姚 賤 茍

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541004)

在政策執(zhí)行研究文獻中，不少學(xué)者對中央和地方政府(本文指政策執(zhí)行者)進行了不少探究，但政策執(zhí)行者與目標群體之政策關(guān)系十分復(fù)雜。中央政策要能產(chǎn)生預(yù)期效果，必須落實到政策執(zhí)行者的大力執(zhí)行和目標群體的總體接受兩方面。剖析中央政策的執(zhí)行者與目標群體的博弈關(guān)系，有助于完善政策理論，推進政策執(zhí)行實踐。

如果說政策制定過程中只有少數(shù)的人能參與其中，那么政策執(zhí)行時必然人數(shù)眾多，因為廣泛政策目標群體是政策的利益得失者。公共政策與政策參與者存在相互作用，政策實施能否獲得預(yù)期效果，取決于政策執(zhí)行者與目標群體的博弈互動關(guān)系的性質(zhì)和結(jié)果。由于不同的目標群體會依據(jù)他們擁有的資源能力和對政策的態(tài)度來反作用于公共政策，當目標群體對政策是反對的，并且具有很大的資源能力時，政策執(zhí)行必定遭到強烈抵制；反之，如果目標群體對政策是支持的，并具有很大的資源能力，政策執(zhí)行就容易得到大力支持和順利實施；當目標群體不具有資源能力時，據(jù)其對政策的態(tài)度，表現(xiàn)為消極或順從行為，而這些行為最終決定政策執(zhí)行的實際效果。

由此可見，在中央政策執(zhí)行的實際情形中，在既有的制度約束和政策前提下，政策目標群體與政策執(zhí)行者必然存在大量的博弈情形，對這樣的博弈關(guān)系，我們可通過計劃生育的案例進行分析。

一、政策執(zhí)行者與目標群體的計生博弈

1970年代末以來，為了解決中國巨大的人口壓力和有限資源之間的尖銳矛盾，政府著手推進計劃生育政策，并把它確立為基本國策。由于中國民眾的“多子多福、重男輕女、養(yǎng)兒防老”等觀念根深蒂固，特別是農(nóng)民受“不孝有三，無后為大”的封建觀念影響，再加上中國還是欠發(fā)達國家，國力財力缺乏，無力大范圍高水平普及社會保障的現(xiàn)實，使控制人口的國策(計劃生育政策)與政策對象的目標群體的生育意愿之間產(chǎn)生了強烈的沖突，致使農(nóng)村存在大量的超生現(xiàn)象，造成農(nóng)村人口生育率下降緩慢。這種行為不僅違背了計劃生育政策，而且在執(zhí)行中央計劃生育政策時產(chǎn)生了地方政府與目標群體之間的面對面的博弈。其博弈的表現(xiàn)為：地方政府與民眾在利用規(guī)則(中央文件、法規(guī)政策可以作為計劃生育政策執(zhí)行中的“游戲規(guī)則”)的前提下，采取利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式手段,產(chǎn)生了非預(yù)期的政策后果。[1]當然，這種計劃生育政策執(zhí)行博弈不限于普通民眾，在上層人群中，此類現(xiàn)象也不少。如我國各大媒體在報道中就披露了中國不少富人名人利用財力等方面的優(yōu)勢進行超生的事實。雖然從官方到民眾都認為此現(xiàn)象應(yīng)該進行嚴厲的懲罰，甚至某省領(lǐng)導(dǎo)公開建議把超生的富人名人進行公開揭露，但這些現(xiàn)象的背后都隱藏中央政策在地方政府執(zhí)行政策中與目標群體進行博弈的事實。因此，為了深入探討這一問題，我們用博弈分析方法對兩個主體博弈的根源、類型和政策執(zhí)行的困境進行分析。

二、博弈的根源、類型和政策執(zhí)行的困境

(一)博弈的利益根源

在中央的政策周期中，政策制定基本上是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻基本只有一個主體擔負政策執(zhí)行的任務(wù)，這就是“官僚組織”。[2]235各級地方政府作為官僚組織的實體，扮演了中央政策的執(zhí)行者角色，政策執(zhí)行者主要是各級行政機關(guān)和執(zhí)行人員。政策執(zhí)行，作為一種把具有觀念形態(tài)的政策方案轉(zhuǎn)化為實際效果的社會活動，其本質(zhì)上是一種十分常見的對象性政治活動的形式。這種對象性活動總是通過政策執(zhí)行人員和政策執(zhí)行目標群體之間的互動而發(fā)生的。[3]430因此，在政策方案變?yōu)閷嶋H效果的政策執(zhí)行活動中，不僅需要政策執(zhí)行者對政策的有力實施，也需要政策目標群體對政策實施的總體接受。

在中央政策執(zhí)行的過程中，執(zhí)行者作為中央政策的代理執(zhí)行機構(gòu)，其個體利益函數(shù)包括了中央在地方的利益、政府部門整體利益和地方政府工作人員個人利益，這與作為個體的目標群體的個體利益存在不一致。同時，由于地方執(zhí)行者業(yè)務(wù)或升遷上的需要與目標群體有一定的互惠關(guān)系，所以在政策執(zhí)行的博弈中就體現(xiàn)了雙方博弈的合作與沖突的兩面。雙方在個體理性的準則下去追求個體利益最大化的過程中，兩者的利益關(guān)系表現(xiàn)出來的差別性、矛盾性和共同性成為政策執(zhí)行博弈的根源。同時，由于中央政策一般比較原則性的規(guī)定，又為雙方博弈提供了客觀前提。在社會各界主張依法執(zhí)政和文明執(zhí)政的時代，以及推崇由強制到說服的執(zhí)行方式下，又為雙方博弈提供了實施條件。這一切便為中央政策執(zhí)行中的地方政府與目標群體進行博弈產(chǎn)生了充分的條件，為了能更好地把握此兩者博弈關(guān)系的實質(zhì)，可以通過囚徒困境和保證型博弈兩種類型的分析來探討計劃生育政策執(zhí)行中的政策執(zhí)行者與目標群體的博弈情形。

(二)政策執(zhí)行者與目標群體博弈互動的類型

1.囚徒困境類型。通過囚徒困境經(jīng)典圖式相應(yīng)變換矩陣數(shù)值可得政策執(zhí)行博弈圖式*A表示政策執(zhí)行者，B表示目標群體；A1表示耗費巨額財力執(zhí)行政策(對違反政策進行嚴厲打擊)，A2表示政策執(zhí)行者消極不執(zhí)行，默認目標群體違反計劃生育政策；B1表示目標群體即使冒著嚴厲懲罰也違反政策超生，B2表示目標群體接受計劃生育，不超生。：

BB1B2AA1A2-8，-8?5，-10-10，53，3

從上面博弈類型的支付矩陣來看，在計劃生育政策執(zhí)行的博弈關(guān)系中，對執(zhí)行者A來說，A1B2(5，-10)>A2B2(3 ，3)>A1B1(-8，-8)>A2B1(-10，5)，所以對A來說，他的主導(dǎo)戰(zhàn)略是花費成本去執(zhí)行策略A1。同理，對目標群體B來說，他的主導(dǎo)戰(zhàn)略是B1，去違反計劃生育政策超生。按照個體理性原則，雙方最終的行為組合策略是A1B1，即政策執(zhí)行者花費大量成本去執(zhí)行(勞民傷財)，而目標群體冒著被懲罰的風險去違規(guī)超生，并付出很大的代價(被懲罰)。所以這種納什均衡的結(jié)局對雙方個體和整體來說都不是最優(yōu)的，也不是次優(yōu)的，因為在A1B1的策略下其總體收益(-8+-8)最差，個體收益(-8)也是差的。

為什么不會出現(xiàn)博弈中A2B2的策略組合情形呢？盡管這一結(jié)果是最優(yōu)化的，但是由于個體是按個體理性的準則行事的，個體始終遵循自我利益最大化的原則來決定其行為。因為對A來說，A2B2不如A1B2，同理對B來說，A2B2不如A2B1，所以最終都會選擇A1B1政策執(zhí)行的博弈困境，這是一種帕累托無效的均衡結(jié)果。這種結(jié)果在我們的計劃生育政策執(zhí)行實踐中常常見到，即使地方政府花費大量物力財力去全力貫徹中央的計劃生育政策，但仍然有許多目標群體，尤其在農(nóng)村的許多地方想盡辦法超生。

2.保證型博弈類型——“捕鹿游戲”。*A表示政策執(zhí)行者，B表示目標群體；A1表示不花任何成本去執(zhí)行和監(jiān)督目標群體，A2表示花費巨額成本去執(zhí)行和監(jiān)督；B1表示目標群體不違反計劃生育政策，即不超生，B2表示超生并受到嚴厲懲罰。[4]144

BB1B2A(4，4)?(1，3)(3，1)(2，2)?A1A2

從保證型博弈的支付來看，博弈雙方都不存在“主導(dǎo)戰(zhàn)略”(背叛或合作)[5]57，各自的戰(zhàn)略選擇是隨對手的戰(zhàn)略而定。也就是說，在這種博弈的情形里，由于博弈方的策略和收益相互影響和相互依存，決定了每個參與人的效用(支付)是博弈中所有參與人的戰(zhàn)略的函數(shù)，因此每個參與人的最優(yōu)的戰(zhàn)略選擇依賴于所有其他人的戰(zhàn)略選擇，但在一些特殊的博弈中，一個參與人的最優(yōu)戰(zhàn)略可能并不依賴于其他人的戰(zhàn)略選擇，就是說，不論其他人選擇什么戰(zhàn)略，它的最優(yōu)戰(zhàn)略是唯一的。這樣的最優(yōu)戰(zhàn)略被稱為占優(yōu)戰(zhàn)略，比如上述囚徒困境的背叛策略便是主導(dǎo)戰(zhàn)略。在本案例中，由于不存在主導(dǎo)戰(zhàn)略出現(xiàn)的情形，也可以從支付矩陣看出，它有兩種納什均衡A1B1或A2B2[6]109的結(jié)果。我們從圖中表示的支付可以看出，作為理性的個體，他們的行為是依據(jù)各自利益的最大化原則行事。當目標群體B選擇第一種戰(zhàn)略B1時，那么執(zhí)行者就以最優(yōu)化戰(zhàn)略為標準選擇A1，即不費代價，不去監(jiān)督。如果執(zhí)行者A選擇A1，那么目標群體B就選擇B1，這樣平衡的結(jié)果就是A1B1，政策執(zhí)行者和目標群體兩者都能達到各自戰(zhàn)略最大化的收益。同時，作為衡量社會總收益的加總也是最大的(4+4=8，而其他的支付加總均小于8)，這便達到了理想中的帕累托最優(yōu)化狀態(tài)。但問題是圖表中存在另一種納什均衡結(jié)果A2B2。該結(jié)果是在這種戰(zhàn)略下產(chǎn)生的，即當政策執(zhí)行者A和目標群體B同時選擇第二種戰(zhàn)略時，由于博弈方戰(zhàn)略和收益上的相互依賴性，因此當其中一方選擇第二種策略時，另一方選擇第一種策略則損失大，收益小，如表中收益矩陣所示。在理性的準則下，當其中一方選擇第二種策略時，另一方必定會選擇第二種戰(zhàn)略時，它們的收益結(jié)果正好成為另一種納什均衡，不過這種納什均衡結(jié)果對執(zhí)行者和目標群體來說都是次優(yōu)甚至是最差的。對整個社會來說也是如此，因為A2B2策略組合的收益2+2=4是最小的。

在本案例中，如果政策執(zhí)行者和目標群體互相欺騙，必然導(dǎo)致這樣一種情形(即A2B2)。在計劃生育政策中，目標群體常常違背承諾(不超生)并認為超生不會導(dǎo)致受懲罰。同理，政策執(zhí)行者也違背承諾(此承諾是不興師動眾去搜查和監(jiān)督超生目標群體，但都私下突然襲擊抓獲超生目標群體，此處表示執(zhí)行者為了受到上級嘉獎，即使沒有超生目標群體，也要執(zhí)行政策以顯示其政績和存在的價值并體現(xiàn)為一定收益)，所以當執(zhí)行者和目標群體者違背雙方達成的協(xié)議*雙方達成的協(xié)議可理解為政策執(zhí)行者和目標群體都是大公無私的，以國家利益為重的。時，就會出現(xiàn)A2B2(2，2)情形，即政策執(zhí)行者花費巨額成本去執(zhí)行政策，而目標群體也違法超生受懲罰。在這樣一種博弈類型中，雖然從整體上來說，個體理性與集體理性、個體利益與集體利益是一致的，不存在個體理性的悖論，而且雙方都有能力預(yù)測合作對雙方是實現(xiàn)利益最大化的結(jié)果，也都知道遵守規(guī)則進行合作比不遵守規(guī)則從事欺騙要好，但是由于人們常常在相互交往中，基于對眼前短期利益的追求和雙方不信任所導(dǎo)致的欺騙，也會落入策略組合A2B2(2 ，2)囚徒困境的悲劇。關(guān)于這種博弈情形，盧梭在《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》一書中，就提到欺騙對合作博弈的阻礙作用，他說：“人類就是這樣于不知不覺中獲得了相互間的義務(wù)以及履行這些義務(wù)的好處的粗淺的觀念，因為他們毫無預(yù)見，不用說遙遠的將來，甚至連第二天的事情都不會想到，如果大家在捕一只鹿，每人都很知道應(yīng)該忠實地守著自己的崗位，但是如果有一只兔子從其中一人的眼前跑過，這個人一定會毫不遲疑地去追捕這只兔。當他捕到了兔以后，他的同伴們因此而沒有捕到他們的獵物這件事，他不會太在意，這是無需懷疑的。”[7]114—115

所以在本案例中，當計劃生育政策執(zhí)行者與目標群體互不信任而產(chǎn)生的欺騙問題發(fā)生時，便會出現(xiàn)另一種納什均衡的困境。其原因是如果一方采取合作的戰(zhàn)略而另一方采取第二種戰(zhàn)略(不合作)，那么采取合作戰(zhàn)略的一方的損失將是慘重的，即他的收益從最大的4變成最小的1。當保證型合作博弈存在不確定的環(huán)境和相互疑慮時，可能使保證型博弈中的合作不能達到帕累托最優(yōu)解。盧梭描述的捕鹿游戲中的合作難題，根據(jù)就在于此。在本案例中，計劃生育政策執(zhí)行中，執(zhí)行者花費很大的代價(勞民傷財)去執(zhí)行，同時目標群體繼續(xù)違反計劃生育政策超生，兩者互相欺騙的行為的根源也在于此。

(三)政策執(zhí)行博弈的困境

從本案例第一種囚徒困境的背叛博弈類型中，我們得出，計劃生育政策執(zhí)行在個體理性原則指導(dǎo)下政策參與者必然陷入政策執(zhí)行者耗費大量人力物力去執(zhí)行，同時目標群體仍然選擇違反計劃生育的困境之中，根源在于個體理性與集體理性、個人利益與集體利益不一致，博弈出現(xiàn)一方違約另一方受損的局面，難以達成合作性的博弈，結(jié)果是既浪費大量的社會資源，又使政策和政府權(quán)威受損，同時，目標群體的超生行為也使目標群體付出來自嚴重的經(jīng)濟懲罰等方面的代價。但是由于在實踐中“理性經(jīng)濟人”的存在，雙方陷入集體無理性的困境就成為最后的歸宿。

在另外的一種保證型的博弈模式中，當環(huán)境不確定和人類信任不夠時，也會出現(xiàn)另一種不理想的均衡結(jié)果，這就成了政策執(zhí)行者與目標群體在政策執(zhí)行中的博弈困境。因此，綜觀兩種博弈類型，政策執(zhí)行者和目標群體之間的政策執(zhí)行困境在客觀上是存在的。

三、走出政策執(zhí)行博弈困境的對策

我們通過囚徒困境和保證型博弈兩種圖式，分析了政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者與目標群體之間出現(xiàn)的兩種政策執(zhí)行情況。在第一種博弈圖式的情況下，雙方必然陷入囚徒困境兩難境地，并導(dǎo)致了最差的效果。在第二種博弈圖式的情況下，雖然個體利益與集體利益并不存在嚴重的背離情況，兩者基本上是一致的，但這種博弈類型在于博弈者關(guān)注絕對利益(共同利益)勝于相對利益，傾向于“做大蛋糕”，而非“分蛋糕”。這種情況下即使沒有第三方強制力量，博弈雙方達成的制度也能有效約束雙方。

但是，在第二種保證型的博弈類型中，如果政策執(zhí)行者與目標群體雙方不能有效互動，就會產(chǎn)生相互之間的合作障礙；并且如果雙方互不信任，也會出現(xiàn)合作博弈的困境。有些政策執(zhí)行的效果不理想，其原因往往在于作為政策目標群體的社會公眾對作為政策執(zhí)行者的政府官員缺乏信任而導(dǎo)致的政策執(zhí)行不力。如果在保證型博弈中，只要雙方處在機會主義動機、不確定性環(huán)境和過高的交易費用的情況下，且當博弈雙方不能作出值得信任的承諾的相互保證時，就難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)解。所以，此種情況下，雙方的信任極為關(guān)鍵。綜合分析，要使政策執(zhí)行者與目標群體在政策執(zhí)行中出現(xiàn)合作博弈的局面，可采取下列措施。

(一)針對政策執(zhí)行者與目標群體在囚徒困境博弈的對策

1.可置信的承諾行動。在公共政策執(zhí)行博弈中，要使博弈均衡結(jié)果與集體理性一致，或“契約的自我合作、自我執(zhí)行等表面現(xiàn)象，背后真正的邏輯正是國家憑借暴力所提供的最可信的懲罰威脅”[8]。要使計劃生育政策在執(zhí)行中避免(-8，-8)而出現(xiàn)(3 ，3)最優(yōu)結(jié)果，必須在政策中設(shè)置雙方都受約束的懲罰條款，由第三方(如司法機關(guān)等)強制執(zhí)行。對目標群體來說，如果發(fā)現(xiàn)違背計劃生育政策，使之必然遭到嚴厲的懲罰。同時，對那種勞民傷財、大量浪費國家財力物力的政策執(zhí)行者的行為也必須嚴厲懲罰，只有這樣，才能出現(xiàn)執(zhí)行者不花費成本、目標群體也不去違反政策超生(A2B2)的最優(yōu)結(jié)果。只有當政策執(zhí)行的相關(guān)制度具有可置信的懲罰時，并在懲罰額度很高的情況下，最優(yōu)的均衡結(jié)果才可能出現(xiàn)。所以為了節(jié)約社會資源，同時又能貫徹計劃生育政策，必須在制度設(shè)計中構(gòu)建一個凌駕于各方之上的機構(gòu)來實施懲罰。

2.績效考核制度進一步完善。在政策執(zhí)行中，政府由于其壟斷性，常常不像按照優(yōu)勝劣汰的生存法則進行行為決策的市場競爭中的企業(yè)主體，也不像市場中的企業(yè)一樣考慮成本與收益的投資分析，難以有財政上的硬約束限制。在我國很多政策的執(zhí)行評估中，包括計劃生育政策評估，考核干部的績效指標單一，單純重數(shù)量，忽略政策對社會造成的其他影響。因此，面臨不少政策執(zhí)行者勞民傷財?shù)恼邎?zhí)行的無效行為，必須發(fā)展一種包括多種指標的評價體系，以便更為有效地約束政策執(zhí)行者的不合理和不合法的執(zhí)行行為，并且只有當這種無效的行為受制約時，政策執(zhí)行才會更有效。

3.計劃生育政策執(zhí)行中應(yīng)體現(xiàn)政策的公正、平等。如媒體的相關(guān)報道中披露不少富人名人嚴重違反計劃生育政策的現(xiàn)象，在政策執(zhí)行中，必須一視同仁，決不寬恕社會中的強勢群體，嚴厲打擊和高額懲罰他們的違規(guī)行為。只有這樣，才能在遏制富人名人超生現(xiàn)象的同時，對其他目標群體也有殺一儆百的作用。

(二)針對政策執(zhí)行者與目標群體在保證型博弈困境的對策

通過對保證型博弈分析得知，只要人類在交往中有充分的信任和良好的信息溝通，這種博弈方能達成合作，并且雙方收益和社會整體收益都能最大化。在這種博弈關(guān)系中，首先在于避免保證型博弈中由于人們不信任導(dǎo)致的互相欺騙。另一個必須解決的問題是信息的溝通和傳遞，并能在此基礎(chǔ)上建立起政策執(zhí)行者與目標群體的信任機制，以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)化。具體對策為：

1.建立和加強政策執(zhí)行者與目標群體之間的信任基礎(chǔ)。無論是對社會合作與交往，還是對政策執(zhí)行來說，信任的作用都是十分關(guān)鍵的。正如美國著名政治學(xué)家亨廷頓所言：“社會文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的障礙，那些缺乏穩(wěn)定和效能的政府的社會，也同樣缺乏公民之間的相互信任，缺乏民族和公眾的忠誠心理，缺乏組織的技能。”[9]26—27我國現(xiàn)階段存在政策執(zhí)行受阻，原因之一在于目標群體對政策執(zhí)行者不認同；而政策目標群體對政策執(zhí)行者不認同常常是通過態(tài)度泛化機制從而導(dǎo)致目標群體對政策的不信任而發(fā)生作用的，這種不信任，在政策執(zhí)行中會進一步誘發(fā)目標群體的非常規(guī)性逆向反應(yīng)，從而導(dǎo)致他們拒絕本來可以接受的政策。所以，為了政策執(zhí)行順利地開展，并取得更好的政策效果，在政策執(zhí)行中，必然要求政策執(zhí)行者從人格、能力、權(quán)威、態(tài)度、儀表等方面塑造讓目標群體產(chǎn)生信任的行為。

2.完善信息反饋機制。由于現(xiàn)行的政府政策執(zhí)行中的反饋機制，特別是目標群體與執(zhí)行者之間的反饋系統(tǒng)的缺陷很多，目標群體在通常的情況下難以了解政策的背景和意圖，更難以了解政府實際的政策實行運作，政府運作在社會目標群體看來就是“黑箱一個”；另一方面，政策執(zhí)行者難以充分了解目標群體的情況，由于信息傳遞的質(zhì)量直接關(guān)系到政策執(zhí)行的成敗，信息渠道的不暢通直接影響到執(zhí)行者與目標群體之間的合作，結(jié)果便必然在公共政策執(zhí)行的過程中發(fā)生政策執(zhí)行信息失靈的現(xiàn)象。只有信息在相關(guān)博弈方保持暢通，才能減少或消除此類失靈。因為在政策博弈中雙方支付的大小依賴于對方的策略，而對方的策略又依賴于其類型。[4]248當雙方處于完全信息條件下，從非合作博弈到合作博弈便容易得到實現(xiàn)。

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