楊華兵

(1.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)工作管理總站，烏魯木齊 830013；2.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，烏魯木齊 830013)

新疆兵團林權(quán)制度改革工作探討

楊華兵1，2

(1.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)工作管理總站，烏魯木齊 830013；2.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，烏魯木齊 830013)

闡述了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林權(quán)制度改革工作的現(xiàn)狀、主要做法和取得的成效，分析了兵團林權(quán)制度改革存在的主要問題，結(jié)合兵團實際，提出對策與建議，以利于充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，促進兵團現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。

林權(quán)改革；探討；新疆兵團

改革開放以來，我國集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效，對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻。集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。為進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，2008年6月8日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號)正式出臺和發(fā)布。對推動全國各省及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(以下簡稱“兵團”)林權(quán)制度改革工作具有重要的指導(dǎo)意義。兵團的林權(quán)改革不完全等同于地方集體林權(quán)制度改革，既有共性，又有個性。兵團林權(quán)制度改革起步比較晚，結(jié)合自身特點，因地制宜、開拓創(chuàng)新、試點先行、穩(wěn)步推進，林權(quán)制度改革取得了一定成績。因為兵團具有體制、使命、生態(tài)區(qū)位、改革的主體、林改的對象及林木撫育六大特殊性，還存在著制約林權(quán)制度改革發(fā)展的諸多因素，需要不斷的克服困難，探索和制定更加完善的相關(guān)配套措施，才能推進林權(quán)制度改革工作健康有序發(fā)展。

1 現(xiàn)狀及取得的成效

1.1 現(xiàn)狀

兵團林權(quán)制度改革開始于2003年，在借鑒內(nèi)地集體林權(quán)的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由最初的2個師4個團場，逐步在適合條件的團場開展林權(quán)制度改革試點工作。特別是中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》和中央林業(yè)工作會議的召開之后，進一步推動了兵團林權(quán)制度改革的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2014年6月，兵團已有13個農(nóng)業(yè)師，122個團場開展了林權(quán)制度改革。改革工作覆蓋了全兵團所有師(建工師除外)，占全兵團13個師174個農(nóng)牧團場的70%。全兵團完成林權(quán)制度改革林地面積78萬hm2(其中人工林16萬hm2，國家級公益林灌木林地62萬hm2)占全兵團林地面積185.67萬hm2的42%，就兵團所處特殊地理位置和氣候條件而言，已經(jīng)實現(xiàn)了兵團林業(yè)發(fā)展上的重大突破，為推進走兵團特色林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路注入了活力。兵團累計林權(quán)登記面積達78萬hm2，林權(quán)發(fā)證1.6萬份，發(fā)證率為70%。在保證生態(tài)功能前提下，允許合理利用林地資源發(fā)展林下經(jīng)濟，開展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和開發(fā)森林旅游業(yè)等。林下經(jīng)濟取得較好成效，2014年兵團從事林下經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)人口4.5萬人，林下經(jīng)濟產(chǎn)值3.6億元，從事林下經(jīng)濟的職工人均年增收0.8萬元。

1.2 主要做法和取得的成效

1) 明晰產(chǎn)權(quán)。采取家庭承包、社會經(jīng)濟組織或大戶轉(zhuǎn)讓承包和聯(lián)戶承包三種經(jīng)營方式。實行的家庭承包經(jīng)營，主要采取讓人工林的農(nóng)田防護林“林隨地走，誰造誰有”的原則進行承包，確權(quán)到戶。即在保持生態(tài)規(guī)劃和防護功能的前提下，將團場統(tǒng)一經(jīng)營管理的農(nóng)田防護林地就近優(yōu)先隨相鄰承包農(nóng)田土地的職工家庭進行承包經(jīng)營，這種形式在兵團應(yīng)用極為普遍，占兵團農(nóng)田防護林承包經(jīng)營總面積的91.3%。團場統(tǒng)一制定辦法，給予一定的農(nóng)田土地承包利費減免和優(yōu)惠；實行的社會經(jīng)濟組織或大戶轉(zhuǎn)讓承包，是因為受水土開發(fā)條件限制，不宜實行職工普通家庭承包的墾區(qū)大型道路林、宜林荒山荒地，可對現(xiàn)有林地、中幼林木進行評估作價，通過公開招標(biāo)、拍賣或者公開協(xié)商等方式，轉(zhuǎn)讓給社會經(jīng)濟組織或者大戶承包，取得一定期限的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，本著先團場內(nèi)部后社會外部的原則，落實經(jīng)營主體，土地使用利費按合同一次性或者分期交付團場；聯(lián)戶承包，是因為受資金和人力限制，同時也有利于林地統(tǒng)一經(jīng)營和管護，農(nóng)田防護林也可采取職工聯(lián)戶的方式落實經(jīng)營主體，利益共享、成本共擔(dān)，是對家庭承包經(jīng)營方式的有效補充。各團場主要根據(jù)國家有關(guān)林地承包期的相關(guān)政策規(guī)定，并結(jié)合實際制定承包期限政策，承包期15年～50年不等。不同于人工林，針對天然起源的胡楊、梭梭和檉柳等國家級公益林地，利用中央森林生態(tài)效益補償基金公開招聘責(zé)任心強、符合條件的人員看護，按林班發(fā)放林權(quán)證，每人看護面積350hm2～700hm2，團場每年發(fā)放看護費用。

2) 放活經(jīng)營權(quán)。林地承包后，在保證生態(tài)功能前提下，允許合理利用林地資源發(fā)展林下經(jīng)濟，開展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和開發(fā)森林旅游業(yè)等。令其在不改變林地用途的前提下，鼓勵經(jīng)營主體按照市場規(guī)律，自主經(jīng)營，自主銷售，優(yōu)化配置森林資源。商品經(jīng)濟林、用材林自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。同時，按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，鼓勵林木所有權(quán)、林地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

3) 落實處置權(quán)。改進林木采伐管理辦法，對國有林和林權(quán)落實到戶的林木分別采取不同的采伐管理辦法。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營者對其承包林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股、轉(zhuǎn)讓，還可以將其作為合資或者合作造林的出資條件。

4) 保障收益權(quán)。依法保護林地承包經(jīng)營者的收益權(quán)，嚴(yán)禁在經(jīng)營過程中亂收費、亂攤派或以其他方式變相加重職工負(fù)擔(dān)。承包期內(nèi)征占用林地的林木補償費要全額補給林權(quán)所有者。林權(quán)所有者承包的林地、林木納入國家和兵團林業(yè)各類工程項目的，享受與國有林地、林木同等的補助政策。

通過實施明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)，一是林木的管護質(zhì)量明顯提高，林木生長較快，林相整齊，生態(tài)效益明顯提高；二是林木的管護成本全部由承包人承擔(dān)，團場減少這部分的支出，團場減少負(fù)擔(dān)；三是林木采伐時，承包人與團場利益分成，雙方均有收益，而且承包職工得大頭，取得較好的成效。

2 存在的主要問題

2.1 自然條件的制約

兵團適生樹種選擇范圍相對較窄，對林權(quán)改革職工承包積極性也會帶來一定的影響，客觀表現(xiàn)為水土條件相對較好的墾區(qū)團場職工參與林權(quán)改革的積極性較高，林權(quán)改革開展程度相應(yīng)也高。

2.2 林業(yè)灌溉用水難以保障

林業(yè)生產(chǎn)為荒漠干旱區(qū)綠洲灌溉林業(yè)，農(nóng)林用水矛盾突出，灌溉用水的保障程度對林木成活和生長影響較大，一定程度上影響了團場職工參與林權(quán)改革的積極性，客觀表現(xiàn)為墾區(qū)之間、團場之間林權(quán)改革開展程度存在地域性的差異。

2.3 林木采伐限額的限制

部分單位對產(chǎn)權(quán)已到職工家庭的林木仍然沿用國有公益林一樣的管理辦法，導(dǎo)致林木即使生長成熟也會因沒有限額指標(biāo)而不能批準(zhǔn)采伐，職工個人就無法按照經(jīng)濟利益最大化目標(biāo)對自己的財產(chǎn)進行處置，必然會影響職工承包林地的積極性，阻礙林權(quán)改革的大面積推廣。

2.4 承包政策的規(guī)范性和連續(xù)性不明確

林業(yè)經(jīng)營經(jīng)濟周期長，見效慢，自然風(fēng)險期也長，職工普遍對林權(quán)改革政策的連續(xù)性存在擔(dān)憂，對管理的規(guī)范、完善和合理存在期盼。一方面，多墾區(qū)多團場進行了多年的林權(quán)改革試點探索，出臺和實施的政策辦法類型較多，但由于兵團至今沒有結(jié)合自身實際總結(jié)出臺統(tǒng)一的林權(quán)改革指導(dǎo)性意見，形成實際操作辦法并不規(guī)范，以后的調(diào)整必然會對行政管理者的信譽帶來不利影響，也會影響到林權(quán)改革實施的預(yù)期效果。另一方面，職工又擔(dān)心在長期的經(jīng)營過程中，隨著團場管理者的更迭政策難以得到沿續(xù)，使自己的經(jīng)營成效難以得到回報。

2.5 林權(quán)證發(fā)放滯后

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村林地的承包期為30年～70年。兵團農(nóng)牧團場農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營是以法定職工退休年齡為期限的。同時，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營又有其自身特點，生產(chǎn)周期與農(nóng)業(yè)農(nóng)作物生產(chǎn)明顯不同，職工承包不同種類林地對承包期限的要求意愿也不一致。由于兵團沒有結(jié)合實際出臺規(guī)范的林地承包期限政策規(guī)定，造成大多數(shù)墾區(qū)團場按照國家農(nóng)村集體林地的承包期限進行國有林地承包，承包期種類繁多、不規(guī)范且普遍偏長，形成林地資源分配、占用的不合理。

2.6 信用貸款的局限

造林成本逐年加大，實際成本達1.2萬元/hm2左右，如采用節(jié)水滴灌方式，成本又將增加1.7萬元/hm2，以至造林成本高達3萬元/hm2以上。栽后林木管護人工、灌水、病蟲害防治等費用也隨著物價指數(shù)攀升持續(xù)上漲，年平均達0.45萬元/hm2左右。林改工作資金短缺，制約了職工繼續(xù)投入的積極性。國家近年盡管雖已出臺了多個林權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策文件，但由于目前兵團大部分師林權(quán)證發(fā)證率不足，職工申請抵押貸款與銀行經(jīng)營管理的協(xié)調(diào)尚存在一定的障礙，因而林權(quán)抵押貸款總量十分有限。

2.7 綜合配套改革措施缺位

部分林改進展順利的墾區(qū)團場，急需建立完善林木資產(chǎn)評估、規(guī)范林地和林木流轉(zhuǎn)、健全林權(quán)抵押貸款制度、完善林木采伐管理辦法、保障生態(tài)用水用電、提供產(chǎn)業(yè)扶持政策和科技推廣服務(wù)等配套制度改革，否則會積累更多的矛盾和問題，阻礙林改進程。沿用以往采伐限額制度使一些到期林木難以采伐，使“經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)”無法落實引發(fā)上訪事件，挫傷了部分職工參與林改的積極性。

3 對策與建議

3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)， 制定改革實施意見

在林權(quán)改革過程中加強各級黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立林權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一思想認(rèn)識，強化行政主導(dǎo)，完善各項政策，制定切實可行的實施方案，把握好林權(quán)改革方向和進程，準(zhǔn)確及時解決試點中存在的難點及問題。

在林權(quán)制度改革試點中，盡管進行了林權(quán)改革有益的探索和實踐，總體上也取得了一定的成效，各師團林權(quán)改革的效果和進程不盡相同，也產(chǎn)生了不少問題。應(yīng)組織有關(guān)部門深入師團調(diào)研，在總結(jié)各墾區(qū)林權(quán)改革試點經(jīng)驗，并借鑒吸收國內(nèi)林權(quán)改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出臺兵團林權(quán)制度改革的指導(dǎo)性意見，規(guī)范和指導(dǎo)兵團的國有林權(quán)改革工作。

3.2 分類經(jīng)營，推進林改

根據(jù)用途不同，將林業(yè)分為公益林和商品林兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機制。根據(jù)兵團實際情況，可將公益林依然采取公有公管方式，組織職工參與承包管護，取得勞動報酬，公益林按照公益事業(yè)進行管理，嚴(yán)格控制采伐，以發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益為主；將立地條件較好的農(nóng)田防護林、防風(fēng)固沙基干林、生態(tài)用材兼用林(包括退耕還林地)和部分道路林納入商品林，主要向職工公開承包，進行林權(quán)改革。

3.3 完善林地承包合同

在團場承包職工主體資格上，承包營造生態(tài)防護林可不受年齡、退休時間的影響，鼓勵支持職工的廣泛參與，提高全社會參與生態(tài)建設(shè)的積極性。承包營造商品經(jīng)濟林則應(yīng)限制為離退休時間不少于5年(結(jié)果期)的在崗職工。在職工退休前后承包林地政策上，承包營造生態(tài)防護林可延長到退休后承包期滿，并保持林地利費不變。在林權(quán)流轉(zhuǎn)上，承包合同應(yīng)列明林權(quán)轉(zhuǎn)出者可有條件收回林地使用權(quán)的條款,原林地承包者的責(zé)任義務(wù)不變，嚴(yán)格規(guī)定流轉(zhuǎn)期限不應(yīng)超過剩余承包期限,流轉(zhuǎn)后的林地必須用于林業(yè)經(jīng)營，不得改變林地用途等。

3.4 確保林業(yè)用水

林改地用水應(yīng)納入團場供水計劃，配套林業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施，確保造林綠化用水的需要。

3.5 簡化林木采伐程序

采伐林木必須辦理采伐許可證。各團場要依據(jù)團場防護林建設(shè)總體規(guī)劃，編制林木采伐經(jīng)營方案，按方案進行采伐。由職工申請，團場審核發(fā)放采伐證，并報師林業(yè)部門備案。團場要做好分批、分區(qū)域逐步采伐計劃，保證森林生態(tài)防護功能和采伐更新。

3.6 做好林業(yè)科技服務(wù)工作

基層林業(yè)單位應(yīng)配足林業(yè)站科技管理人員，充分發(fā)揮林業(yè)科技人員在林改工作中生產(chǎn)組織、科技推廣和技術(shù)服務(wù)的作用。各團場要積極開展林業(yè)科技服務(wù)工作，提高林改職工林木管護技術(shù)水平，保障林木成材，縮短輪伐周期，提高林地產(chǎn)出率，促進職工增收、團場增效。

3.7 建立完善林權(quán)社會化服務(wù)體系

要扶持、培養(yǎng)提供林權(quán)信息查詢、森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)交易平臺等的林權(quán)社會化服務(wù)部門，引導(dǎo)和規(guī)范森林經(jīng)營方案編制等中介服務(wù)健康發(fā)展，保證林木、林地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)管理。

4 結(jié)語

兵團林權(quán)制度改革試點經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，但從南北疆各師的試點情況看，總體上是成功的，取得了預(yù)期的成效，得到了各級干部和基層職工群眾的充分肯定和積極參與，對兵團林權(quán)制度改革的全面推進實施具有重要意義。林權(quán)改革解放了林業(yè)生產(chǎn)力，提高了職工造林育林護林的積極性。使投資經(jīng)營主體多元化，形成全社會參與生態(tài)建設(shè)的良好局面。也減輕了團場經(jīng)營負(fù)擔(dān)，促進了團場增效、職工增收。使造林質(zhì)量得到提高，造林面積成倍增加，管理撫育效果良好，森林資源穩(wěn)步增長。對新疆兵團林權(quán)制度改革工作的研究和分析，提出對策與建議，旨在不斷總結(jié)經(jīng)驗，鞏固和擴大改革成果，對充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，促進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展提供參考。

ExplorationontheXinjiangConstructionForestTenureReform

YANG Huabing1，2

(1.Forestry Workstation of Management General Station in Xinjiang Production and Construction Corps, Urumqi 830013, Xinjiang, China；2. Forest Inventory and Planning Institute of Xinjiang Production and Construction Corps， Urumqi 830013, Xinjiang, China)

This paper described the current status of the Xinjiang Production and Construction Corps’forest tenure reform, the main practices and achievements, analyzed the main problems, and explored the pratical countermeasures and suggestions of the Corps, to facilitate a variety of functions of forestry, and promote the development of modern forestry of the Xinjiang Corps.

forest tenure reform；exploration；Xinjiang Production and Construction Corps

2014—5—15

2014—12—25

楊華兵(1977—)，男，漢族，重慶涪陵人，工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計工作。

F 326.20

B

1003—6075(2015)01—0015—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.005