山西省黨建研究會(huì)課題組

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反腐高壓態(tài)勢下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”問題研究

山西省黨建研究會(huì)課題組

【摘要】黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭的持續(xù)深入，在一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身上產(chǎn)生了新的不作為問題，其特點(diǎn)表現(xiàn)在，不作為具有一定的普遍性，形式作為、本質(zhì)不作為，相對集中在利益領(lǐng)域和攻堅(jiān)環(huán)節(jié)，隱蔽性提高，惶恐性不作為蔓延等方面。解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題，必須培育核心價(jià)值觀，解決干部“不想為”的問題；完善激勵(lì)機(jī)制，解決干部“不愿為”問題；建立權(quán)責(zé)對等的評價(jià)機(jī)制，解決“敢不為”問題；建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)機(jī)制，解決干部“不敢為”問題。

【關(guān)鍵詞】黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；不作為；特點(diǎn)；原因；對策

黨的十八大以來，新一屆黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，嚴(yán)厲懲治腐敗，堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”，反腐敗呈現(xiàn)出高壓態(tài)勢。但是，伴隨著反腐敗斗爭的持續(xù)深入，在一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身上產(chǎn)生了新的不作為問題，嚴(yán)重影響到黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，形成新時(shí)期的“中梗阻”，不作為甚至演變成新的腐敗形式。

一、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題的特點(diǎn)及影響

(一)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題的特點(diǎn)

和過去黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在的不作為問題相比，新的不作為問題有了很多變化，表現(xiàn)出新的特點(diǎn)：

1.具有一定的普遍性。 在黨中央鐵腕懲貪腐、重拳掃“四風(fēng)”的行動(dòng)中，特別是在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，絕大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都能夠踐行“三嚴(yán)三實(shí)”的要求，堅(jiān)持為民、務(wù)實(shí)、清廉，敢于善于作為，成為改革發(fā)展的領(lǐng)路人和主心骨。但應(yīng)該清醒地看到，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，不少領(lǐng)導(dǎo)干部存在著為官不為的問題，不敢作為、不愿作為和不會(huì)作為問題相對突出。這種不作為與過去懶政、怠政導(dǎo)致的不愿為、不會(huì)為相比，更具普遍性。比如，一些人覺得“當(dāng)官?zèng)]勁了”，干事提不起精神，表現(xiàn)為“不愿為”；一些人離開宴請吃喝就不知道該怎么工作了，表現(xiàn)為“不會(huì)為”；一些人當(dāng)一天和尚撞一天鐘，渾渾噩噩混日子，表現(xiàn)為“敢不為”；還有一些人抱著“只要不出事、寧愿不做事”的心態(tài)，不收禮不吃請了，能不做事就不做事、能少做事就少做事，表現(xiàn)為“不敢為”。而且和過去相比，不作為的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)有所增加，涉及的地方、部門范圍有所拓展,涉及的領(lǐng)導(dǎo)層次更廣。

為了進(jìn)一步掌握黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”的基本情況，弄清存在的問題，山西省黨建研究會(huì)專門成立課題組，在山西省高平市進(jìn)行了調(diào)研。在座談中，一位同志提到這么一件事，他說：“最近，市委市政府機(jī)關(guān)大院由于中巴車進(jìn)出通道不暢，原來的綠化草坪嚴(yán)重退化，就決定進(jìn)行改造，但很多朋友勸說，你傻呀，現(xiàn)在誰還在干事，你不怕被人揪住小辮子啊！”高平官場上還流行一句話：當(dāng)官員被問及現(xiàn)在干什么時(shí)，很多人說是在寫學(xué)習(xí)筆記、寫對照檢查材料，很忙很踏實(shí)。對此回答，大家心照不宣。高平市委書記張玉宏指出：我們現(xiàn)在有的干部責(zé)任意識較差，身居其位而不謀其政，對份內(nèi)之責(zé)推諉扯皮，對工作能推就推、能躲就躲，不求有功，但求無過，事不關(guān)己、高高掛起。他甚至多次在會(huì)議上發(fā)出感嘆：高平怎么了？高平的干部怎么了？從這些話語中不難看出，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題還相當(dāng)嚴(yán)重。

2.形式作為，本質(zhì)不作為。 中央“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來，特別是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開展以來，各地政府針對過去黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在的“四風(fēng)”突出問題進(jìn)行集中整治，其中針對“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”和“吃、拿、卡、要”等問題進(jìn)行了專項(xiàng)整治，再加上新媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等“曝光利器”，使很多黨員領(lǐng)導(dǎo)干部面臨“被上網(wǎng)”的風(fēng)險(xiǎn)，“門難進(jìn)、臉難看”的官老爺習(xí)氣不得不收斂了起來。但實(shí)質(zhì)上， “官本位”思想并沒有轉(zhuǎn)變，態(tài)度的變化，僅僅是為了應(yīng)付紀(jì)檢部門的日常檢查、為了防止被媒體曝光而做的表面文章。涉及到所需辦理事務(wù)，依然是左右推諉，群眾跑來跑去，部門轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去?？此菩δ樝嘤?、熱情接待，可往往敷衍了事，似辦非辦，群眾形象的稱為“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”，全心全意為人民服務(wù)的宗旨只是掛在墻上、寫在紙上、說在嘴上，并不落到辦事上，“事難辦”演變成“事不辦”。近年來，各地政府部門及相關(guān)服務(wù)部門，大多成立了“行政審批中心”、“便民服務(wù)大廳”。高平市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)都設(shè)立了“便民服務(wù)大廳”，公安、法院、城建、教育等執(zhí)法部門也成立相應(yīng)的服務(wù)大廳，提高了辦事效率，方便了百姓生活。但很多執(zhí)法監(jiān)管部門，借口成立了這些單獨(dú)辦事機(jī)構(gòu)，紛紛把辦公區(qū)域和便民服務(wù)區(qū)域人為割裂開來，辦公區(qū)域很多辦公室不掛牌子，并加強(qiáng)了進(jìn)出辦公大樓的保衛(wèi)工作，進(jìn)門必須拿身份證登記，看護(hù)森嚴(yán)。

在一家企業(yè)調(diào)研時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人抱怨現(xiàn)在審批時(shí)間仍然較長，雖然有政務(wù)大廳，但還得挨個(gè)部門跑，有時(shí)一件事要跑七八個(gè)部門。有的企業(yè)反映，服務(wù)大廳的一些工作人員服務(wù)意識較差，對需要提交什么材料不一次性告知，導(dǎo)致企業(yè)反復(fù)跑腿。有的企業(yè)反映，過去正常辦理的事項(xiàng)，現(xiàn)在一些干部怕?lián)?zé)、不敢辦，層層請示匯報(bào)，坐等上級指示。有位民營企業(yè)經(jīng)營者這樣形容說：“現(xiàn)在干部的作風(fēng)是月兒彎彎掛樹梢，看上去真真好，就是摸不著。”還有一位農(nóng)村干部說：“密切聯(lián)系群眾的面子有了，但里子沒有變，還是上有政策，我有對策?！?/p>

3.不作為的范圍相對集中在利益領(lǐng)域和攻堅(jiān)環(huán)節(jié)。 過去，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，大多集中在無利益的領(lǐng)域，出現(xiàn)“九龍治水”而無人治水等問題，但反腐高壓態(tài)勢下，過去爭著搶著去作為的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)現(xiàn)在變?yōu)椴蛔鳛榈念I(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

一是利益領(lǐng)域，主要是重大項(xiàng)目審批、重要人事任免、房地產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管、重大資源開采和安全管理等。對比，大多采取回避的態(tài)度來應(yīng)對，對上不得罪，對下好交代，對自己好保護(hù)。調(diào)研中，有城建部門的干部反映，城建局領(lǐng)導(dǎo)班子在安排分工時(shí)，分管質(zhì)量監(jiān)管工作的都不愿意承擔(dān)，最后推給一名即將退休的老領(lǐng)導(dǎo)。還有一些地方，寧可耽誤工作，也不抓緊配備干部，維持現(xiàn)狀，得過且過。

二是攻堅(jiān)環(huán)節(jié)，主要是體制機(jī)制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、信訪、舊城改造等方面。當(dāng)前，體制機(jī)制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，步入“深水區(qū)”，面臨的幾乎都是“硬骨頭”。從本質(zhì)上說，改革既是一種危險(xiǎn)的探索，也是利益的調(diào)整，在具體推行過程中，目標(biāo)具有不確定性，一旦失敗，可能自毀前程，同時(shí)在利益調(diào)整中得罪的人也會(huì)增加，往往在民主評議中失去票數(shù)，也容易引發(fā)上訪或舉報(bào)，提高自身的危險(xiǎn)系數(shù)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在地方表現(xiàn)為項(xiàng)目建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)中低速發(fā)展成為新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)中，需要超常的定力和膽識，更要遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)比過去更復(fù)雜、更困難；而信訪作為“天下第一難事”，現(xiàn)實(shí)中非常棘手和麻煩，處理一旦失衡，往往帶來追責(zé)；城市拆遷，更是難啃的“硬骨頭”，牽扯的利益剪不斷理還亂，稍有不慎就可能誘發(fā)群體性事件或惡性事件，讓不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部談之色變。所以遇到這類事，大多選擇“躲貓貓”、“踢皮球”。高平市城建還比較落后，城市拆舊建新是市委市政府的一個(gè)戰(zhàn)略部署，但是，一些規(guī)劃拆建區(qū)亂搭亂建至今依然非常嚴(yán)重，相關(guān)負(fù)責(zé)人沒有拿出有力的舉措，增加了未來拆建的經(jīng)濟(jì)成本和政治成本。

4.不作為的隱蔽性提高。 不作為，可能不會(huì)出事，看上去中規(guī)中矩，似乎也干凈，人們往往見多不怪，最多將其看成是作風(fēng)問題，所以有隱蔽性。特別是現(xiàn)在的不作為，很多是消極性等待和對策性的舉措，隱蔽性極高，一般只要不引發(fā)大的社會(huì)不良后果，就不易察覺。

第一個(gè)表現(xiàn)是消極等待的不作為。部分領(lǐng)導(dǎo)干部借口“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要求，不能正確理解“穩(wěn)中求進(jìn)”的正確含義，棄發(fā)展求穩(wěn)定，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對自己的要求簡單到“只要在位期間不犯錯(cuò)誤就行”，卻不知有權(quán)力就意味著有責(zé)任。于是，在工作中處處追求“穩(wěn)”，不僅自己處事要“穩(wěn)”，對下面也要強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)”，即使無功，卻也無過。這些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為干事存在風(fēng)險(xiǎn)，無事則可平安，改革容易失范，創(chuàng)新更容易出事，做工作越多錯(cuò)誤就可能越多，不如不做事，不求轟轟烈烈，但求平安無事。在這種消極的思想影響下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中患得患失，怕得罪人、出亂子、丟位子，力求明哲保身，無為而治。在調(diào)查問卷中，約有40%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為在實(shí)際工作中求穩(wěn)比做事更重要。一個(gè)“穩(wěn)”字，成為不作為的遮羞布。

第二個(gè)表現(xiàn)是對策性不作為。上有政策，下有對策，這是不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇，在反腐高壓態(tài)勢下，更是如此?！栋隧?xiàng)規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》、《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》等規(guī)范性文件下發(fā)后，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力、待遇進(jìn)一步得到規(guī)范，過去的一些特權(quán)被削弱甚至取消。據(jù)調(diào)查，高平市農(nóng)村實(shí)行招待費(fèi)零入賬，機(jī)關(guān)公務(wù)招待費(fèi)入賬必須有公務(wù)函，所以，現(xiàn)在干部下鄉(xiāng)、進(jìn)村入戶，有時(shí)候一頓便飯也吃不上，聽說公務(wù)用車很快也要取消，有人甚至直言：以后少下鄉(xiāng)、少入戶、少調(diào)研，不給基層添麻煩，不給自己增罪受。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2014年上半年，高平市直機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)招待費(fèi)大幅度下降，有些單位下降的幅度超過60%，但一個(gè)明顯的問題隨之而來，基層來的領(lǐng)導(dǎo)少了，但給基層辦的事也少了。 很多黨員領(lǐng)導(dǎo)干部面對新形勢、新政策和新規(guī)定，絕不越雷池半步，甚至因噎廢食，明哲保身，把厲行節(jié)約反對浪費(fèi)演變成不公務(wù)接待、不公關(guān)、不協(xié)調(diào)關(guān)系。一些國有煤礦經(jīng)營負(fù)責(zé)人，在營銷過程中，甘當(dāng)“坐商”，說：“現(xiàn)在我抽自己的煙，喝自己的酒，客戶想吃想喝，咱也不敢請，至于人家用不用咱的煤，愛用不用。”結(jié)果把很多市場份額讓給了民企。

5.惶恐性不作為蔓延。 十八大以后，中央加大反腐力度，一些“大老虎”落馬后，往往引發(fā)所轄地區(qū)官場的“大面積塌方”。腐敗分子在政治上拉幫結(jié)派，經(jīng)濟(jì)上相互牽連，結(jié)成了利益同盟，呈現(xiàn)出明顯的群體性特點(diǎn)，“窩案”、“串案”高發(fā)。其主要特征一是涉案人員眾多；二是涉案人在政治上喪失黨性原則，形成了人身依附性質(zhì)的關(guān)系網(wǎng)；三是在經(jīng)濟(jì)上互相利用，結(jié)成了利益共同體。所以，一旦主要負(fù)責(zé)人被抓，在地域范圍內(nèi)，部分下級干部由于或多或少都與其存在天然的聯(lián)系，或者自身有一定問題，害怕受到牽連，整日擔(dān)憂。特別是主要領(lǐng)導(dǎo)落馬后，基于調(diào)查取證，一些干部難免被紀(jì)檢部門約談，這樣他們面臨的壓力進(jìn)一步加大，終日惶恐不安，等待定論，很難有所作為。

(二)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題的危害

反腐高壓態(tài)勢下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在的不作為問題，從本質(zhì)上說，是對權(quán)力的褻瀆、是無視人民權(quán)益的一種違法行為，也是一種腐敗。它“腐”的是黨和人民給予的責(zé)任和信任，“敗”的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大好機(jī)遇，其危害不比貪污腐敗小。

1.黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，導(dǎo)致人心渙散，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部如何作為、作為如何，對干部職工的作為有著直接的甚至決定性的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部不作為就會(huì)形成“將不用心、兵不用力”的局面，從而影響當(dāng)前工作，貽誤發(fā)展良機(jī)，造成難以彌補(bǔ)的損失。

2.黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，導(dǎo)致背離黨的宗旨，嚴(yán)重脫離群眾。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，往往從“利己”出發(fā)，為了不出事、不擔(dān)責(zé)，或者選擇“不作為”，甘當(dāng)“太平官”；或者選擇遇到矛盾繞著走，碰到難題搞拖延，甘愿“擊鼓傳花”,得過且過。長此以往，出現(xiàn)人民群眾有苦無處訴、有事無人管，造成矛盾累積、困難堆積、群眾不滿。為人民服務(wù)的宗旨成為一句空的口號，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“公仆”形象被不作為腐蝕殆盡，最終將失去人民的信任。

3.黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，導(dǎo)致行政效能低下，失去政府公信力。在其位，謀其政、擔(dān)其責(zé)，是黨委政府、各級領(lǐng)導(dǎo)干部的份內(nèi)之事，更是老百姓的殷切期望。作為政府行為的行使者，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如果不作為，該做的沒有做，該快做的慢做，那就是“尸位素餐”，是對政府資源極大的浪費(fèi)！容易引發(fā)群眾對政府的不滿意，對行使政府權(quán)力的黨的不滿意，進(jìn)而引發(fā)黨和政府的公信力降低。

4.黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，導(dǎo)致“中梗阻”，造成政令不暢。十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)通過頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)全面改革，中央很多重大決策相繼出臺(tái)。但是，這些重大決策部署，一旦遇到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為，就會(huì)出現(xiàn)政令不暢。從各地的實(shí)踐不難看出，一些地方仍然存在“上級喊破嗓子、群眾跑壞腿腳”的“兩頭急”、“上下通中間阻”的現(xiàn)象。一些政策、項(xiàng)目常常就“卡”在了中間。

二、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題的原因

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”問題，如果不引起足夠重視，任其發(fā)展，必然損害人民群眾的利益，甚至?xí)p害社會(huì)公共利益和國家利益。因此，必須找準(zhǔn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”的病根，對癥下藥，變不作為為積極有為。

(一)主觀原因

1.理想信念產(chǎn)生動(dòng)搖。 當(dāng)前，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念缺失，他們有的對社會(huì)主義的前途感到渺茫，對共產(chǎn)主義能否實(shí)現(xiàn)表示懷疑；有的將馬克思主義“口號化”和“標(biāo)簽化”，對馬克思主義信得不真不誠；有的“不問蒼生問鬼神”，熱衷于算命看相、求神拜佛；有的宗旨意識淡薄、公仆觀念錯(cuò)位，熱衷于或追捧厚黑學(xué)、探索“官場秘笈”，或追求情色、向往奢靡。理想信念是思想和行動(dòng)的“總開關(guān)”，理想信念動(dòng)搖必然導(dǎo)致行動(dòng)上的不作為。

2.權(quán)力觀、政績觀扭曲。 不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確看待自己手中的權(quán)力。有的人認(rèn)為，權(quán)力不是人民賦予的，是個(gè)人奮斗得來的，是憑“關(guān)系”取得的，甚至認(rèn)為是某上司恩賜的。這些權(quán)力觀錯(cuò)位的領(lǐng)導(dǎo)干部，面對不斷發(fā)展和變化的客觀環(huán)境，第一選擇就是明哲保身，以鞏固自己獲得私利的基礎(chǔ)。一位鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)直言，改革很大程度上是利益的重組，是得罪人的事情，與其冒著風(fēng)險(xiǎn)去干，不如什么也不干，做一個(gè)“太平官”來得實(shí)惠，雖然不干事少干事沒什么業(yè)績，但至少不會(huì)犯錯(cuò)誤。調(diào)查問卷顯示，約有62%的受訪者認(rèn)為，權(quán)力觀政績觀扭曲是直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部從利己主義出發(fā)而不作為的第一原因。

3.反腐觸及了某些人的既得利益，潛意識的抵觸。 調(diào)研中，受訪干部和群眾普遍談到，當(dāng)前干部群體中出現(xiàn)的不作為問題，是因?yàn)橹醒搿鞍隧?xiàng)規(guī)定”和反“四風(fēng)”等一系列政策相繼出臺(tái)，使得許多官員感覺日子不好過了，官不好做了，就對“權(quán)力受限”產(chǎn)生抵觸情緒。不少基層干部表示，八項(xiàng)規(guī)定以前，一些公務(wù)人員公款吃喝大手大腳，公車私用隨隨便便，公權(quán)私用有恃無恐，單位逢年過節(jié)發(fā)各種福利，但現(xiàn)在不行了，中央各種禁令一道接一道，地方實(shí)施辦法也規(guī)定得很細(xì)，各種隱形福利沒有了，權(quán)力尋租空間被大大壓縮了，難免有不適應(yīng)、不習(xí)慣甚至不想干事。調(diào)研中，有干部反映，“福利待遇在降低，工作壓力和問責(zé)卻不減反增，一旦出問題，有可能‘烏紗帽’難保，當(dāng)官成了高危行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)和收益成正比在官場是悖論”。

4.思想混亂，認(rèn)識不清。 當(dāng)前，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有不少模糊認(rèn)識，如：有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為反腐敗措施過于嚴(yán)格，公款消費(fèi)受到限制，需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用削弱，導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢嚴(yán)峻；有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，反腐敗使得過去一些拉關(guān)系、跑營銷、鋪路子的做法失效，導(dǎo)致地方發(fā)展受限；有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，發(fā)展的政策應(yīng)該全國各異，像高平這種中西部地區(qū)，面臨發(fā)展的壓力較大，應(yīng)該放松限制；現(xiàn)在考核干部指標(biāo)多元化，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重下滑，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展不那么重要，抓好穩(wěn)定就行，如此等等。認(rèn)識上的偏差，必然導(dǎo)致行動(dòng)上的偏差，一個(gè)重要的表現(xiàn)就是執(zhí)行中央決策部署不力，搞上有政策，下有對策，在執(zhí)行中央決策上做選擇、搞變通。

(二)客觀原因

1.干部選拔任用和考核標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，實(shí)績重視不夠。 干部選拔任用和考核，除了存在少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人，忽略群眾意愿的問題外，還存在實(shí)績重視不夠的問題。一是考核“單打一”。組織部門考核的主要是定性指標(biāo)較多，一些定量指標(biāo)掌握在職能部門手中，組織部門的考核存在單打一問題；二是重眼前輕長遠(yuǎn)。在考核中，經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)權(quán)重過高，但可持續(xù)性的指標(biāo)權(quán)重過低。比如對潛績、黨風(fēng)廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)道德等重視不夠。三是考核“短平快”。在考核中，偏重于集中查閱檔案資料、聽取個(gè)人總結(jié)匯報(bào)、個(gè)別訪談了解等靜態(tài)形式，忽視了投入、效率、損失等負(fù)面數(shù)據(jù)，客觀存在“考核出數(shù)字，數(shù)字出政績”的后果。

2.缺乏容錯(cuò)機(jī)制，限制了干部的創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)精神。 當(dāng)前，改革行至深水區(qū)，如果沒有干部敢于“吃螃蟹”，改革又如何落地？建立容錯(cuò)制度，以“免責(zé)”的方式為改革者、創(chuàng)新者免去后顧之憂，大膽試、大膽闖。為干部松綁，營造“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容挫折、容忍失敗”的氛圍。座談會(huì)上，河西鎮(zhèn)黨委書記說：“我們要超常規(guī)發(fā)展，跳起來‘摘桃子’，必然涉及改革創(chuàng)新，但是‘大膽吃螃蟹’難免犯錯(cuò)。必須建立‘容錯(cuò)免責(zé)’制度，著力保護(hù)‘領(lǐng)頭羊’不成為‘替罪羊’，這樣才能讓我們基層干部干事創(chuàng)業(yè)更加踏實(shí)?！?/p>

3.“一票否決”過多過濫，加劇了一些干部的“平安”情結(jié)和畏難情緒。 一票否決導(dǎo)致另外一個(gè)極端：干好事、干成事不一定上得去，但干砸事、干錯(cuò)事而引起社會(huì)關(guān)注，一定上不去，甚至被免職。近年來，“一票否決制”被各級黨政機(jī)關(guān)和一些企事業(yè)單位廣泛采用。無論是在執(zhí)行政策、選拔干部等重大問題上，還是在對具體工作進(jìn)行日常管理的過程中，“一票否決”在很多地方和部門越來越成為考核與評估的重要標(biāo)尺乃至惟一標(biāo)尺，而且列入“一票否決”考核的指標(biāo)也越來越泛化，比如安全生產(chǎn)、社會(huì)綜合治理、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、社會(huì)扶貧、信訪工作、招商引資，等等。為了求平安，不擔(dān)或少擔(dān)責(zé)任，基層干部往往尋找對策，選擇放棄改革和探索的機(jī)會(huì)，甚至采取無所作為的方式。面對安全生產(chǎn)一票否決，一些地方領(lǐng)導(dǎo)選擇“一刀切”的方式，比如，煤礦等企業(yè)重大節(jié)慶日必須放假，一些可能引起群體性事件的項(xiàng)目不考慮上馬等。

4.激勵(lì)機(jī)制不完善，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏實(shí)干的精神狀態(tài)。 晉升通道不暢：目前，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔方式，除了數(shù)量不多的競爭性選拔外，主要有兩種，分別是就地提拔和從上往下選派(俗稱“空降”)。在就地提拔方面，論資排輩、缺乏競爭問題相對比較嚴(yán)重。在干部選拔任用工作中，不看能力看資歷，不看水平看輩分，不看政績看工齡，導(dǎo)致一些人混年頭，不思進(jìn)取，工作中“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，年年都是老樣子”。

在從上往下選派方面，存在著不平衡問題，一般是上級下派的人數(shù)較多、黨政“一把手”身邊人提拔的較多，其他部門則提拔的較少。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，近5年來，晉城市下派到高平任職的副處級干部累計(jì)16人次，高于高平市晉升副處級的人數(shù)；市委辦、市政府辦、市委組織部等一些重要部門的干部，能夠干到10年以上而未提拔的僅有25%左右，在其他市直機(jī)關(guān)，10年內(nèi)能夠有機(jī)會(huì)提拔到基層或就地提拔的人數(shù)不到15%。大約有13%左右的科級單位10年內(nèi)沒有提拔過一名科級領(lǐng)導(dǎo)。

缺乏績效考核。目前，干部考核的主要方式是每年年底進(jìn)行的百分制考核，一般由市紀(jì)委、市委組織部牽頭，人事等部門參與。雖然百分制考核標(biāo)準(zhǔn)很詳細(xì)，也有很強(qiáng)的操作性，但是激勵(lì)效果有待商榷。比如，對個(gè)人的考核等級基本分為四個(gè)檔次：優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職。優(yōu)秀有指標(biāo)限制，一般為單位總?cè)藬?shù)的10%,連續(xù)3年評為優(yōu)秀可以晉升一級工資。除此之外，很少再有激勵(lì)舉措。政治上沒有前途，經(jīng)濟(jì)上沒有實(shí)惠，激勵(lì)效果可想而知。

5.庸官退出機(jī)制缺乏，客觀上保護(hù)了庸官懶官的利益。 一些地方治理庸官懶官多數(shù)是喊在嘴上、登在報(bào)上、掛在墻上，對那些庸官懶官總是以“批評教育為主”，板子高高舉起輕輕放下，危及不到庸官懶官的“官帽子”。許多庸官懶官“庸懶”多年，雖然歷經(jīng)“治庸風(fēng)暴”，依然能夠“穩(wěn)坐釣魚臺(tái)”。造成這種狀況的原因是多方面的，但最根本的原因就是沒有建立起一套行之有效的干部退出機(jī)制，庸官懶官下不去，勤官能官上不來。調(diào)研中，有不少人反映，現(xiàn)在干部搞實(shí)際上的“終身制”，存在著“不到年齡不離崗，不犯錯(cuò)誤不下崗”的現(xiàn)象，使得領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下，能進(jìn)不能出，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍老化。高平市2013年底綜合成績在晉城市六個(gè)縣區(qū)中排名從前幾年的第一第二，降落到靠后位置。但是，年底考核中，幾乎所有領(lǐng)導(dǎo)都是稱職以上等級，沒有一名因不合格而被免職或受到相應(yīng)處分。

6.權(quán)責(zé)不對等、權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部心存不滿。 權(quán)責(zé)平等、權(quán)責(zé)清晰，是公共管理的一個(gè)基本原則。當(dāng)責(zé)任大于權(quán)力時(shí),就會(huì)出現(xiàn)‘不作為’現(xiàn)象；當(dāng)權(quán)力大于責(zé)任時(shí),就會(huì)出現(xiàn)‘亂作為’現(xiàn)象。反腐高壓態(tài)勢下，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力受限，責(zé)任卻相應(yīng)提高，“太平官”很大程度上是權(quán)責(zé)分配不平等和不清晰造成的。比如，正職和副職的權(quán)責(zé)劃分不明，在現(xiàn)實(shí)的問責(zé)機(jī)制中一般主要追究副職的責(zé)任,而正職則能順利避免問責(zé)。座談會(huì)上，來自基層一位干了15年副職的領(lǐng)導(dǎo)說：“什么是副職？就是用來擔(dān)責(zé)并進(jìn)行問責(zé)罷免的官！”

三、解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”問題的對策建議

(一)培育核心價(jià)值觀，解決干部“不想為”問題

1.注重“三觀”培育，強(qiáng)化宗旨意識，堅(jiān)守“總開關(guān)”。干部教育培訓(xùn)中，要把樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀這個(gè)“總開關(guān)”放在首位，強(qiáng)化宗旨意識，筑牢“為官一任，造福一方”的擔(dān)當(dāng)思想。依托各級黨校、行政學(xué)院、干部大講堂、在線學(xué)習(xí)等平臺(tái)，積極引導(dǎo)干部把理想信念和宗旨意識建立在對科學(xué)理論的理性認(rèn)同上、對歷史規(guī)律的正確認(rèn)識上、對基本國情的準(zhǔn)確把握上。防止在西方憲政民主、“普世價(jià)值”、“公民社會(huì)”等言論的鼓噪下迷失方向，防止在封建迷信和宗教的影響下失去自我，防止執(zhí)政時(shí)脫離群眾。

2.建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決領(lǐng)導(dǎo)干部思想混亂的機(jī)制，統(tǒng)一思想。中國特色社會(huì)主義建設(shè)的探索和實(shí)踐中，難免會(huì)出現(xiàn)思想認(rèn)識問題，思想混亂束縛了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的探索行動(dòng)，還會(huì)導(dǎo)致凝聚力下降。因此，要建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決領(lǐng)導(dǎo)干部思想問題的機(jī)制，把下級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想動(dòng)態(tài)納入上級領(lǐng)導(dǎo)干部定期調(diào)研的范圍內(nèi)，建立下級領(lǐng)導(dǎo)干部向上級定期匯報(bào)對重大政策部署的思想認(rèn)識機(jī)制，建立地方黨委常委會(huì)專題研究解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識問題的制度。

3.強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部德育教育，建立獨(dú)立操作的考德機(jī)制。 德才兼?zhèn)洌缘聻橄?，是任用干部新?biāo)準(zhǔn)，所以，德育教育應(yīng)當(dāng)成為干部教育的重要內(nèi)容，進(jìn)入干部教育的課堂。同時(shí)，加大對各級領(lǐng)導(dǎo)干部德的考核力度，把不作為納入德的考核指標(biāo)，從正向教育立德和道德考評與監(jiān)督雙向入手，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的道德品質(zhì)。

(二)完善激勵(lì)機(jī)制，解決干部“不愿為”問題

1.疏通晉升通道，讓干事者能干出前途、干出希望。堅(jiān)持注重實(shí)績、群眾公認(rèn)的原則，實(shí)行更嚴(yán)格、科學(xué)、完備的考核機(jī)制。首先要將工作實(shí)績和群眾公認(rèn)結(jié)合起來。把對干部的考核延伸到當(dāng)?shù)鼐用翊?、服?wù)對象代表、人大代表、政協(xié)委員等人群，擴(kuò)大考核的民主性，增強(qiáng)考核的科學(xué)性，真正解決“重上級評價(jià)、輕下級評價(jià)”、“重內(nèi)部評價(jià)、輕外部評價(jià)”等問題。其次要建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)人才、提拔使用人才的制度，建議實(shí)行先考評、后提拔制度。由組織部門牽頭，紀(jì)檢、人事、財(cái)經(jīng)、農(nóng)委等部門參與，把考核常態(tài)化，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，定期對干部的實(shí)績進(jìn)行排名并公示，把優(yōu)秀干部納入后備人選。提拔干部必須從后備人選中產(chǎn)生，真正讓干事者、能夠干出希望，得到晉升，確保晉升通道“注重實(shí)績、群眾公認(rèn)”的唯一性、合法性。

2.實(shí)行績效工資。十八屆三中全會(huì)提出增加基層公務(wù)員工資，建議將增加的部分納入績效考核范圍。對基層干部而言，只有在日常考核和年終考核獲得稱職以上等次，才可按比例獲得，以激勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后。

(三)建立權(quán)責(zé)對等的評價(jià)機(jī)制，解決“敢不為”問題

1.改革和完善干部選拔任用和考核評價(jià)體系。改革和完善干部選拔任用和考核評價(jià)制度，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，需要從多個(gè)方面加以改進(jìn)和完善。(1)完善考核評價(jià)指標(biāo)體系，提高干部考核評價(jià)的科學(xué)性。考核評價(jià)指標(biāo)體系是考核工作的“指揮棒”和“發(fā)動(dòng)機(jī)”，決定著干部的行為導(dǎo)向。重點(diǎn)要做好以下三項(xiàng)工作：一是考核指標(biāo)多元化，除傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)外，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等約束性指標(biāo)的權(quán)重，更加注重“德”，著力改變干部在工作中“挑肥揀瘦”、“揀軟柿子捏”的傾向。二是突出以人為本，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況，真正把人民生活水平的提高和幸福感的增強(qiáng)作為干部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，引入群眾評價(jià)指標(biāo)。三是根據(jù)各地實(shí)際，設(shè)置重點(diǎn)考核指標(biāo)。(2)改進(jìn)考核評價(jià)方法，提高對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)的真實(shí)性。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，工作覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域，工作目標(biāo)和任務(wù)、政績表現(xiàn)形態(tài)等都具有多元特性，客觀要求對他們的考核評價(jià)方法多元化。一是要把年終考核和日常考核結(jié)合起來。改變現(xiàn)在“年終算總賬”、平時(shí)不考核的考評方式，增加日?？己说臋?quán)重，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺把功夫用在平時(shí)，把精力用在日常工作上。二是充分考慮各地實(shí)際情況。由于地域內(nèi)各單位性質(zhì)不同、發(fā)展基礎(chǔ)和條件各異，考核要充分考慮地方和單位的發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦和隊(duì)伍狀況，而不簡單的看結(jié)果，以增強(qiáng)考核評價(jià)的公平性。三是實(shí)現(xiàn)“潛績”和“顯績”相掛鉤?？己嗽u價(jià)既要注重時(shí)間短、見效快、看得見的顯績，又要注重時(shí)間長、打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)而短期內(nèi)難于見效的潛績，運(yùn)用全面、實(shí)踐、公正的觀點(diǎn)對干部實(shí)績做出真實(shí)準(zhǔn)確判斷。

2.建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部淘汰懲戒機(jī)制。淘汰機(jī)制建設(shè)呼喚已久，但進(jìn)展甚微，原因在于缺乏制度的剛性推動(dòng)。要建立和完善干部淘汰機(jī)制，有效地解決干部能上能下問題，真正疏通干部“下”的渠道。首先要嚴(yán)格淘汰標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的淘汰標(biāo)準(zhǔn)過寬，起不到應(yīng)有的作用，比如民主評議不合格(不稱職)、連續(xù)兩年完不成崗位目標(biāo)等，這些標(biāo)準(zhǔn)過低、失之過寬。淘汰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)增加制止“不作為”的一些指標(biāo)，比如群眾批評意見、群眾擁護(hù)度、作風(fēng)漂浮、業(yè)績下滑、在崗不謀事等指標(biāo)。實(shí)行無功即過的推定制度，對無功的干部實(shí)行問責(zé)。其次是細(xì)化淘汰的制度安排，實(shí)現(xiàn)量化、精確化，便于操作，逐步健全不適宜現(xiàn)職崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)和調(diào)整機(jī)制。建議盡快完善黨委常委會(huì)、全委會(huì)對領(lǐng)導(dǎo)干部的“票決”退出機(jī)制；完善黨員代表對黨委負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)詢、彈劾退出機(jī)制；完善人大對領(lǐng)導(dǎo)干部的質(zhì)詢、彈劾退出機(jī)制；完善“上評下議”的領(lǐng)導(dǎo)干部考評退出機(jī)制等。最后，明確制度的監(jiān)督者。好的制度，必須有明確的監(jiān)督者，確保制度的貫徹落實(shí)。組織人事部門必須勇于擔(dān)責(zé)，監(jiān)督各單位干部淘汰制度的執(zhí)行情況。

3.建立信任度測評機(jī)制。變“一票否決制”為多票信任制，即引入信任度測評，由人民群眾以對基層領(lǐng)導(dǎo)干部投遞信任票的方式進(jìn)行考核，這樣做的效果是群眾可以根據(jù)自己的意愿和切身體會(huì)去評價(jià)自己的“父母官”，因?yàn)椋豢己巳撕芸赡芤驗(yàn)樽约旱男湃纹睌?shù)沒有達(dá)到一定得數(shù)量或比例而被否決掉，從而更有利于弱勢群體維護(hù)自身的合法利益，也一定程度上保障了人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利。反過來也無形中對基層干部起到了監(jiān)督和鞭策的作用。

4.建立工作督查制度。圍繞地方各級黨委政府的年度工作任務(wù)，按照權(quán)責(zé)對等、責(zé)權(quán)清晰的原則，合理劃分各部門、各單位的職權(quán)和工作任務(wù)。建立對各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的督查制度，對各單位和部門的實(shí)際工作內(nèi)容實(shí)行跟蹤督辦，及時(shí)曬出各單位不作為的“負(fù)面清單”，做到事事有著落，件件有回音，堅(jiān)決避免督查“雨過地皮濕”和走過場問題。

(四)建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)機(jī)制，解決干部“不敢為”問題。

建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)免責(zé)制度。容錯(cuò)免責(zé)是指對于領(lǐng)導(dǎo)改革創(chuàng)新未達(dá)到預(yù)期效果、或造成負(fù)面影響和損失較大的(重大安全責(zé)任事故除外)，只要是不可抗力導(dǎo)致、屬于積極創(chuàng)新、勇于改革范圍內(nèi)，可以免于追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。經(jīng)確定予以免責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅將免于行政追責(zé)和效能問責(zé)，在未來落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中也將免于扣分、在干部提拔任用黨風(fēng)廉政審議中免予一票否決，采取有效措施表彰創(chuàng)新、獎(jiǎng)勵(lì)改革。實(shí)施“容錯(cuò)機(jī)制”，必須避免其演變成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部搞“政績工程”、“形象工程”甚至謀求私利的“擋箭牌”。因此，在建立“容錯(cuò)機(jī)制”的同時(shí)，以制度的形式建立公開透明的決策、執(zhí)行和評價(jià)體系。換言之，僅允許“試錯(cuò)”還不夠，還要在總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上去主動(dòng)“糾錯(cuò)”。

【責(zé)任編輯張海波】

On “Inaction” of Leading Party Officials in the Pressurized Context of Combating Corruption

Task Force of Shanxi Party Building Society

Abstract:As efforts to fight corruption have strengthened since the 18th CPC National Congress, cases of “inaction” are on the rise among some leading Party officials, featuring that: inaction is prevalent; some officials appear active but is inactive in essence; inaction appears mostly in areas concerning interests or knotty problems; inaction is well disguised; inaction spreads due to panic, etc. To solve these problems, it is important to foster core values so as to solve the problem of “unwillingness to act”, perfect incentive mechanism so as to solve the problem of “reluctance to act”, establish performance assessment mechanism with power corresponding to responsibility so as to solve the problem of “daring to not act”, and meanwhile establish leadership protection mechanism so as to solve the problem of “not daring to act”.

Key Words:Leading Party official; inaction; feature; cause; countermeasure

【中圖分類號】D262

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)02—0041—07

【作者簡介】課題組組長：馬友(山西省黨建研究會(huì)會(huì)長)，課題組成員：余國琦(山西省委組織部黨建研究所(考試中心)所長(主任)，靳水生(山西省高平市委常委、組織部長)，廖沁萍(山西省高平市黨建研究會(huì)會(huì)長)。

【收稿日期】2015-02-04