■ 佟麗華

(中致社會(huì)發(fā)展促進(jìn)中心，北京 100071)

監(jiān)護(hù)侵害處理意見：激活“沉睡的制度”

■ 佟麗華

(中致社會(huì)發(fā)展促進(jìn)中心，北京 100071)

《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》比較全面地確立了處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的八項(xiàng)制度。這八項(xiàng)制度開啟了未成年人保護(hù)的新起點(diǎn)，激活了近二十八年來的“沉睡的制度”，無疑將對(duì)未成年人保護(hù)起到重要的作用。但目前我國未成年人保護(hù)工作還存在著諸多問題，面臨著新挑戰(zhàn)，因此國家有關(guān)部門需要盡快進(jìn)行調(diào)研，就具體制度的落實(shí)給予指導(dǎo)；基層相關(guān)公職人員要轉(zhuǎn)變觀念，積極落實(shí)《意見》；加大未成年人救助保護(hù)資金投入，健全基層未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)；激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)社工和法律人才；發(fā)揮居(村)委會(huì)的排查功能，及時(shí)反饋監(jiān)護(hù)侵害案件。

未成年人保護(hù) 監(jiān)護(hù)侵害行為 具體處理制度 制度激活

一、監(jiān)護(hù)侵害行為的現(xiàn)狀及危害

《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)所稱監(jiān)護(hù)侵害行為，是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人(以下簡(jiǎn)稱監(jiān)護(hù)人)性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為。未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害的形式多樣、危害極大、后果非常嚴(yán)重，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

(一) 監(jiān)護(hù)侵害行為的加害人

監(jiān)護(hù)侵害行為的加害人主要是父母，父母單方施暴的更為常見。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，697例案件中84.79%的案件是父母施暴的，其中親生父母施暴的占74.75%，繼父母或養(yǎng)父母施暴的占10.04%;這些案件中父母單方施暴的案件比例最大，占76.47%；祖父母、外祖父母等其他家庭成員施暴的案件占12.05%，這些案件中的未成年人多是父母雙方外出務(wù)工由親屬撫養(yǎng)的留守兒童。

(二) 監(jiān)護(hù)侵害行為的受害人

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，10周歲以下的未成年人更容易遭受監(jiān)護(hù)人的侵害。10周歲以下的受害未成年人在576人中占82.64%，其中1歲以下的新生兒占33.68%，1-6周歲的占30.59%，7-10周歲的占13.67%，而11周歲以上的只占17.19%。另外還有36例報(bào)道中沒有顯示年齡，占4.87%?？梢?，10周歲以下的未成年人更容易成為家庭暴力的受害者，超過8成。

(三) 監(jiān)護(hù)侵害行為的加害人加害的原因

監(jiān)護(hù)侵害行為的加害人加害的原因有諸多方面，歸納起來，主要原因在于家庭關(guān)系不和諧，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生活地點(diǎn)、父母結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的家庭和非婚家庭更易發(fā)生對(duì)未成年人的施暴行為，在上述案件中，有362例案件發(fā)生在受人口流動(dòng)影響的家庭和父母結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的家庭以及非婚家庭，占調(diào)研案件總數(shù)的51.94%?？梢?，流動(dòng)留守兒童和非婚生子女以及單親、繼親家庭等家庭背景發(fā)生變化的未成年人更易成為家庭暴力的受害者。其中21.38%是單親、再婚或收養(yǎng)家庭的未成年人；13.06%是非婚生子女;17.50%受流動(dòng)或留守的影響。這些因家庭關(guān)系不和諧、生活壓力大、家庭功能不健全等而拿孩子發(fā)泄或報(bào)復(fù)引發(fā)的家庭暴力的案件比例最高，達(dá)25.82%；錯(cuò)誤的管教觀念也是導(dǎo)致對(duì)孩子施暴的一個(gè)主要原因，占11.05%;其他原因還有生活困難、生活壓力大或未婚先育沒有條件撫養(yǎng)，孩子身體智力有缺陷、殘疾，重男輕女，父母有惡習(xí)、品行不良和精神心理異常等。

(四) 監(jiān)護(hù)侵害行為的加害方式及危害后果

從案件報(bào)道的監(jiān)護(hù)侵害行為的加害方式、結(jié)果、次數(shù)來看，都是較為嚴(yán)重的家庭暴力或犯罪案件，其中造成受暴未成年人死亡的有359例，超過了案件總數(shù)的一半，其余的是家庭拐賣和強(qiáng)奸案件。從家暴持續(xù)時(shí)間看，占22.67%的未成年人長(zhǎng)期反復(fù)受到侵害，持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的達(dá)14年之久才被發(fā)現(xiàn)。例如，貴州金沙縣年僅11歲的女童小麗遭受父親虐待超過5年，經(jīng)常被用木棍吊打等，導(dǎo)致多處軟組織受傷等。只遭受一次侵害的案件，大部分結(jié)果是未成年人受暴致死或被拐賣。

未成年人遭受家暴往往在導(dǎo)致死亡或特別嚴(yán)重的后果時(shí)，案件才得到司法機(jī)關(guān)的處理。施暴人被警方刑事拘留或追究刑事責(zé)任的案件444例，占63.70%，犯罪類型涉及極端或殘忍殺害、故意傷害、虐待、遺棄、強(qiáng)奸和出賣子女，包括286例身體暴力案件，74例性侵害案件、22例遺棄案件和71例出賣子女的案件，這些案件中造成未成年人死亡的就有260例，其余的也基本為身體受到嚴(yán)重傷害的案件。

監(jiān)護(hù)侵害行為嚴(yán)重危害了未成年人身心健康。更為甚者，有的被殘忍打死，有的留下殘疾。使很多未成年人從小生活在驚嚇、恐懼當(dāng)中，缺乏快樂，心理及精神受到傷害，嚴(yán)重影響了其品格、性格的健康發(fā)育，有些因此走上違法犯罪道路。

二、監(jiān)護(hù)侵害行為具體處理制度的確立

《意見》的發(fā)布具有歷史性意義，將開啟我國未成年人保護(hù)工作新的起點(diǎn)，它標(biāo)志著沉睡了近二十八年的法律條款終于被激活，那種面對(duì)孩子在家庭遭受嚴(yán)重傷害而無可奈何的局面將結(jié)束。立法、政策也好，具體工作也好，都是具體人在做的。不同時(shí)期、不同人有不同的關(guān)注?！兑庖姟繁容^全面地確立了八項(xiàng)具體制度。

(一)公安機(jī)關(guān)的全面調(diào)查制度

以往大多數(shù)基層公安機(jī)關(guān)工作人員面對(duì)類似案件時(shí)，除非造成重傷死亡等嚴(yán)重后果要追究刑事責(zé)任，否則一般是批評(píng)教育了事。在撤銷監(jiān)護(hù)人資格的民事訴訟中，受到家庭因素的影響，取證非常困難。《意見》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)接到涉及監(jiān)護(hù)侵害行為的報(bào)案、舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)“立即出警處置”*本文中的直接引語均引自《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。，“應(yīng)當(dāng)依照法定程序，及時(shí)、全面收集固定證據(jù)，保證辦案質(zhì)量”。公安機(jī)關(guān)案發(fā)時(shí)及時(shí)全面收集證據(jù)，將為后續(xù)案件處理打下扎實(shí)基礎(chǔ)。為保障部門之間的有效銜接，《意見》規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)將受監(jiān)護(hù)侵害的未成年人護(hù)送至未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)提供案件偵辦查處情況說明”。在申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟中，“有關(guān)單位和人員向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院申請(qǐng)出具有關(guān)案件證明材料的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)提供證明案件事實(shí)的基本材料或者書面說明”。

(二)公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置制度

在公安機(jī)關(guān)處理類似案件批評(píng)教育、治安處罰、刑事立案調(diào)查三種傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上，為有效保護(hù)未成年人的權(quán)益，《意見》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)三種新的應(yīng)急處理制度。(1)疑似精神障礙監(jiān)護(hù)人送醫(yī)制度。《意見》規(guī)定，“對(duì)于疑似患有精神障礙的監(jiān)護(hù)人，已實(shí)施危害未成年人安全的行為或者有危害未成年人安全危險(xiǎn)的，其近親屬、所在單位、當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取措施予以制止，并將其送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行精神障礙診斷”。(2)緊急安全安置制度。當(dāng)前在處理很多案件時(shí)，包括南京兩個(gè)女童被餓死的案件，最大問題就是未成年人沒有被帶離危險(xiǎn)場(chǎng)地，或者繼續(xù)遭受暴力，或者繼續(xù)忍受饑餓。處理類似未成年人受到家庭傷害案件時(shí)首先要考慮到未成年人的安全。如果未成年人存在人身危險(xiǎn)，就要及時(shí)將未成年人帶離，先暫時(shí)安置到安全場(chǎng)所?！兑庖姟芬?guī)定：“公安機(jī)關(guān)在出警過程中，發(fā)現(xiàn)未成年人身體受到嚴(yán)重傷害、面臨嚴(yán)重人身安全威脅或者處于無人照料等危險(xiǎn)狀態(tài)的，應(yīng)當(dāng)將其帶離實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害行為的監(jiān)護(hù)人，就近護(hù)送至其他監(jiān)護(hù)人、親屬、村(居)民委員會(huì)或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，并辦理書面交接手續(xù)。未成年人有表達(dá)能力的，應(yīng)當(dāng)就護(hù)送地點(diǎn)征求未成年人意見。”(3)先行醫(yī)治制度。當(dāng)前未成年人在家庭受到暴力傷害，辦案民警對(duì)受到傷害的未成年人往往束手無策?！兑庖姟芬?guī)定：“對(duì)身體受到嚴(yán)重傷害需要醫(yī)療的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行送醫(yī)救治，同時(shí)通知其他有監(jiān)護(hù)資格的親屬照料，或者通知當(dāng)?shù)匚闯赡耆司戎Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)開展后續(xù)救助工作?！?/p>

由公安機(jī)關(guān)及時(shí)將未成年人帶離危險(xiǎn)場(chǎng)所，該送醫(yī)的及時(shí)送醫(yī)，該安置的及時(shí)安置，有助于有效保障未成年人生命健康等基本權(quán)利。

(三)臨時(shí)救助制度

以往基層公安機(jī)關(guān)辦理類似案件時(shí)，最大的顧慮就是：如果追究了侵權(quán)監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，那么誰來照顧被監(jiān)護(hù)人？由于很多未成年人的親屬甚至基層民政部門都不愿意照管，為了避免未成年人無人照管，公安機(jī)關(guān)一般采用批評(píng)教育的方式，事實(shí)上違法者很少受到處罰?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：“未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收公安機(jī)關(guān)護(hù)送來的受監(jiān)護(hù)侵害未成年人，履行臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任?！边@一條款盡管簡(jiǎn)明，但意義重大。它明確了民政部門所屬的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，為司法機(jī)關(guān)依法辦理案件、追究侵權(quán)人法律責(zé)任解除了后顧之憂。當(dāng)然，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)可以采取家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)、機(jī)構(gòu)代養(yǎng)或者委托政府指定的寄宿學(xué)校安置等方式，對(duì)未成年人進(jìn)行臨時(shí)照料，也可以在條件成熟時(shí)將孩子交由其他監(jiān)護(hù)人、關(guān)系密切的其他親屬、朋友照料。

(四)教育輔導(dǎo)、調(diào)查評(píng)估和集體會(huì)商制度

傳統(tǒng)意義上未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)就是照料未成年人的，但對(duì)未成年人遭受監(jiān)護(hù)人傷害的案件如何處理往往缺乏關(guān)注?！兑庖姟访鞔_規(guī)定了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)三項(xiàng)新的職責(zé)。(1)教育輔導(dǎo)。要充分認(rèn)識(shí)到，政府干預(yù)不僅是處罰父母，還包括提供有效服務(wù)來消除導(dǎo)致家庭傷害的因素，從而為未成年人建設(shè)健康友好家庭?！兑庖姟芬?guī)定，“未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)可以組織社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，對(duì)監(jiān)護(hù)人開展監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等教育輔導(dǎo)工作，”建議通過購買社會(huì)服務(wù)等方式，大力支持社會(huì)組織開展類似工作。(2)調(diào)查評(píng)估?！兑庖姟芬?guī)定，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)要“對(duì)未成年人的家庭基本情況、監(jiān)護(hù)情況、監(jiān)護(hù)人悔過情況、未成年人身心健康狀況以及未成年人意愿等進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。監(jiān)護(hù)人接受教育輔導(dǎo)及后續(xù)表現(xiàn)情況應(yīng)當(dāng)作為調(diào)查評(píng)估報(bào)告的重要內(nèi)容”。(3)集體會(huì)商?！拔闯赡耆司戎Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)、村(居)民委員會(huì)、學(xué)校以及未成年人親屬等進(jìn)行會(huì)商，根據(jù)案件偵辦查處情況說明、調(diào)查評(píng)估報(bào)告和監(jiān)護(hù)人接受教育輔導(dǎo)等情況，并征求有表達(dá)能力的未成年人意見，形成會(huì)商結(jié)論?！苯?jīng)會(huì)商認(rèn)為危險(xiǎn)狀態(tài)已消除，監(jiān)護(hù)人能夠正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，監(jiān)護(hù)人可以領(lǐng)回孩子；經(jīng)會(huì)商認(rèn)為監(jiān)護(hù)侵害行為屬于本意見規(guī)定撤銷監(jiān)護(hù)人資格情形的，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

(五)人身保護(hù)裁定制度

近幾年來，最高法院針對(duì)婦女的家庭暴力案件試點(diǎn)人身保護(hù)裁定制度。讓人振奮的是，《意見》用五個(gè)條款全面引入了這一制度。其中在第22條規(guī)定了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)或者其他臨時(shí)照料人可以根據(jù)需要，在訴訟前或者訴訟中，向未成年人住所地、監(jiān)護(hù)人住所地或者侵害行為地人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)裁定；第23條明確了人身保護(hù)裁定的法律依據(jù)以及48小時(shí)做出裁定的制度；第24條明確了人身保護(hù)裁定的具體內(nèi)容；第25條規(guī)定了違反人身保護(hù)裁定的法律后果：輕則罰款、拘留，重則可能被追究刑事責(zé)任；第26條規(guī)定了當(dāng)事人不服人身安全保護(hù)裁定的救濟(jì)措施，可以申請(qǐng)復(fù)議，但復(fù)議期間不停止裁定執(zhí)行。

(六)撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度

我國1987年通過的《民法通則》，1991年通過、2006年修訂的《未成年人保護(hù)法》都規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度。但這一制度被稱為“沉睡的制度”，因?yàn)閹缀鯖]有被執(zhí)行過?！兑庖姟酚檬畟€(gè)具體條款明確規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度。

《意見》第27條明確規(guī)定了有權(quán)提起訴訟的單位或個(gè)人，在《民法通則》第16條所規(guī)定的監(jiān)護(hù)人基礎(chǔ)上，這次增加規(guī)定了共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位有權(quán)提起訴訟。關(guān)鍵是，《意見》對(duì)“民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)”單獨(dú)規(guī)定，并在相應(yīng)條款中給予強(qiáng)調(diào)和明確。比如在第30條第2款規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)護(hù)侵害行為符合本意見第35條規(guī)定情形而相關(guān)單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面建議當(dāng)?shù)孛裾块T或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格?！毕Ｍ跊]有其他單位或個(gè)人提起訴訟的情況下，民政部門及未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)能夠擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

《意見》第28條規(guī)定了申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格時(shí)需要提交的相關(guān)證據(jù)；第29條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)提供證明案件事實(shí)的基本材料或者書面說明的義務(wù)；第30條規(guī)定了因監(jiān)護(hù)侵害行為公訴刑事案件與民事案件銜接的制度；第31條明確了方便未成年人訴訟的案件管轄制度，規(guī)定可以由未成人住所地、監(jiān)護(hù)人住所地或者侵害行為地基層人民法院管轄；第31條還規(guī)定了不收取訴訟費(fèi)用的制度；第32條規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件適用特別程序的制度；第32、33條規(guī)定了法院審理此類案件時(shí)全面聽取各方意見以及引入專業(yè)社會(huì)工作等制度。

《意見》第35條明確了法院可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的具體情形，被申請(qǐng)人有下列情形之一的，人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護(hù)人資格：(1)性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康的；(2)將未成年人置于無人監(jiān)管和照看的狀態(tài)，導(dǎo)致未成年人面臨死亡或者嚴(yán)重傷害危險(xiǎn)，經(jīng)教育不改的；(3)拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無著落的；(4)有吸毒、賭博、長(zhǎng)期酗酒等惡習(xí)，無法正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者因服刑等原因無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，致使未成年人處于困境或者危險(xiǎn)狀態(tài)的；(5)脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經(jīng)公安機(jī)關(guān)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等部門三次以上批評(píng)教育拒不改正，嚴(yán)重影響未成年人正常生活和學(xué)習(xí)的；(6)教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，情節(jié)惡劣的；(7)有其他嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益行為的。

《意見》第36條規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格后誰來擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的問題。其中明確了兩點(diǎn)：首先，法院要根據(jù)最有利于未成年人的原則來確立新的監(jiān)護(hù)人；其次，沒有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，由其所屬兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。這種政府“兜底”的制度同樣解除了法院判決此類案件時(shí)的后顧之憂。

(七)監(jiān)護(hù)人資格恢復(fù)制度

這是一個(gè)被反復(fù)討論和斟酌的制度。要充分認(rèn)識(shí)到，基于血緣的父母親情對(duì)人的一生是寶貴的，對(duì)未成年人的成長(zhǎng)也是至關(guān)重要的。除非萬不得已，一般不要撤銷監(jiān)護(hù)人資格。撤銷監(jiān)護(hù)人資格是最后的不得已的選擇。為了體現(xiàn)這種慎重，筆者在2004年參與起草未成年人保護(hù)法修訂草案時(shí)，加入了撤銷前的“中止”制度，也就是暫時(shí)中止其監(jiān)護(hù)人資格。同樣本著慎重的態(tài)度，這次政策通過三個(gè)條款確立了監(jiān)護(hù)人資格的后續(xù)恢復(fù)制度。

第38條明確了被撤銷監(jiān)護(hù)人資格的侵害人，自監(jiān)護(hù)人資格被撤銷之日起三個(gè)月至一年內(nèi)，可以書面向人民法院申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格；第39條規(guī)定了法院審理恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格案件按變更監(jiān)護(hù)關(guān)系案件審理的制度以及審理時(shí)應(yīng)注意的問題；第40條規(guī)定了可以恢復(fù)的制度以及一般不得判決恢復(fù)的情形。也就是說，監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益，或者情形極其惡劣，比如，監(jiān)護(hù)人性侵害、出賣未成年人的；因監(jiān)護(hù)侵害行為被判處五年有期徒刑以上刑罰的，或者情形惡劣、屢教不改的，比如，虐待、遺棄未成年人六個(gè)月以上、多次遺棄未成年人，并且造成重傷以上嚴(yán)重后果的，一旦父母被撤銷監(jiān)護(hù)人資格，原則上父母和子女的法律關(guān)系就此解除。

(八)檢察機(jī)關(guān)的公訴以及法律監(jiān)督制度

很多人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)、民政部門以及法院、檢察機(jī)關(guān)在未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害行為侵害的案件中起的作用不大，主要原因是他們對(duì)這類案件參與和關(guān)注不夠。在南京兩個(gè)小女孩被餓死的案件中，當(dāng)?shù)嘏沙鏊约敖值酪呀?jīng)了解到兩個(gè)女孩面臨的生存困境，但沒有采取有效措施。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該履行法律監(jiān)督職權(quán)，追究有關(guān)公職人員的刑事責(zé)任。但遺憾的是，近些年來類似未成年人受到嚴(yán)重傷害、有關(guān)職能部門玩忽職守的案件中，很難見到檢察機(jī)關(guān)的聲音和作為?！兑庖姟访鞔_了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益案件時(shí)的三方面具體職責(zé)。(1)檢察院要對(duì)公安機(jī)關(guān)和法院辦理監(jiān)護(hù)侵害行為的案件實(shí)行法律監(jiān)督。(2)監(jiān)護(hù)侵害行為可能構(gòu)成虐待罪的，公安機(jī)關(guān)要通報(bào)所在地同級(jí)人民檢察院，未成年人及其近親屬?zèng)]有告訴的，由檢察院提起訴訟。(3)監(jiān)護(hù)人因監(jiān)護(hù)侵害行為被提起公訴的案件，檢察院應(yīng)當(dāng)書面告知，未成年人及其臨時(shí)照料人有權(quán)依法申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。對(duì)于監(jiān)護(hù)侵害行為符合本《意見》第35條規(guī)定情形，而相關(guān)單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面建議當(dāng)?shù)孛裾块T或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

《意見》還有一些規(guī)定可圈可點(diǎn)。比如明確規(guī)定，辦理此類案件時(shí)要遵循未成年人最大利益原則，給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)；公檢法單位有專門機(jī)構(gòu)的，優(yōu)先由專門工作機(jī)構(gòu)辦理監(jiān)護(hù)侵害案件；積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與；學(xué)校、醫(yī)院、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)；撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟終結(jié)后六個(gè)月內(nèi)，未成年人及其現(xiàn)任監(jiān)護(hù)人可以向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)裁定；民政部門應(yīng)當(dāng)將符合條件的受監(jiān)護(hù)侵害未成年人納入社會(huì)救助和相關(guān)保障范圍等。

三、實(shí)施《意見》的具體對(duì)策

《意見》開啟了我國未成年人保護(hù)工作新的起點(diǎn)，但我們要清醒地意識(shí)到，并不是《意見》發(fā)布了，現(xiàn)實(shí)問題就都可以很好解決了?！兑庖姟放c我們的目標(biāo)之間還有很遠(yuǎn)的距離，還需要我們持續(xù)不斷地做出努力。

第一，國家有關(guān)部門需要盡快調(diào)研，就具體制度的落實(shí)給予指導(dǎo)?！兑庖姟吩诔蜂N監(jiān)護(hù)人資格案件的受理、審理等方面做出了比較明確的規(guī)定，基層法院基本可以參照?qǐng)?zhí)行。但公安機(jī)關(guān)的全面調(diào)查、應(yīng)急處置，民政部門的臨時(shí)安置、教育輔導(dǎo)、調(diào)查評(píng)估、集體會(huì)商、提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及對(duì)虐待案件提起訴訟等制度，在工作中如何具體落實(shí)，不論是基層單位，還是國家有關(guān)部門，都缺乏具體經(jīng)驗(yàn)，這需要有關(guān)部門，結(jié)合工作的推進(jìn)和案件的辦理，盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)更具體的操作性文件。

第二，基層相關(guān)公職人員要轉(zhuǎn)變觀念，積極落實(shí)《意見》。盡管我總在強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量的重要性，但執(zhí)法以及工作落實(shí)也是棘手的問題。有些基層公職人員缺乏服務(wù)意識(shí)，態(tài)度冷漠、敷衍塞責(zé)，有些則片面強(qiáng)調(diào)困難?！兑庖姟肥且豁?xiàng)具有歷史意義的政策文件，怎樣將其有效傳達(dá)到基層，讓每個(gè)相關(guān)公職人員都了解并認(rèn)真貫徹執(zhí)行，將是一個(gè)挑戰(zhàn)。

第三，加大未成年人救助保護(hù)資金投入，健全基層未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)。一些基層民政部門對(duì)這項(xiàng)工作存在畏難情緒，既有專業(yè)知識(shí)、服務(wù)意識(shí)等方面因素，也有客觀條件限制。當(dāng)前我國救助站有1 891個(gè)，基本覆蓋了所有地市級(jí)城市，但很多縣級(jí)城市還沒有救助站，專門的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)只有274個(gè)，很多縣級(jí)的救助機(jī)構(gòu)，一般也就只有3名左右工作人員。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國家應(yīng)該在未成年人救助保護(hù)等社會(huì)領(lǐng)域有更多的資金投入，至少要保障每個(gè)縣有一家救助機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的未成年人救助保護(hù)專業(yè)人員。

第四，激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)展和吸納專業(yè)的兒童保護(hù)社工及法律人才。在民政等部門辦理監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益案件中，不論是教育輔導(dǎo)、調(diào)查評(píng)估等工作，還是調(diào)查取證、決定是否提起訴訟以及訴訟過程，都需要大量專業(yè)兒童保護(hù)社工和律師的參與。十八屆三中全會(huì)提出了“激發(fā)社會(huì)組織活力”，由民政部門負(fù)責(zé)管理社會(huì)組織，那么民政部門就應(yīng)該整合資源，通過政府購買服務(wù)的方式，盡快發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)類社會(huì)組織和保護(hù)社工及法律人才。

第五，發(fā)揮居(村)委會(huì)的排查功能，及時(shí)反饋監(jiān)護(hù)侵害案件?！兑庖姟冯m然規(guī)定了學(xué)校、醫(yī)院、居(村)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，如發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)，但這只是一個(gè)倡導(dǎo)性的條款，很難在《意見》中規(guī)定不舉報(bào)的法律后果。那么在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益時(shí)，政府相關(guān)部門如何才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取后續(xù)干預(yù)措施？這個(gè)問題不解決，依然難以有效保障未成年人權(quán)益。民政部在前期一些地方的試點(diǎn)工作中，主要是依托當(dāng)?shù)鼐?村)委會(huì)開展了大量排查工作，取得了很好成效。建議繼續(xù)發(fā)揮各地居(村)委會(huì)的排查功能，及時(shí)把監(jiān)護(hù)侵害案件反饋到政府相關(guān)部門。

(責(zé)任編輯：王建敏)

2015-07-17

佟麗華，中致社會(huì)發(fā)展促進(jìn)中心主任，北京青少年法律援助與研究中心主任，全國律師協(xié)會(huì)法律援助委員會(huì)副主任和未成年人保護(hù)專業(yè)委員會(huì)主任，主要研究未成年人權(quán)益保護(hù)等。