■ 賈云秀 杜蕾蕾

(河北青年管理干部學院 管理系，河北 石家莊 050011；西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

論城鎮(zhèn)化進程中青年失地農民的權益保障

■ 賈云秀 杜蕾蕾

(河北青年管理干部學院 管理系，河北 石家莊 050011；西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

我國青年失地農民的權益面臨諸多問題，如補償標準比較低、違規(guī)違法操作現(xiàn)象嚴重、青年失地農民的直接利益受損；安置補償方式比較單一、青年失地農民維持可持續(xù)生計困難；社會保障制度不健全、青年失地農民生存堪憂。解決城鎮(zhèn)化進程中青年失地農民權益保障問題的主要路徑有：土地征收補償要適當引入市場機制，建立失業(yè)賠償及土地附帶損失賠償機制；實現(xiàn)安置補償方式多樣化和補償資金資本化；完善相關立法，規(guī)范操作程序；多方努力，切實解決青年失地農民的社會保障問題。

青年失地農民 安置補償 社會保障

一、城鎮(zhèn)化進程中青年失地農民的基本現(xiàn)狀

1.青年失地農民家庭收支及就業(yè)情況

第一，大部分青年農民失去土地后收入增加。根據(jù)青年失地農民家庭收支情況的變化，我們大體可以把他們分為以下幾類：第一類是自由創(chuàng)業(yè)者。他們中的大多數(shù)人與父輩不同，不再主要依賴土地，利用土地獲得的收入只占他們收入的一小部分甚至比例為零。他們具備較強的市場意識，經濟基礎較好，失去土地后并不會使他們的收入水平下降，他們不會將土地補償金用于投資經營從而獲取高額回報。第二類是有穩(wěn)定收入的人群。他們中的有些人成為企事業(yè)單位的正式員工，失去土地對他們的影響并不大。第三類是沒有穩(wěn)定收入的人群。他們在農閑季節(jié)會外出做零工，但是大部分時間是在土地上勞作，對于他們而言依靠土地獲得收入是主要經濟來源。在失去土地后，這些人往往流向城市，主要工作包括餐廳服務、超市導購、保潔等。第四類是身體有殘疾或者患有疾病的青年農民，他們一般無法外出務工，平時主要收入來源是土地，失去土地后對他們的影響最大。在城市中務工的收入一般要高于土地耕種的收入，前三類人群占青年失地農民的絕大部分。綜合以上幾類人群的情況可以看出，大部分青年失地農民的收入會有所增加。

第二，幾乎所有青年失地農民的生活支出都有一定程度的提高。究其原因在于：(1)以之前農民的生活方式來說，糧食、蔬菜等都能自給自足的，但是在失去土地之后不得不以購買的方式獲得生活必需品。(2)對于因失地而不得不在城市中務工的青年農民來說，除去以上的必要支出，在燃料、交通等方面的支出也大大增加。由于城市物價水平較高，這部分農民的生活支出比失地之前有大幅度提高?？梢?，青年失地農民雖然在征地過程中會獲得一定的征地補償，但是這筆資金相對于日常支出來說還是比較低的。

2.青年失地農民對城市生活的接受狀況

從對城市生活的接受狀況來說，絕大多數(shù)青年失地農民融入城市生活的困難極大。雖然生活在城市中，但是絕大多數(shù)人對城市的認同程度不高，歸屬感不強。原因主要有以下幾個方面：其一，城市的人際關系比較復雜，這對于人際交往比較單一的農民來說明顯不適應；其二，居住在同一個小區(qū)的居民比較復雜，有失地村民、企業(yè)安置人員以及外來租戶等不同利益群體，他們在價值觀及生活習慣等方面有著較大差異，這使得住戶之間的人際關系比較冷漠，進一步加大了青年農民與城市之間的隔閡；其三，青年農民遷入城市后，在勞動及生活方式等方面發(fā)生了較大的變化，很不適應。

二、城鎮(zhèn)化進程中青年失地農民權益保障的主要問題

1.補償標準較低，失地農民的直接利益受損

征地補償費用的多少是征地過程中的核心問題，補償費用的高低直接關到系青年失地農民的生計。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地補償費用包括土地補償費地上附著物、青苗補償費、安置補助費4項。土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費為該耕地被征收前3年平均年產值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。如果按照規(guī)定支付的費用尚不能使需要安置的農民維持原有生活水平，則可以根據(jù)實際情況適當增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。

目前，這幾項費用均是按照土地原有產值的倍數(shù)進行計算的，沒有將土地價值與市場機制聯(lián)系在一起，征地補償款沒有根據(jù)市場機制給予動態(tài)調整。農民的征地補償款相對于土地增值來說只是很小的一部分。在商業(yè)用地過程中，政府以相對較低的補償金從農民手中獲得土地的使用權之后又以極高的價格出售給開發(fā)商。在征地的利益分配中，政府及其他部門的收益占了多數(shù)，而農民本身的獲益卻相對較少。因為利益分配的極度不合理，農民集體上訪事件時有發(fā)生，加大了社會的不安定因素。

2.安置補償方式單一，青年失地農民維持可持續(xù)生計困難

國家明文規(guī)定對失地農民的補償安置應采取多種方式。自2000年的“圈地熱”以來，隨著市場經濟體制的發(fā)展以及企業(yè)用工制度的改變，原有的對失地農民進行工作安置的做法已不存在?，F(xiàn)在普遍采取對失地農民進行一次性貨幣安置的方式。貨幣安置指的是將安置補助費一次性全部發(fā)放給農民，讓其今后自尋出路。但是，這種方式無疑是不負責任的，在給予農民較低的補償后將他們一腳踢開，引起了了很多農民的極度不滿。

首先，部分青年失地農民就業(yè)比較困難。當代青年農民雖然其文化水平相對于父輩有了較大提高，但是受讀書無用論的影響，大部分人很早輟學，文化程度不高，就業(yè)渠道比較窄。因此，大多數(shù)人只能從事體力勞動，這對他們的心理造成極大的不平衡，感覺工作不體面、沒面子。

其次，大多數(shù)青年失地農民對補償資金并沒有一個合理的安排。給農民一次性的相對比較高的征地補償費，這對于資金經營意識比較淡薄的農民來說并非是好的安置方式。但是，一方面，農民自身的文化素質比較低，資金經營意識比較差，對資金的保值增值方式缺乏了解；另一方面，政府及征地單位沒有對青年失地農民的資金使用給予很好引導；對于大多數(shù)農民來說，“由于農民階級的小農心理影響，抵抗誘惑能力比較弱,區(qū)分風險能力不強,導致農民超前消費、賭博、嫖娼等社會不和諧事情的發(fā)生”[1]。

3.違規(guī)違法操作現(xiàn)象嚴重，失地農民合法權益受損

首先，目前我國的土地征用補償制度存在嚴重缺陷。其建立于計劃經濟時期某些制度，在當下已經出現(xiàn)許多不適應的地方。現(xiàn)行的土地補償標準以維持農民目前的生活水平為目標，這在某種程度上使農民的權益受損。目前的法律規(guī)定，我國農民只享有土地使用權，不享有拒絕被征地權。這種規(guī)定給了政府強制征地的理由，一些地方政府甚至動用武力強制拆遷，導致農民痛失土地。權力濫用現(xiàn)象在征地過程中頻繁出現(xiàn)，青年失地農民的合法權益得不到保障。

其次，在征地補償金發(fā)放以及透明度方面存在著缺陷。國家在征用土地時，將征用土地補償金直接發(fā)放給當?shù)卣?。在當?shù)卣畬①Y金發(fā)放給失地農民的過程中要經過許多環(huán)節(jié)，在此過程中會產生貪腐現(xiàn)象，最后真正發(fā)放到農民手中的補償款較少。

最后，一些開發(fā)商在征地之后，對農民的補償款一再拖欠或不發(fā)放，農民的權益受到嚴重損害。在征地過程中，“尋租”現(xiàn)象泛濫，不少開發(fā)商對政府官員進行賄賂，這些政府官員利用手中的權力將土地廉價賣給開發(fā)商從中獲取高額回報，而青年失地農民卻只能獲取極少的補償，農民是這種尋租行為的直接受害者。

4.社會保障制度不健全，青年失地農民生存狀態(tài)堪憂

首先，青年失地農民的養(yǎng)老保障問題嚴峻。對于農民來說，土地是他們最大的養(yǎng)老保障。雖然土地帶來的收益不多，但是利用土地維持生活是足夠的，而失去土地也就意味著失去了最大的保障。(1)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老模式受到了劇烈沖擊?！稗r村傳統(tǒng)的兩大養(yǎng)老方式分別為土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而這兩種養(yǎng)老方式的作用都隨著土地被征用情況的加劇而呈明顯的下降趨勢?！盵2]一方面，農民失去土地，土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)不可能實現(xiàn)。這部分人由于文化水平較低而從事簡單的體力工作，這些工作大部分是沒有養(yǎng)老保障的。他們在年輕時尚可依靠體力維持生計，當年老無法工作時又已失去土地，于是失去了生活來源；另一方面，由于他們失去了土地，其子女今后也無法分到土地，為了維持生計，子女大多會選擇外出務工，造成的后果是失地農民年老時會因無人照顧而變成留守老人，其子女年老時可能也會面臨相同情況，如此形成惡性循環(huán)。(2)失地農民的養(yǎng)老保障水平較低。一般平均每月的補助標準為一百元左右，這顯然難以維持其基本生活。目前，受通貨膨脹的影響，物價水平不斷提高，僅靠這點養(yǎng)老金要實現(xiàn)養(yǎng)老無憂是不可能的。(3)農民參保的積極性不高。由于農民失去土地后工作不穩(wěn)定，他們中的大多數(shù)人不愿意拿出一部分資金參保。另外，因養(yǎng)老金的發(fā)放標準比較低，部分農民參保的積極性不高。

其次，青年失地農民的醫(yī)療保險存在問題。(1)失地農民的醫(yī)療負擔沉重，因病返貧現(xiàn)象比較突出。大部分青年失地農民參加的是新農合或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。為防止過度就醫(yī)，醫(yī)保規(guī)定了起付線和封頂線。因青年失地農民收入不穩(wěn)定，在報銷線之外的收費對于他們來說難以承受，所以常常出現(xiàn)“扛病”現(xiàn)象。同時，在報銷范圍方面，新農合及城市醫(yī)保主要針對大病，對于小病門診不予報銷，而對于大多數(shù)青年失地農民來說得大病住院的概率不大，其醫(yī)療費用主要花在小病門診上，這部分醫(yī)療花費累計起來也是一筆不小的開支。(2)報銷程序存在缺陷。青年失地農民多數(shù)在外務工，必須在戶籍地參加新農合的規(guī)定使他們繳費不便[3]。除此之外，大多數(shù)務工地區(qū)的消費水平較高，醫(yī)療費用也相對較高。但是由于戶籍的限制，在外務工的青年農民只能在報銷比例比較低的戶籍地報銷，他們在承受較高醫(yī)療費用的同時只能得到較低水平的報銷比例。

最后，失業(yè)保險制度存在缺陷。目前，我國已經為城鎮(zhèn)居民建立了相對比較完善的失業(yè)保險制度。但是，對于農村戶籍的青年失地農民來說，本身工作就不穩(wěn)定且比較容易失業(yè)，但卻無法享受城鎮(zhèn)居民的失業(yè)保險待遇。

三、拓展城鎮(zhèn)化進程中青年失地農民權益保障的路徑

1.土地征收補償應適當引入市場機制，建立失業(yè)賠償及土地附帶損失賠償機制

土地征收補償應以土地原有的價值或市場價值為尺度，而目前在國內對此有兩種觀點：一種觀點認為，應按市場價對失地農民進行補償，征地是對農民土地權益的侵犯，按照土地的原有價值進行補償違背了社會公平的原則，農民不能享受土地增值所帶來的利益，這對農民來說非常不公平；另一種觀點認為，土地價值增益是社會勞動而非個人勞動的結果，因此上述價值增益應當歸屬于社會[4]。

日本的征地補償構成包括：征用損失補償、通損賠償、少數(shù)殘存者賠償、失業(yè)賠償、失業(yè)損失賠償。日本的征地補償方式對我國有很大的借鑒意義。隨著消費水平的提高，按照后一種觀點進行補償明顯不足以維持農民的生活開支。根據(jù)我國的《土地管理法》，農民得到的補償相對于土地增值價值來說較低。為此，在計算征地補償時應該適當引入市場機制，根據(jù)土地市場的供需情況以及獲益情況從中提取一定比例的資金給失地農民。2014年全國國土資源工作會議首次提出，提高個人收益應通過平等協(xié)商的方式讓個人公平分享土地增值收益。但我國目前的補償基本上是對征用損失的補償，失業(yè)補償及其他附帶損失補償并不完善，我國應借鑒日本的先進經驗，提高失業(yè)及附帶損失方面的補償力度。

2.實現(xiàn)安置補償方式的多樣化和補償資金的資本化

首先，實現(xiàn)安置補償方式的多樣化。目前，我國的安置補償方式比較單一，一次性貨幣安置是最主要的方式。由于一些主客觀原因，青年失地農民在失去土地之后很難找到穩(wěn)定工作，許多人面臨坐吃山空的困境。針對這種情況，政府應對青年失地農民實現(xiàn)安置方式的多樣化：(1)政府及開發(fā)商應該加大對青年失地農民的就業(yè)培訓，提高其技能水平，在招工錄取時給予他們優(yōu)先錄取的機會。另外，應鼓勵青年失地農民自主創(chuàng)業(yè)，并在資金方面給予支持。(2)政府及征地單位應為失地農民繳納社會保險以保障其可持續(xù)生存。2014年全國國土資源工作會議提出，除貨幣補償外新增了4條補償措施，包括“留地”、“換地”、“留物業(yè)”、“入股”，以確保青年失地農民長期受益。

其次，實現(xiàn)失地補償金的資本化。青年失地農民在獲得補償款之后因自身能力及觀念的制約對補償金并沒有一個合理的規(guī)劃,不能對補償金進行有效的保值增值。對此，政府要合理引導，幫助農民實現(xiàn)補償金資本化。(1)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量資金，而現(xiàn)有商業(yè)銀行對城鎮(zhèn)化建設的支持很少，青年失地農民實現(xiàn)補償金資本化后可以為城鎮(zhèn)化建設提供一條新的融資途徑[5]。(2)目前一些中小企業(yè)也存在資金短缺的情況，青年失地農民可以利用手中的閑散資金對這些企業(yè)進行資金支持以獲取收益。(3)某些企業(yè)可能在短時期內需要大筆資金，有單日或幾個小時的借貸需求，而這部分借貸的利息比較高，農民也可將資金投入其中以獲取高額利息。當然，這些活動都需要政府的支持，政府應出臺相關法律確保青年失地農民投資的安全。

3.完善相關立法，規(guī)范操作程序

根據(jù)我國的《土地管理法》，農民所獲得的補償金額是根據(jù)所占用土地前3年平均收益的倍數(shù)來計算的，并沒有考慮土地的潛在收益，并且規(guī)定了補償金額的最高上限，這顯然不符合市場發(fā)展的要求。2012年國務院常務會議討論了《土地管理法修訂案》。這份草案提出取消補償金額是原有產值30倍的上限。但是，由于各利益集團對此提出質疑，最終全國人大并未正式通過此案。我國的《土地管理法》仍需不斷完善。黨的十八屆三中提出，要最大限度地減少政府行政力量對土地配置的干預，要充分保障農民的土地支配權、處置權和收益權。

針對征地過程中暗箱操作、貪污腐敗、政府工作不透明等現(xiàn)象，政府應加大監(jiān)管力度，實行內部監(jiān)管和外部監(jiān)督相結合。加強對政府官員的法制教育，提升官員的責任感。對政績優(yōu)秀的官員進行公開表彰，鼓勵官員切實為人民服務。同時，加強外部監(jiān)督，鼓勵人民群眾、媒體對政府官員進行監(jiān)督，對于貪腐官員加大懲處力度。實行政務公開制度，使政府工作透明化，認真接受群眾的批評和建議。

4.多方努力，切實解決青年失地農民的社會保障問題

首先，解決青年失地農民的養(yǎng)老問題。(1)由政府或土地使用單位為青年失地農民繳納足夠的養(yǎng)老保險，使他們在適齡之后領取養(yǎng)老金。(2)針對青年失地農民進入老年后可能成為“空巢老人”的現(xiàn)象，由政府或土地使用單位出資興建養(yǎng)老院，為空巢老人提供免費或低收費的服務。由于建立養(yǎng)老院花費巨大，加之許多人受傳統(tǒng)觀念的影響不愿居住，因此，有些地方推出了“虛擬養(yǎng)老院”的形式?！疤摂M養(yǎng)老院”是指不建實體養(yǎng)老院，而是依附現(xiàn)有的養(yǎng)老機構，把專業(yè)養(yǎng)老機構的服務標準引入社區(qū)家庭，讓居家老人同樣享受到養(yǎng)老服務。這一方面能夠減少土地占用和資金投入，另一方面能滿足大多數(shù)老人養(yǎng)老不離家的愿望，減輕子女負擔。(3)建立青年失地農民養(yǎng)老金專用賬戶，適當提高青年失地農民養(yǎng)老金發(fā)放標準。

其次，解決青年失地農民醫(yī)保問題。針對部分青年失地農民的實際承受能力，適當降低起付標準。同時，擴大醫(yī)保報銷范圍，提高部分門診費用報銷限額。針對異地就醫(yī)問題，積極探索“異地就醫(yī)結算”模式。

最后，解決青年失地農民失業(yè)保險問題。對于未能享受城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的青年失地農民，政府或開發(fā)商出資為他們建立失業(yè)保險基金，在其失業(yè)時給予其一定的經濟資助，并將部分貧困無再就業(yè)能力的青年失地農民納入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險體系。

[1][5]黃 健:《失地農民資金資本化問題初探》，載《經濟研究導刊》，2014年第6期。

[2][3]劉 昕：《城市化進程下失地農民社會保障問題探討》，載《財經界(學術版)》，2014年第1期。

[4]付 英 趙海平:《征地補償問題研究》，載《中國國土資源經濟》，2014年第2期。

(責任編輯：邢 哲)

2015-05-25

賈云秀，河北青年管理干部學院管理系講師，主要研究社會發(fā)展問題； 杜蕾蕾，西安交通大學公共政策與管理學院碩士研究生，主要研究社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理。