lǐng)導小組討論通過的一項項制度、方案進一步細化。

三、全面依法治國是其他三個“全面”的根本保障

“四個全面”是一個有機的整體，全面依法治國是全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴治黨的根本保障。

全面依法治國是全面建成小康社會的根本保障?！靶】怠辈粌H僅是一個表明生活水平、生活質(zhì)量的概念。它還要求社會的全面進步，要求社會按照公平公正完備的制度有序運行。全面建設(shè)小康社會不僅是一個經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，生活水平、生活質(zhì)量全面提高的過程，也是一個社會治理水平不斷提高的過程。全面建設(shè)小康社會又是以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌必然要求社會管理體制從行政一元化向民主化、法治化、多元化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，使法律成為經(jīng)濟社會生活的最高權(quán)威，使法治成為社會治理的根本原則。鄧小平1992年在確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標的同時，預(yù)計“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！雹哌@個時間進度，覆蓋了從開始進入小康社會到全面建成小康社會的全過程。制度的成熟和定型，是全面建成小康社會的重要標志。黨的十八大確定的全面建成小康社會的宏偉目標，就包括“人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！毙】瞪鐣欠ㄖ位纳鐣?，是依法依規(guī)有序運行的社會，是能夠有效化解各種社會矛盾的社會，是公平公正的社會。只有全面依法治國，才能建成這樣的社會。

“建成”要靠法治，“全面”也有賴于法治。全面建成小康社會所說的“全面”包含著兩重含義，一是涉及領(lǐng)域全面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)五大建設(shè)，相互配合相互促進，實現(xiàn)社會全面進步，不能留短板，不能顧此失彼。二是受惠對象全面，不能讓一部分地區(qū)、一部分人掉隊。這就要進一步健全完善社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，彌補立法短板，按照十八屆四中全會的要求，“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化?！边€要運用法治的權(quán)威來加強發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，突破發(fā)展的難點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域的建設(shè)，用法治來保障社會的公平正義，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，保證發(fā)展的成果更多地、更公平地惠及全體人民。特別是要嚴格堅持依法制定和修改發(fā)展規(guī)劃，依法作出重大的發(fā)展決策，用法治手段來規(guī)范和調(diào)整利益分配。兩個“全面”還需要靠健康協(xié)調(diào)持續(xù)的發(fā)展提供支撐，這又需要用法治來有效地保護各種產(chǎn)權(quán)，保護和鼓勵創(chuàng)新，同時及時清理有違公平、阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)條款。

全面依法治國是全面深化改革的根本保障。十八屆三中全會《決定》指出：“當前，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。”全面深化改革要啃的硬骨頭主要是漸進性改革過程中形成的不合理的利益關(guān)系，改革攻堅不可避免地面臨既得利益的阻力，而且不少既得利益已經(jīng)通過部門主導的政策制定和立法被文本化、制度化、法律化。一些情緒化的爭論又掩蓋了實際的利益關(guān)系，阻礙人們通過實踐檢驗辨明是非，形成共識，實事求是地解決問題。因此，迫切需要在憲法規(guī)定的基本原則和十八屆三中、四中全會所作出的頂層設(shè)計的指導下，運用法治思維和法治方式引領(lǐng)和推動改革，用法律法規(guī)來提高改革舉措的權(quán)威性和可操作性，按法定程序有序推進改革。還要學會用法治來統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、化解社會矛盾，并通過規(guī)范化、制度化、法律化全面鞏固改革成果，進一步完善中國特色社會主義制度。

目前，浙江率先在全省范圍內(nèi)推行的政府權(quán)力清單制度已經(jīng)在全國推廣。各地對權(quán)力清單的清理表明，許多迫切需要推進的改革，都碰到了國家有關(guān)部門的“紅頭文件”乃至法律法規(guī)的“天花板”，要觸動部門利益、行業(yè)利益的改革措施遭到反對的最“理直氣壯”的理由就是“違法”。要突破改革的“瓶頸”，必須充分運用法治手段，依法推進改革。法治國家、法治政府的一項基本原則，就是十八屆四中全會《決定》明確指出的“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”，“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！钡?，對權(quán)力清單的清理表明，通過“紅頭文件”法外設(shè)定權(quán)力的現(xiàn)象比比皆是。即使是通過法定程序設(shè)定的權(quán)力也并非都是社會管理所必須的。由于長期以來政府主管部門主導立法造成部門利益法律化，大量的部門規(guī)章都用于設(shè)定審批事項，規(guī)定審批標準，并且在本系統(tǒng)內(nèi)部自上而下逐級授權(quán)，而前置的評估環(huán)節(jié)往往由部門的直屬事業(yè)單位或部門許可的單位壟斷，從而形成復(fù)雜的利益鏈、固化的利益群體和大量的利益輸送現(xiàn)象。這種以事前審批代替事中事后監(jiān)管的管理模式造成活力、效率和秩序三敗俱傷，完全不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，是當前改革必須突破的重點領(lǐng)域。按照十八屆三中全會《決定》的要求，“市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批”，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，為此需要“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”。清理權(quán)力清單的結(jié)果還表明，在行政法規(guī)的授權(quán)對象上，普遍存在縱向上向多級政府重復(fù)授權(quán)，在橫向上向多個部門交叉授權(quán)的現(xiàn)象，這些都降低了行政效率。而且不少行政法規(guī)都是在二三十年前制定的，已經(jīng)嚴重落后于社會發(fā)展、阻礙著社會進步，必須盡快通過法定程序予以修改或廢止。推行政府權(quán)力清單制度的探索證明，依法削權(quán)限權(quán)是當前改革的一場重要的攻堅戰(zhàn)。需要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，由人大主持、政協(xié)及第三方組織參與，以部門起草的行政法規(guī)為重點，自上而下地對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行系統(tǒng)清理，對于已經(jīng)阻礙經(jīng)濟發(fā)展社會進步、有礙社會公平公正、不能對規(guī)范社會行為起積極作用的法律法規(guī)法條，盡快提請按法定權(quán)限修改或廢止，并對法律修改后的執(zhí)行情況進行嚴格的監(jiān)督。執(zhí)法部門要求保留的必須提出充分的理由，并且由人大組織公開聽證。

全面依法治國是全面從嚴治黨的根本保障。執(zhí)政黨要管好掌握權(quán)力的各級領(lǐng)導干部，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、腐敗變質(zhì)，保證每個黨員干部服從黨的綱領(lǐng)路線和人民的利益和意志，必須從嚴治黨。有法不依，執(zhí)法不嚴，必然腐敗叢生。從嚴治黨必須懲防結(jié)合、標本兼治。近年來黨中央堅決懲治腐敗分子的高壓態(tài)勢開始彰顯黨紀國法的權(quán)威，為完善制度、從嚴治黨創(chuàng)造了有利的條件。但要實現(xiàn)長治久安，使共產(chǎn)黨能夠始終經(jīng)得起執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗，必須通過全面依法治國的實踐，抓住領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法這個樹立法治意識的關(guān)鍵，把領(lǐng)導干部作為普法的重點對象，在全體黨員特別是黨員領(lǐng)導干部中牢固確立任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，任何權(quán)力都要受到憲法法律制約的觀念，摒棄人治思想，同“誰有權(quán)誰說了算”、“有權(quán)就可以為所欲為”、“法律只是管老百姓的”、“我說你違法就是違法”等特權(quán)思想徹底決裂，強化規(guī)則意識，帶頭尊崇法治、敬畏法律、遵守法律、維護法律權(quán)威，嚴格執(zhí)行法律，把法律作為不可逾越的紅線。一個把國家的法律都看成一紙空文的人，是不可能接受任何黨紀的約束的。因此必須用法律來嚴格約束黨內(nèi)外一切行使權(quán)力的行為，違法者不論職務(wù)多高、權(quán)力多大，毫無例外地都要受到懲處。

同時要把法治精神引入黨內(nèi)治理，進一步完善黨內(nèi)制度體系和規(guī)范體系，使黨內(nèi)的行為規(guī)范制度化，制度公開化，嚴明黨紀，堅持黨紀面前人人平等，嚴格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，形成制度的硬約束，讓那些違背黨的宗旨、黨章和黨內(nèi)政治生活準則的潛規(guī)則徹底失效。使共產(chǎn)黨員特別是黨的領(lǐng)導干部不但要受到憲法和法律的約束，而且要受到黨規(guī)黨紀更嚴格的約束。讓那些違紀違規(guī)的黨員領(lǐng)導干部，在還沒有達到違法程度的時候就受到黨紀的懲戒，促使他們及時回頭。這實際上是對他們的警示和挽救，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法，也體現(xiàn)了黨對領(lǐng)導干部這一寶貴資源的珍惜。十八屆四中全會《決定》還把法治精神貫徹到黨的領(lǐng)導班子建設(shè)和干部隊伍建設(shè)中，規(guī)定“黨政主要負責人要履行推進法治建設(shè)第一責任人職責”，要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權(quán)思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導崗位。”進一步為全面依法治國和全面從嚴治黨夯實組織基礎(chǔ)。

[注釋]

①《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年版第773頁。

②《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年版第146～147頁。

③《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年版第523頁。

④《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版第379頁。

⑤《人民日報》2012年12月5日。

⑥《人民日報》2015年2月3日。

⑦《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版第372頁。

責任編輯：錢亞仙

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2015-06-14

藍蔚青（1947-），男，上海人，中國科學社會主義學會副會長、浙江省城市治理研究中心首席專家、研究員。