■ 王建敏

(中國青年政治學(xué)院 《中國青年社會(huì)科學(xué)》編輯部，北京100089)

未成年人權(quán)益保護(hù)問題研究述評(píng)

■ 王建敏

(中國青年政治學(xué)院 《中國青年社會(huì)科學(xué)》編輯部，北京100089)

未成年人被稱為 “兒童”、“少年”或“青少年”，有的學(xué)者將未成年人、兒童、少年、青少年的概念混合使用、混淆不清。一般認(rèn)為，未滿18 周歲的公民是未成年人，18周歲以上的公民是成年人?！吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》)明確規(guī)定：未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)又強(qiáng)調(diào)“未成年人享有受教育權(quán)，國家、社會(huì)、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)”。未成年人是一個(gè)特殊群體，他們?cè)谏鐣?huì)中處于弱勢(shì)地位?？v觀各種法律法規(guī)及學(xué)術(shù)研究，對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)的主體、存在的問題及如何完善等存在諸多說法。因此，有必要對(duì)這一問題的研究進(jìn)行梳理，以便于研究的深化。

一、我國未成年人保護(hù)工作的歷史沿革

在我國未成年人保護(hù)的歷史沿革問題上，理論界主要有兩種劃分方法：以《未成年人保護(hù)法》的通過和以改革開放時(shí)間為界來劃分。前一種劃分方法大致可分為兩個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期是從1949 年新中國成立到1991年我國《未成年人保護(hù)法》的頒布，這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)是：保護(hù)的規(guī)定散見于國家制定的其他法律法規(guī)中。第二個(gè)時(shí)期是從《未成年人保護(hù)法》至今，這個(gè)時(shí)期，中國對(duì)未成年人法律保護(hù)的特點(diǎn)是：制定了專門的未成年人保護(hù)法，專門法律的保護(hù)與非專門法律保護(hù)相結(jié)合[1]。后一種劃分方法以改革開放為界，未成年人保護(hù)可以分為四個(gè)階段。改革開放前為第一階段。1933年通過的《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》以及后來的中華蘇維埃共和國憲法大綱、勞動(dòng)法、婚姻法等，對(duì)未成年人教育、權(quán)益保護(hù)以及勞動(dòng)就業(yè)、婚姻等方面作了一系列規(guī)定。建國以后制定和頒布的憲法及一系列法律法規(guī)，對(duì)涉及未成年人的很多內(nèi)容作了相應(yīng)規(guī)定。1978-1991年為第二階段。這一時(shí)期是未成年人保護(hù)工作向法制化、規(guī)范化、組織化運(yùn)作方向積極進(jìn)行探索實(shí)踐的時(shí)期。1986年通過《中華人民共和國義務(wù)教育法》。這一階段，未成年人保護(hù)的理念逐漸深入社會(huì)各個(gè)層面，很多實(shí)質(zhì)性的措施和政策陸續(xù)出臺(tái)、落實(shí)，使得未成年人保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。第三階段是1992-2001年。20世紀(jì)80年代，隨著未成年人保護(hù)工作的發(fā)展，未成年人保護(hù)的整體狀況和實(shí)踐中面臨的突出問題都迫切需要進(jìn)行專門立法。制定頒布《未成年人保護(hù)法》是未成年人保護(hù)事業(yè)最具里程碑意義的事件，隨之眾多涉及未成年人的法律、法規(guī)在中央和地方層面都被修訂和調(diào)整。1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》頒布施行，未成年人權(quán)益保障的法律體系的框架逐漸清晰起來。2001年至今為第四階段。進(jìn)入21世紀(jì)，未成年人保護(hù)工作在迅速發(fā)展。為了適應(yīng)新的形勢(shì)，從2001年開始，我國將未成年人保護(hù)工作列入規(guī)劃。2006年修訂的《未成年人保護(hù)法》進(jìn)一步明確了未成年人的權(quán)利、保護(hù)未成年人的原則和政府的執(zhí)法主體地位，為未成年人保護(hù)工作提供了更堅(jiān)實(shí)的基本法律保障。

這兩種劃分方法比較起來，第二種更為科學(xué)。第一種劃分只是以《未成年人保護(hù)法》的頒布為界劃分為兩個(gè)階段，過于簡(jiǎn)單；第二種劃分更為細(xì)致，但把新中國成立至改革開放前劃為一個(gè)階段也有不妥。把建國以來劃分為四個(gè)階段更為科學(xué)。

二、未成年人權(quán)益保護(hù)的主體

《未成年人保護(hù)法》第6條規(guī)定：保護(hù)未成年人是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。國家、社會(huì)、學(xué)校和家庭應(yīng)當(dāng)教育和幫助未成年人維護(hù)自己的合法權(quán)益，增強(qiáng)自我保護(hù)的意識(shí)和能力，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。這實(shí)際上明確了未成年人權(quán)益保護(hù)的主體問題。

我國法學(xué)理論界對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)的主體問題認(rèn)識(shí)是不一樣的。陳翰丹等從監(jiān)護(hù)的角度認(rèn)識(shí)此問題，認(rèn)為有必要明確政府在未成年人國家監(jiān)護(hù)中的責(zé)任，這不僅有利于未成年人權(quán)益的保障，還有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建[2]。宋慧宇則認(rèn)為，我國未成年人權(quán)益保護(hù)主體一般分為家庭、學(xué)校、社會(huì)。但是，一旦家庭和學(xué)校自身侵犯未成年人合法權(quán)益，就需要一個(gè)外部力量強(qiáng)力干預(yù)，以強(qiáng)制的手段保護(hù)未成年人權(quán)益不受侵犯。目前，這些外部力量包括民政部門、共青團(tuán)、居委會(huì)、社區(qū)、公檢法機(jī)關(guān)等，同時(shí)應(yīng)成立未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)[3]。倪邦文認(rèn)為：“保護(hù)未成年人是全社會(huì)責(zé)任。”[4]也有學(xué)者把主體加上了成年人公民，認(rèn)為國家、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織和成年人公民同樣是保護(hù)的主體[5]。

由此可見，保護(hù)未成年人是全社會(huì)的責(zé)任，父母是首要主體；父母缺失的情況下法定監(jiān)護(hù)人是主體。各級(jí)政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織也應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)護(hù)責(zé)任，其中政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，學(xué)校及其他成年公民也有義務(wù)保護(hù)未成年人權(quán)益，并為其提供健康成長(zhǎng)的良好環(huán)境。

三、未成年人權(quán)益保護(hù)存在的問題

很多學(xué)者力圖全面綜合分析未成年人權(quán)益保護(hù)方面存在的問題。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報(bào)告》中提出未成年人保護(hù)事業(yè)仍存在一些亟待解決的問題：未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)尚不健全；未成年人保護(hù)法律體系不夠完善；全社會(huì)共同保護(hù)未成年人的機(jī)制不夠健全；未成年人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障仍不夠理想；當(dāng)前未成年人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況仍不夠理想，特殊群體尤為突出。林艷琴認(rèn)為我國立法對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)只做了原則性的規(guī)定，缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度。也就是說，現(xiàn)行立法對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體規(guī)定不明確，對(duì)監(jiān)護(hù)行為缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)行的監(jiān)護(hù)制度在保護(hù)未成年人利益時(shí)表現(xiàn)出明顯的國家干預(yù)不足[6]。任芳在“關(guān)于修改和完善未成年人保護(hù)法的提案(2014)”中提出：對(duì)未成年人在法律保護(hù)方面，責(zé)任主體不夠明確；在執(zhí)法的過程中，司法解釋與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的具體措施不夠規(guī)范；對(duì)未盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的人員和機(jī)構(gòu)，追究和處罰的具體責(zé)任不夠確定；對(duì)于留守和特困未成年人的關(guān)注、關(guān)懷不夠[7]。

一些學(xué)者也從具體問題出發(fā)指出未成年人權(quán)益保護(hù)存在的問題。如匡敦校探討了未成年人社區(qū)矯正方面存在的問題[8]，李潔楠提出未成年人案件審判中存在亟需明確的問題[9]，李艾玲則認(rèn)為未成年人犯罪報(bào)道中媒體存在失范問題[10]。

也有學(xué)者對(duì)未成年人特殊群體給予了特別關(guān)注。如朱磊認(rèn)為，近年來，兒童權(quán)益受侵害的事件頻頻發(fā)生，成為全社會(huì)的“痛點(diǎn)”[11]。吳鵬飛等針對(duì)各地發(fā)生的一系列性侵未成年人犯罪案件，認(rèn)為兩高兩部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》首次在我國未成年人刑事司法中明確了“兒童利益優(yōu)先”原則，是未成年人刑事司法保護(hù)理念的重大進(jìn)步。但《意見》也留下了些許缺憾，在性侵害幼女犯罪、性侵害犯罪精神損害賠償及性侵男童等方面有待進(jìn)一步完善[12]。陸士楨認(rèn)為，我國兒童福利還存在明顯的缺陷，特別是福利服務(wù)方面，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機(jī)制，都還沒有形成真正嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的體系[13]。杜江涌提出了“危機(jī)家庭”中存在的青少年權(quán)益保護(hù)問題[14]。

正是由于未成年人權(quán)益保護(hù)存在的諸多問題，因此未成年人屢遭傷害。周曉燕認(rèn)為，由于受傳統(tǒng)教育觀念、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、家長(zhǎng)和相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)防范意識(shí)不強(qiáng)、管理預(yù)防措施不健全等諸多因素的綜合影響，孩子的權(quán)利歷來受到漠視。非法侵害不僅對(duì)未成年人身心造成傷害，還會(huì)對(duì)其家庭及今后的人生造成影響。因此，在目前的情況下，如何進(jìn)一步切實(shí)有效地加強(qiáng)對(duì)未成年人的保護(hù)，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為亟待反思和研究的重大課題[15]。

四、加強(qiáng)未成年人權(quán)益保護(hù)的政策建議

針對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)存在的問題，學(xué)者們提出了許多有價(jià)值的解決方案和政策建議。

第一，有的學(xué)者從總體上給出了對(duì)策。如周曉燕指出：期待政府、國家把未成年人保護(hù)提升到一個(gè)戰(zhàn)略高度加以重視，全社會(huì)共同努力搭建一個(gè)未成年人保護(hù)的公共平臺(tái)。目前，當(dāng)務(wù)之急是要建立預(yù)防兒童虐待的綜合機(jī)制，盡快制定預(yù)防少年兒童虐待的專門法律，將虐待兒童行為規(guī)定為法律的高壓線，從實(shí)體性權(quán)利保障、程序性權(quán)利保障方面建立行之有效的未成年人權(quán)益保障機(jī)制[16]。

第二，有的學(xué)者指出應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)法律制度，切實(shí)保護(hù)未成年人權(quán)益。如孫云曉等建議完善未成年人法律體系。任芳建議修改和完善保護(hù)未成年人權(quán)益的相關(guān)法律，明確責(zé)任人和執(zhí)法主體，或者制定《未成年人保護(hù)法》實(shí)施細(xì)則，細(xì)化具體部門職責(zé)[17]。還有些學(xué)者就某個(gè)方面制度的完善提出對(duì)策建議。如李潔楠提出完善未成年人刑事案件特別程序[18]，何燕提出進(jìn)一步完善未成年人民事司法制度[19]。

第三，有的學(xué)者建議設(shè)立專門保護(hù)未成年人的機(jī)構(gòu)。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報(bào)告》中建議設(shè)立國家未成年人保護(hù)委員會(huì)。 林艷琴提出設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)。同時(shí)，設(shè)立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。發(fā)揮民政部門的作用，建立由民政部牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議制度，制定并完善相關(guān)政策措施，指導(dǎo)和督促地方做好工作[20]。陸士楨提出建立兒童福利制度，認(rèn)為應(yīng)建立起對(duì)不同的兒童類型實(shí)行分類救助、全面保護(hù)的完善的兒童社會(huì)福利服務(wù)體系[21]。

第四，還有學(xué)者提出建立專項(xiàng)保護(hù)基金的建議。如孫云曉等在《中國未成年人權(quán)益狀況報(bào)告》中提出：建立以國家財(cái)政撥款為主、社會(huì)資助為輔的未成年人專項(xiàng)保護(hù)基金，資助權(quán)益受到傷害、處于困境中的未成年人。

第五，一些學(xué)者從不同的角度提出加強(qiáng)對(duì)特殊未成年人群體的保護(hù)。如王敏遠(yuǎn)建議制定撫養(yǎng)殘疾未成年人的家庭補(bǔ)助、農(nóng)村純女戶的家庭補(bǔ)貼以及未婚媽媽、少女媽媽的救助措施[22]。杜江涌提出了“危機(jī)家庭”中的青少年權(quán)益保護(hù)問題解決的思路[23]。吳鵬飛等建議：只要與幼女發(fā)生性行為，一律以強(qiáng)奸罪論處；對(duì)于性侵害給被害人所造成的精神、心理損害應(yīng)給予賠償；將刑法中“奸淫幼女行為”修改為“奸淫兒童行為”[24]。對(duì)于虐童問題，趙莉認(rèn)為，首先要建立預(yù)防機(jī)制，其次要建立強(qiáng)制報(bào)告制度，最后要建立政府干預(yù)和志愿者幫助相結(jié)合的制度[25]。

第六，有的學(xué)者提出了完善未成年人社區(qū)矯正的對(duì)策建議。如匡敦校提出：將未成年人犯罪案件被害人的民事權(quán)益納入社區(qū)矯正的工作范圍；在平等協(xié)商基礎(chǔ)上就職業(yè)教育與技能培訓(xùn)開展與工讀學(xué)校的合作；強(qiáng)化社區(qū)矯正未成年人的隱私保護(hù)；充分發(fā)揮社工的作用，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作的專業(yè)化。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開展與專業(yè)性社工事務(wù)所的合作[26]。

第七，有的學(xué)者對(duì)新聞傳媒提出要求。如李艾玲認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手規(guī)范媒體對(duì)未成年人犯罪的報(bào)道：成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)媒體違法報(bào)道及時(shí)制止；制定規(guī)章，細(xì)化對(duì)未成年人犯罪報(bào)道的規(guī)定；健全媒體自律機(jī)制；系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)；采取經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行處罰[27]。

在未成年人權(quán)益保護(hù)的政策建議方面，歸納起來主要體現(xiàn)在未成年人權(quán)益保護(hù)主體的職責(zé)方面。具體而言，國家政府應(yīng)把未成年人保護(hù)提升到一個(gè)戰(zhàn)略高度加以重視，在全社會(huì)努力搭建一個(gè)未成年人保護(hù)的公共平臺(tái)，包括設(shè)立國家未成年人保護(hù)委員會(huì)、建立專項(xiàng)保護(hù)基金、完善未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度等。社會(huì)、學(xué)校應(yīng)積極參與對(duì)未成年人權(quán)益的保護(hù)，健全社會(huì)保障機(jī)制，建立社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。家庭、父母是未成年人權(quán)益保護(hù)的首要主體，父母缺失情況下法定監(jiān)護(hù)人是主體，其職責(zé)是：建立良好的家庭關(guān)系、優(yōu)化家庭結(jié)構(gòu)，家長(zhǎng)要掌握正確的教育方法、有針對(duì)性地開展家庭教育。除此之外，每個(gè)個(gè)體都有保護(hù)未成年人的義務(wù)，都應(yīng)積極參與對(duì)未成年人權(quán)利的保護(hù)，工作任何人不得損害未成年人權(quán)益。司法機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)履行的職責(zé)包括：進(jìn)一步完善有關(guān)法律制度，切實(shí)保護(hù)未成年人權(quán)益，從程序法的角度對(duì)未成年人刑事訴訟程序的原則做出特別規(guī)定等。新聞傳媒對(duì)未成年人保護(hù)負(fù)有特殊職責(zé)，應(yīng)力求在滿足公眾知情權(quán)與保護(hù)未成年人權(quán)益之間找到平衡點(diǎn)。

[1]劉金霞：《我國青少年權(quán)益法律保護(hù)制度體系研究》，載《北京青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004 年第12期。

[2]陳翰丹 陳伯禮：《論未成年人國家監(jiān)護(hù)制度中的政府主導(dǎo)責(zé)任》，載《社會(huì)科學(xué)研究》，2014年第2期。

[3]宋慧宇：《論未成年人權(quán)益保護(hù)的法律制度完善》，載《法制與社會(huì)》，2012年第6期。

[4]倪邦文：《保護(hù)未成年人是全社會(huì)責(zé)任》，載《人民法院報(bào)》，2015年3月6日。

[5]羅 瑋 邰麗萍：《論對(duì)未成年人權(quán)益的法律保護(hù)》，載《江西教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期。

[6][20]林艷琴：《論我國未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度》，載《學(xué)術(shù)交流》，2013 年第8期。

[7][17]任 芳：《關(guān)于修改和完善未成年人保護(hù)法的提案》，http://www.cnhei.com.cn/News/20140321/201403211655475125.html

[8][26]匡敦校：《中國未成年人社區(qū)矯正的問題及對(duì)策》，載《中國青年社會(huì)科學(xué)》，2015年第1期。

[9][18]李潔楠：《新刑訴法視野下未成年人刑事特別程序在具體實(shí)踐中存在問題與對(duì)策》，http://sn.jcrb.com/xian/changan/llzs/201409/t20140930_1476136.shtml

[10][27]李艾玲：《未成年人犯罪報(bào)道中的媒體失范及對(duì)策》，載《青年記者》，2013年第30期。

[11][25]鄭晉鳴等：《南京“虐童”案引追問：誰來保護(hù)被侵害兒童》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2015年4月9日。

[12][24]吳鵬飛 余鵬峰：《懲治性侵害未成年人犯罪意見若干問題評(píng)析——以兒童權(quán)利保護(hù)為視角》，載《理論與改革》，2014年第4期。

[13][21]陸士楨：《從福利服務(wù)視角看我國未成年人保護(hù)》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。

[14][23]杜江涌：《“危機(jī)家庭”中的青少年權(quán)益保護(hù)——百件青少年犯罪案件的實(shí)證調(diào)查》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第5期。

[15][16]周曉燕：《我國未成年人屢遭傷害的社會(huì)透視——來自國內(nèi)知名學(xué)者的言論》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。

[19]何 燕 楊會(huì)新：《國家監(jiān)護(hù)視域下未成年人民事司法救濟(jì)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》，2012年第12期。

[22]王敏遠(yuǎn)：《論未成年人刑事訴訟程序》，載《中國法學(xué)》，2011年第6期。

(實(shí)習(xí)編輯：張宇慧)

2015-07-01

王建敏，中國青年政治學(xué)院《中國青年社會(huì)科學(xué)》編輯部教授，主要研究民商法學(xué)。

本文系2015年度中央編譯局委托重點(diǎn)項(xiàng)目“法治與德治相結(jié)合推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化”(課題編號(hào)：15SQWT04)、北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國家治理中法治與德治相結(jié)合研究”(課題編號(hào)：15FXB027)的階段性研究成果。