樊 增 強(qiáng)

(山西師范大學(xué) 政法學(xué)院，山西 臨汾 041004)

根據(jù)2012年度全球環(huán)境績效指數(shù)[1]排名,瑞士名列榜首，中國在參評的國家和地區(qū)中位居116位。全球環(huán)境績效指數(shù)是對各國環(huán)境保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、減少空氣污染和浪費(fèi)、削減溫室氣體排放量等五個方面進(jìn)行綜合評判而得,排名靠前的國家重視環(huán)境，而美國、中國等國，為了大力發(fā)展工業(yè)，沒有對環(huán)境保護(hù)投入過多關(guān)注。根據(jù)世界銀行、中國科學(xué)院和國家環(huán)?？偩值臏y算，由環(huán)境污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失約占中國GDP的10%左右[2]。外商投資企業(yè)進(jìn)入中國以來，對華投資采用雙重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對國內(nèi)環(huán)境造成很大的負(fù)面效應(yīng)。因此，在中國國內(nèi)環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的背景下，環(huán)境污染、外商直接投資(簡稱FDI)以及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題就成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重點(diǎn)。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對FDI與環(huán)境間的關(guān)系有三種基本看法：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為FDI給東道國的環(huán)境帶來負(fù)面效應(yīng)。發(fā)達(dá)國家污染產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，造成了發(fā)展中國家的“污染避難所”[3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為FDI對環(huán)境存在正面效應(yīng)。FDI和國際貿(mào)易有利于全球整體環(huán)境質(zhì)量的改善[4]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為FDI對東道國環(huán)境的影響是復(fù)雜多維的，F(xiàn)DI與污染產(chǎn)業(yè)并沒有顯著關(guān)系。具體來講，當(dāng)外資進(jìn)入東道國污染密集型部門時必然會帶來污染排放的增加；當(dāng)外資進(jìn)入清潔型部門時，在環(huán)境政策外生時東道國污染變化是不確定的，在環(huán)境政策內(nèi)生時污染排放則保持不變。

通過梳理國內(nèi)外有關(guān)FDI與環(huán)境污染的相關(guān)研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)研究結(jié)果有所差異，甚至完全相反。形成這些差異的原因既有研究對象和指標(biāo)選取的差異，也有研究方法的不同而導(dǎo)致的結(jié)果差異。大多數(shù)研究主要依賴經(jīng)濟(jì)理論模型，然而現(xiàn)實(shí)中難以找到合適的理論基礎(chǔ)來構(gòu)建一個包含所有影響因素在內(nèi)的完美模型。因為FDI來自于不同國家，而這些國家的技術(shù)水平存在差異，由此所投資的產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境污染程度差異也較大。

本文主要基于FDI在華投資產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)分布與區(qū)位分布，描述環(huán)境污染現(xiàn)狀和剖析其成因，立足于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升視角，給出相關(guān)的政策建議。

一、跨國公司在華投資的產(chǎn)業(yè)分布及污染現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，中國國內(nèi)投資環(huán)境也日益完善，外商直接投資一直保持著持續(xù)增長的態(tài)勢。從實(shí)踐來看，外商直接投資的大規(guī)模流入導(dǎo)致了生產(chǎn)活動的增加，這就直接帶來更多的資源消耗和污染排放。從外商直接投資流入的行業(yè)結(jié)構(gòu)來看，污染排放水平較高的制造業(yè)是外資流入的首選行業(yè)。1999—2009年外商直接投資在中國制造業(yè)投資中的比重都超過了50%，其中2004年和2005年投資制造業(yè)比重高達(dá)70%以上(見表1)。

表1 1999—2012年外商直接投資在制造業(yè)中的比重(單位：萬美元，%)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局2000—2013年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理。

從每年公布的《中國統(tǒng)計年鑒》的具體數(shù)據(jù)也可以發(fā)現(xiàn)，自1999年以來，外商直接投資企業(yè)在中國的主要污染密集型行業(yè)中的資產(chǎn)占該行業(yè)總資產(chǎn)的比重，總體上處于上升趨勢(見表2)。

表2 1999—2012年污染密集型行業(yè)外商直接投資企業(yè)資產(chǎn)占該行業(yè)資產(chǎn)總額的比重 (%)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局2000—2013年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》中利用FDI的國別來源分布、在華投資的區(qū)域分布、產(chǎn)業(yè)分布等相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，中國利用外商直接投資存在著明顯的“二元結(jié)構(gòu)”模式。其具體表現(xiàn)為：從改革開放初期到21世紀(jì)初期，F(xiàn)DI的來源國主要是亞洲的一些發(fā)展中國家和地區(qū)，其中香港地區(qū)所占比重最大。根據(jù)2002年數(shù)據(jù)，當(dāng)年香港在中國大陸地區(qū)直接投資占亞洲總量的54.84%，占中國全年利用FDI的33.86%，遠(yuǎn)超過其他發(fā)達(dá)國家在華投資額。外商直接投資在華地區(qū)空間分布體現(xiàn)在東部地區(qū)數(shù)量多、中西部數(shù)量少(見表3)。

表3 2007—2011年中國區(qū)域外商投資企業(yè)投資額(單位：億美元，%)

資料來源：根據(jù)2008—2012年《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

形成中國外商直接投資來源國差異的原因，一方面是受到舊有的國際經(jīng)濟(jì)秩序的影響和制約，許多西方發(fā)達(dá)國家對中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)封鎖或限制或制裁，這一階段外資主要來源于港澳臺地區(qū)。由于利益驅(qū)動和技術(shù)限制，早期進(jìn)入中國大陸地區(qū)的FDI主要投向了一些污染密集型產(chǎn)業(yè)。中國從1992年開始明確向市場化方向改革邁進(jìn)，發(fā)達(dá)的歐美日等國家對中國的投資額開始不斷加大。但是由于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本完成工業(yè)化進(jìn)程和階段，其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也不斷處于調(diào)整和升級階段，發(fā)達(dá)國家也就抓住發(fā)展中國家市場開放的機(jī)會，將其國內(nèi)的部分“夕陽產(chǎn)業(yè)”向國外轉(zhuǎn)移，其中中國就成為一個主要的轉(zhuǎn)移地，在某種程度上也就形成了中國所謂的“產(chǎn)業(yè)承接”。然而，這種所謂的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式給中國國內(nèi)帶來大量的資源環(huán)境保護(hù)問題，主要的資本輸出國家或地區(qū)利用直接投資基于利潤最大化的目的，瘋狂地大肆掠奪中國的一些耗竭性資源，或者掠奪中國的不可再生資源(如開采礦石等)，或者基于保護(hù)其國內(nèi)環(huán)境而其國內(nèi)又需要某些高污染產(chǎn)品，將投資主要集中于污染密集型產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重地破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。形成當(dāng)前中國地域空間上的FDI進(jìn)入的“二元結(jié)構(gòu)”格局，其主要原因不僅由FDI來源國的國別差異而造成，也與中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展差距關(guān)聯(lián)，還與中國對不同地區(qū)實(shí)施的差異對外開放政策有關(guān)。

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)踐來看，環(huán)境污染直接受到經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和技術(shù)的影響，污染排放與經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重污染化同向變化，污染排放與環(huán)境技術(shù)反向變化。FDI導(dǎo)致了發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)某種程度上的重污染化，因為外商在發(fā)展中國家投資一般以污染度較高的工業(yè)為主。發(fā)展中國家發(fā)展水平低，接受外商投資一般也就定位在包括大量重污染型產(chǎn)業(yè)的工業(yè)上，對于環(huán)境保護(hù)還沒有提到重要的位置。發(fā)達(dá)資本輸出國或地區(qū)利用FDI瘋狂從中國大量掠奪一些耗竭性資源(如開采礦石等)，或者集中投資于污染密集型產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重地破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。一些外商將在本國已經(jīng)淘汰的高污染環(huán)境的技術(shù)和設(shè)備想方設(shè)法轉(zhuǎn)移到中國境內(nèi)，造成了中國的環(huán)境日趨惡化。由于跨國公司的最終目的是獲得高額收益，因此，發(fā)展中國家在污染產(chǎn)品生產(chǎn)上的國際比較優(yōu)勢也是跨國公司海外投資的一個重要誘因。

盡管中國政府也在不斷強(qiáng)化環(huán)境治理，十八大報告首次專門論述了“生態(tài)文明”的基本內(nèi)涵和理念，首次提出了“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”，建設(shè)美麗中國。但是人們擔(dān)心的是外商投資企業(yè)的“污染轉(zhuǎn)移”問題并沒有解決，有的行業(yè)還很嚴(yán)重。如我國工業(yè)主要污染排放指標(biāo)(工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣以及工業(yè)二氧化硫)從1992年至今基本上呈現(xiàn)逐漸惡化的趨勢。其中，工業(yè)廢氣持續(xù)增長，在1992—2010年間增長高達(dá)479%；工業(yè)二氧化硫排放在1992—2006年間快速提高，增幅達(dá)到69%，隨后出現(xiàn)緩慢下降，相對于1992年依然增長41%[5]。工業(yè)廢水在有效控制之后，排放基本保持不變，這凸顯了政策選擇對污染排放的有效性和重要性。

沿海地區(qū)是中國加工貿(mào)易的重鎮(zhèn)，伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其環(huán)境也日趨惡化。2002年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《典型區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況探查研究》報告顯示，珠江三角洲地區(qū)近40%的農(nóng)田菜地土壤重金屬污染超標(biāo)，其中10%屬于“嚴(yán)重”超標(biāo)[6]。全國范圍內(nèi)，遭受工業(yè)固體廢物危害與生活垃圾危害的耕地已經(jīng)達(dá)到1000萬公頃，每年損失的糧食已經(jīng)達(dá)到120億公斤。全國13億畝草原嚴(yán)重退化和沙化。全國七大水系均遭受污染，全國90%以上城市水域嚴(yán)重污染，有50%城市缺水。2014年4月17日，國土資源部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，結(jié)果表明，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中污染點(diǎn)位輕微為11.2%、輕度為2.3%、中度為1.5%、重度為1.1%。從土地利用類型看，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%、林地為10.0%、草地為10.4%[7]。從污染類型看，無機(jī)型污染占比大，有機(jī)型相對次之，復(fù)合型污染占比較小。造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因是工礦業(yè)生產(chǎn)活動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等活動。

近年來，跨國公司在華污染事件頻發(fā)，給中國經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。根據(jù)《2012跨國公司中國報告》：2006年6月33家在華知名跨國公司因環(huán)保違規(guī)違法而被國家環(huán)保總局曝光，主要有超標(biāo)準(zhǔn)排放廢水的上海松下電池公司、超標(biāo)排放污染廢水的長春百事可樂公司、主體設(shè)施未驗收私自投產(chǎn)的上海雀巢公司，還有3M上海公司、德國諾爾起重機(jī)設(shè)備等公司。上述案例僅是在華跨國公司涉及環(huán)境污染問題的冰山一角?？鐕具M(jìn)入中國以來，大部分高耗能和高污染產(chǎn)品基本由中國企業(yè)來生產(chǎn)，然后跨國公司進(jìn)行內(nèi)部貿(mào)易或者出口，而將污染留在中國，造成了我國部分地區(qū)的環(huán)境污染。

二、跨國公司在華投資造成環(huán)境污染的原因

第一，外商投資過度進(jìn)入制造業(yè)是環(huán)境污染的一個主要原因。改革開放以來，中國利用FDI與引進(jìn)制造業(yè)投資同步進(jìn)行，外商對制造業(yè)的投資從1999年開始就不斷增加，在2004年和2005年時，制造業(yè)占比已經(jīng)達(dá)到70%以上；之后，制造業(yè)利用外資占比處于下降狀態(tài)，到2012年降到43.7%(見表1)。從FDI在華的產(chǎn)業(yè)分布看，引進(jìn)外資中大約有60%進(jìn)入制造業(yè)，給外商帶來的88%的FDI工業(yè)增加值來源于污染密集型的產(chǎn)業(yè)，其中30%屬于高度污染密集型的產(chǎn)業(yè)[8]。從“三廢”排放量來看，制造業(yè)帶來的污染物排放量最大，其廢水排放量已經(jīng)占到工業(yè)排放量的79%；廢氣排放量占到63.7%；廢棄固體物排放量占42.1%。從國際競爭態(tài)勢看，由于中國的制造業(yè)產(chǎn)品在國際上具有比較優(yōu)勢，因此制造業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)張不可避免地造成污染的轉(zhuǎn)移。這也說明外商投資的技術(shù)外溢效應(yīng)并沒有整體上改善環(huán)境污染，或者技術(shù)外溢不足或者是技術(shù)吸收不足。當(dāng)然，從表1中可以看出，制造業(yè)利用外資占全國利用外資總量的比重自2006年不斷下降，到2012年比重已經(jīng)降到43.7%。這也反映出中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整與升級，第三產(chǎn)業(yè)處于上升態(tài)勢，對環(huán)境污染程度的降低會產(chǎn)生積極的作用和效果。

第二，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的國際差異性導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家污染產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。目前，國際上有《多邊環(huán)境協(xié)議》、《卡塔赫納生物議定書》和《蒙特利爾公約》等國際性的相關(guān)環(huán)境保護(hù)條約。然而，這些條約或者是單邊條約，或者是與WTO的有關(guān)規(guī)定相悖。在WTO的框架內(nèi)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的協(xié)定尚不完善，更沒有如國際貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)那樣的協(xié)定對相關(guān)方面的明確限定與約束限定。制造業(yè)的輸出國基本都是發(fā)達(dá)的西方國家，而這些國家對環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定有嚴(yán)格甚至苛刻的限制，在具體的經(jīng)濟(jì)活動中對于能耗高、污染嚴(yán)重等行業(yè)的懲罰相當(dāng)嚴(yán)厲，開出的罰單動輒上億元。但中國對相關(guān)污染的外資企業(yè)開出的罰單僅為幾萬元或幾十萬元，外資企業(yè)通過污染生產(chǎn)獲得的收益遠(yuǎn)大于遵守環(huán)境規(guī)制所付出的相關(guān)成本，根本起不到應(yīng)有的懲罰作用。另外，發(fā)達(dá)國家主要依據(jù)本國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況，以及國內(nèi)的基本條件而制定制造業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，他們不會過多考慮或者照顧發(fā)展中國家的基本利益。同時，中國正處在工業(yè)化的中期推進(jìn)階段，這就導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家在其國內(nèi)發(fā)展高污染制造業(yè)的成本不斷上升，迫使其只好向中國等發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移制造業(yè)。當(dāng)然，也有相當(dāng)?shù)耐馍掏顿Y企業(yè)利用中國與其母國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“壓力差”將污染轉(zhuǎn)嫁到中國。

第三，地方政府官員的政績觀，造成了地方政府間的惡性引資競爭，導(dǎo)致了環(huán)境污染的加重。1994年中國實(shí)行分稅制改革，地方政府必須獲得相當(dāng)?shù)呢斦找?，才能夠在一定程度上滿足地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和行政費(fèi)用支出的需求。同時為了政治上的晉升極力追求經(jīng)濟(jì)增長率。而要在“為增長而展開的競爭”中取得優(yōu)勢，選擇“資本推動型”發(fā)展模式是一種最有效的方式，這就要求地方政府不斷地創(chuàng)造或者改善軟硬環(huán)境，以為招商引資創(chuàng)造條件。相對于完善的市場經(jīng)濟(jì)國家來說，中國對資本的自由流動有嚴(yán)格的限制，地方政府為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會充分利用手中掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，通過“放權(quán)讓利”的方式以盡最大可能獲得外資的審批權(quán)。這種基于對經(jīng)濟(jì)資源最大化的不斷追求，刺激了地方政府追逐外資的利用規(guī)模和數(shù)量，造成了全國范圍內(nèi)對外資引進(jìn)的瘋狂追求。

改革開放以來，中國傾斜式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略形成了外資進(jìn)入基本上從東南沿海地區(qū)向中部地區(qū)、西部地區(qū)逐步梯度推進(jìn)的格局，然而FDI在華地域分布的失衡，又進(jìn)一步加劇了中國內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，東部地區(qū)面臨的資源環(huán)境壓力日益加劇。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來看，地方政府基于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和取得顯著的“表面”政績之目的，往往不惜以犧牲環(huán)境保護(hù)為代價，突破環(huán)境底線，引進(jìn)了一批技術(shù)水平低、污染高、能耗高的外資企業(yè)，結(jié)果使得本已脆弱的本地生態(tài)環(huán)境更趨惡化。特別是外資偏向于投資制造業(yè)的引資結(jié)構(gòu)更是加大了中國資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的壓力。

第四，大量“洋垃圾”進(jìn)口到中國，造成國內(nèi)環(huán)境污染。由于發(fā)達(dá)國家對環(huán)境污染的嚴(yán)格限制和巨大的懲罰成本，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行跨國垃圾轉(zhuǎn)移就成為他們處理污染的一種途徑和方式。其具體做法就是將產(chǎn)生于發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的大量工業(yè)與生活垃圾，特別是產(chǎn)生的有害廢棄物，通過各種方式轉(zhuǎn)向環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的發(fā)展中國家，這必然給進(jìn)口垃圾的國家?guī)砭薮蟮沫h(huán)境問題。作為最大的發(fā)展中國家的中國也不斷遭受到洋垃圾進(jìn)口的影響。洋垃圾進(jìn)入中國的途徑主要有貿(mào)易、走私、捐贈等形式，對中國的環(huán)境造成很大的負(fù)面影響。其主要涉及工業(yè)垃圾與危險廢物垃圾等。來自美國國際貿(mào)易委員會的數(shù)據(jù)，2000年至2011年，美國向中國出口的垃圾廢品交易額由最初的7.4億美元增加到115.4億美元，2011美國出口給中國的垃圾交易額占中國從美國進(jìn)口貿(mào)易總額的11.1%，其總量僅次于從美國進(jìn)口的農(nóng)作物、電腦和電子產(chǎn)品及化學(xué)品和運(yùn)輸設(shè)備等。[9]更觸目驚心的是，全球每年產(chǎn)生5億噸各種電子垃圾，其中70%以各種方式流入中國。某種程度上，中國東南沿海地區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為全球電子垃圾的聚集地。

第五，高污染、高能耗和資源性產(chǎn)品出口產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。高污染產(chǎn)品在中國主要是指黑色金屬冶煉及壓延業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、有色金屬冶煉壓延業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)與化工原料及化學(xué)制品制造業(yè)。目前，中國已經(jīng)成為世界上最大的焦炭生產(chǎn)、消費(fèi)和出口國，出口占全球貿(mào)易量的一半以上。然而中國的焦炭生產(chǎn)技術(shù)與工藝整體上落后于世界水平，技術(shù)落后的土焦占有較大比重，我們生產(chǎn)一噸焦炭就要平均排放大約一噸的廢水、廢氣和廢渣。隨著中國出口焦炭數(shù)量的增加，環(huán)境污染指數(shù)也在不斷上升。

三、提升環(huán)境質(zhì)量的應(yīng)對策略

第一，提升我國治污技術(shù)創(chuàng)新能力，加大先進(jìn)治污技術(shù)引進(jìn)力度。技術(shù)創(chuàng)新能力和水平是決定一個國家經(jīng)濟(jì)競爭力的核心要素，對一個國家和地區(qū)環(huán)境污染的根本治理要依靠技術(shù)創(chuàng)新的突破。技術(shù)創(chuàng)新能力對環(huán)境的改善作用體現(xiàn)在：一是能夠有效提升企業(yè)的生產(chǎn)效率，企業(yè)能用更少的資源消耗取得更大的產(chǎn)出，從而在一定程度上減緩環(huán)境壓力；二是治污技術(shù)的發(fā)展與突破可以大大降低治污成本，從而獲得有效的收益，有利于調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)者的治污積極性；三是從環(huán)境監(jiān)管視角看，檢測技術(shù)的進(jìn)步能大大降低政府的監(jiān)管成本。所以，從長遠(yuǎn)和根本上看，環(huán)境污染治理水平的提升主要依賴于技術(shù)創(chuàng)新能力提高。

發(fā)達(dá)國家具有成熟和先進(jìn)的治污技術(shù)和產(chǎn)品，我們要促進(jìn)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的整體水平提升，就必須引進(jìn)國際上已有的先進(jìn)環(huán)保技術(shù)和設(shè)備。要用高新技術(shù)來改造環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量，解決我國污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵技術(shù)，增強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場競爭力，推動中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要鼓勵引進(jìn)國外先進(jìn)的環(huán)保和清潔生產(chǎn)技術(shù)與科學(xué)的管理方法，從根本上解決中國的環(huán)境污染問題。要完善政策引導(dǎo)，大力促進(jìn)國內(nèi)清潔生產(chǎn)與循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)的不斷創(chuàng)新。

第二，調(diào)整引進(jìn)外商投資的戰(zhàn)略定位，注重提升引進(jìn)外資質(zhì)量。在引進(jìn)外資過程中必須遵循環(huán)保優(yōu)先的原則，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)門檻，嚴(yán)把環(huán)境保護(hù)關(guān)，把能否節(jié)約資源和提高環(huán)境效應(yīng)作為引資的標(biāo)準(zhǔn)，大力引進(jìn)節(jié)能減排型企業(yè)。要健全和強(qiáng)化對外商投資企業(yè)利用外資的政策導(dǎo)向，加強(qiáng)對外商投資企業(yè)全程環(huán)保監(jiān)管，要對具體的外資項目進(jìn)行環(huán)保評估，并實(shí)行嚴(yán)格的生產(chǎn)審查制度和程序，嚴(yán)格限制水平低、能耗高、污染高的外資項目的進(jìn)入。

第三，調(diào)整外商直接投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對外資過度進(jìn)入制造業(yè)的現(xiàn)狀，我們必須改變外商直接投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)限制其投入那些技術(shù)含量低的加工制造業(yè)，鼓勵其投向高技術(shù)含量領(lǐng)域和能夠帶動大量相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)增加的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。我國目前使用的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將不同的行業(yè)劃分為鼓勵、許可、限制及禁止類，在未來的產(chǎn)業(yè)調(diào)整中要更多側(cè)重于環(huán)保因素，在限制和禁止類中添加調(diào)整部分污染嚴(yán)重的行業(yè)，從源頭上控制污染物的產(chǎn)生。在發(fā)達(dá)國家更加強(qiáng)化對高污染和高排放行業(yè)限制的背景下，基于環(huán)保理念，有選擇地引進(jìn)外資并加大對高污染企業(yè)的監(jiān)管和控制是在全球化背景下中國的必然選擇，這將有助于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，使中國經(jīng)濟(jì)朝著“綠色發(fā)展”方向邁進(jìn)。

第四，加快完善吸引外資和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法規(guī)和政策。改革開放以來，我國在利用外商直接投資和環(huán)境保護(hù)方面還沒有形成統(tǒng)一的立法，這造成了利用外資過程中的監(jiān)管漏洞。我國有關(guān)控制外國污染轉(zhuǎn)移的法律、法規(guī)主要有《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《進(jìn)出口商品檢驗法實(shí)施條例》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《關(guān)于加強(qiáng)外商投資建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理的通知》等。涉及環(huán)境風(fēng)險評估預(yù)警的法律法規(guī)主要包括：一部法律，即《環(huán)境影響評價法》；兩部國務(wù)院規(guī)范性文件，即《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》；5個部級文件，即《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》、《環(huán)境風(fēng)險評估預(yù)警技術(shù)指南——氯堿企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法》等。由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生變化和制定相關(guān)法律法規(guī)時的時代背景局限，上述法律法規(guī)面對現(xiàn)實(shí)環(huán)境存在各種漏洞，如技術(shù)性不強(qiáng)、檢驗標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，使得監(jiān)管效率不高。

發(fā)達(dá)國家針對環(huán)境污染和保護(hù)方面的立法比較超前，法律法規(guī)比較完善。如美國在環(huán)境污染規(guī)制方面的法律法規(guī)主要包括大氣污染規(guī)制、水污染規(guī)制、噪聲污染的規(guī)制和固體廢棄物污染規(guī)制等。[10]5—44美國針對大氣污染方面的法律法規(guī)有《能源供應(yīng)與環(huán)境協(xié)調(diào)法》等；水污染規(guī)制法律法規(guī)有《聯(lián)邦水污染控制法》等；針對噪聲污染制定的法律法規(guī)有《噪聲控制法》等；固體廢棄物的規(guī)制方面有《固體廢物處置法》等。英國首都倫敦曾經(jīng)被稱為“霧都”，這是英國長期工業(yè)化發(fā)展而沒有重視和有效解決環(huán)境污染造成的后果，基于1952年倫敦?zé)熿F事件，英國于1956年頒布了世界上第一部《清潔空氣法》，并逐漸實(shí)行了能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，經(jīng)過半個世紀(jì)的努力，倫敦的空氣污染得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量達(dá)到較為令人滿意的結(jié)果。倫敦環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗在于有效的法律手段和科學(xué)的規(guī)劃與管理。我們要科學(xué)借鑒發(fā)達(dá)國家成熟完善的法律法規(guī)，充分結(jié)合中國的發(fā)展實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范有效的外商投資環(huán)境管理的相關(guān)法規(guī)。

第五，加大環(huán)境污染治理的投入力度，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。長期以來，我國對環(huán)保的投入占同期GDP比例始終不到2%。根據(jù)實(shí)踐和預(yù)測，如果要真正控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，一個國家和地區(qū)對環(huán)保的投入需要達(dá)到GDP的2%～3%。面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，國家已經(jīng)或即將啟動大氣、水、土壤等領(lǐng)域的污染防治計劃。當(dāng)然，這些計劃的實(shí)施需要大量的環(huán)保投入，其中僅大氣污染防治計劃的總投入預(yù)計5年就要達(dá)到1.7萬億元，年均3400億元，中央財政總投資2700億元。但實(shí)際上，2013和2014年中央財政累計投資只有150億元。未來幾年，投資壓力和缺口依然非常大。[11]我國長期以來對環(huán)境污染治理投入的嚴(yán)重匱乏，造成環(huán)境污染治理的極大困境。

加大環(huán)境污染治理投入，一方面依靠各級政府的財政投入，另一方面更需要依靠市場機(jī)制的調(diào)節(jié)和有效的資金配置。在環(huán)境污染治理投入上，跨國公司具有雄厚的資金優(yōu)勢和實(shí)力，應(yīng)該鼓勵外商投資企業(yè)成立外資企業(yè)環(huán)?；?，并將這個基金投資的收益用于外資企業(yè)環(huán)境污染的治理。我們要借鑒發(fā)達(dá)國家治理污染的成功經(jīng)驗，建立主要以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)、行政和法律手段輔助調(diào)節(jié)的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制。當(dāng)然，政府要為企業(yè)的生產(chǎn)提供信貸和融資便利，并給予相當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠等；要加大綠色消費(fèi)理念的宣傳，引導(dǎo)消費(fèi)者在消費(fèi)中選購綠色產(chǎn)品，科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)外商投資企業(yè)將資本投向無污染行業(yè)和綠色等技術(shù)薄弱的產(chǎn)業(yè)。

第六，完善我國的環(huán)境稅制建設(shè)。從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染治理的實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境稅主要包括環(huán)境污染稅和生態(tài)破壞稅。環(huán)境污染稅分為廢氣和大氣污染稅、廢水和水污染稅、廢物垃圾稅。生態(tài)破壞稅包括伐木稅和地下水稅。發(fā)達(dá)國家通過完善的稅制建設(shè)及嚴(yán)格征稅，對發(fā)達(dá)國家有效控制環(huán)境污染起到了積極作用。當(dāng)前，對我國來說，應(yīng)基于環(huán)境保護(hù)之目的，借鑒發(fā)達(dá)國家通過稅制建設(shè)遏制環(huán)境污染的有效做法，完善我國的環(huán)境污染稅制建設(shè)。由于征收環(huán)境稅之目的在于保護(hù)環(huán)境，作為一種稅，其框架應(yīng)該包括納稅人、征稅對象、稅率、納稅期限、納稅地點(diǎn)、稅收優(yōu)惠等基本要素。從納稅人來看，主要是指開發(fā)、使用環(huán)境資源和污染環(huán)境的單位和個人。從征收范圍來看，主要是指向那些不可再生資源或者資源存量較少或稀缺的資源，同時向生產(chǎn)中的污染行為征稅。從稅收優(yōu)惠來看，主要是對有效控制污染、清潔生產(chǎn)和綠色消費(fèi)等實(shí)行稅收優(yōu)惠。

第七，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境污染治理政策，加大對跨國公司環(huán)境污染的處罰力度，有效改善環(huán)境質(zhì)量。從環(huán)境庫茲涅茲曲線所描述的基本內(nèi)涵可以看出，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中曾經(jīng)走過先污染后治理的道路。在某種程度上也是當(dāng)時時代環(huán)境和各種生產(chǎn)要素資源所決定的，特別是技術(shù)發(fā)展的水平和局限性限制了環(huán)境污染的有效控制。但是，在現(xiàn)實(shí)狀況下，發(fā)展中國家已經(jīng)不可能再通過轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)來達(dá)到環(huán)境改善的路徑選擇。所以，政府有效的環(huán)境政策是有效緩解環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)手段。

環(huán)境物品在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被作為公共產(chǎn)品，其具有公共性和不可替代性特點(diǎn)。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性，一個國家或地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量是很難通過私人投資給予改善的。同時，現(xiàn)實(shí)生活和生產(chǎn)中普遍出現(xiàn)對環(huán)境公共物品的過度消費(fèi)問題，也經(jīng)常性地出現(xiàn)“搭便車”問題，要解決此問題只有通過政府的集體行為加以約束?；诖耍扇?yán)厲的環(huán)保政策不僅可以弱化發(fā)達(dá)國家將高污染產(chǎn)業(yè)向我國轉(zhuǎn)移的動因，而且可以改變和優(yōu)化環(huán)境庫茲涅茲曲線的變動軌跡，使得我國環(huán)境污染持續(xù)上升的趨勢變得平坦或得到相應(yīng)遏制，以提升環(huán)境質(zhì)量。對來自發(fā)達(dá)國家的跨國公司在華產(chǎn)生的環(huán)境污染應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲處罰，因為它們在其母國可以做到“零污染”，而進(jìn)入中國后卻成為“污染大戶”，原因就在于我們對其造成的環(huán)境污染處罰過輕。根據(jù)各國法律實(shí)踐，法律之所以設(shè)定懲罰性經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就是要形成對相關(guān)主體的威懾力，使其利弊權(quán)衡后主動采取措施降低環(huán)境污染風(fēng)險，這會有效防范和遏制跨國公司的環(huán)境污染問題。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，加快建立以強(qiáng)制性環(huán)境保險為主的跨國公司環(huán)境責(zé)任保險制度，將會激勵跨國公司減少環(huán)境風(fēng)險，以改善環(huán)境質(zhì)量。

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