柯善新，賀東北

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

部分放開(kāi)森林采伐限額政策探討

柯善新，賀東北

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

通過(guò)分析不同森林類(lèi)型采伐的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，探討森林采伐限額政策的適宜程度，形成對(duì)部分類(lèi)型森林放開(kāi)采伐限額的思路，分析評(píng)估放開(kāi)采伐限額政策的風(fēng)險(xiǎn)，提出改善森林采伐限額政策建議。

森林；采伐限額；采伐管理；政策研究

隨著1984年《森林法》的發(fā)布，國(guó)家對(duì)森林限額采伐提出了明確要求，全國(guó)實(shí)行森林限額采伐。我國(guó)限額采伐實(shí)行的是全額管理，除農(nóng)戶(hù)房前屋后林木外，全部采伐受限額控制[1-2]。30年來(lái)，這項(xiàng)政策幾乎沒(méi)有多大變化。就連近年來(lái)改革力度較大的集體林權(quán)制度改革，也沒(méi)有根本觸及限額制度底線(xiàn)，改革的也僅僅是管理方式。

對(duì)限額制度進(jìn)行討論，是時(shí)下學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)上熱議的話(huà)題。毋庸置疑，限額制度對(duì)國(guó)家森林資源保護(hù)與發(fā)展起到了核心作用，功不可沒(méi)。但近年來(lái)問(wèn)題也越來(lái)越突出,限額引起的管理限制與經(jīng)營(yíng)的自由權(quán)發(fā)生沖突,特別是2007年《物權(quán)法》出臺(tái)以后，限額管理的一些政策措施在法理層面受到質(zhì)疑[3]，限額管理政策面臨巨大改進(jìn)壓力。

本文從分析不同類(lèi)型森林經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn)入手，探討限額采伐政策的適宜程度，挑選出限額采伐措施負(fù)面影響過(guò)大、對(duì)維護(hù)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)作用不明顯的類(lèi)型，提出部分放開(kāi)限額、允許充分自主經(jīng)營(yíng)的政策措施。

1 不同類(lèi)型森林采伐特點(diǎn)

森林采伐實(shí)行限額采伐制度，其出發(fā)點(diǎn)就是通過(guò)控制采伐總量，維護(hù)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，從而保持森林的生態(tài)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)三大效益的持續(xù)發(fā)揮。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展的今天，森林的經(jīng)濟(jì)效益已遠(yuǎn)沒(méi)有生態(tài)與社會(huì)效益受到社會(huì)重視與關(guān)注。森林的生態(tài)價(jià)值成為社會(huì)關(guān)注的核心價(jià)值。在以下的討論中，森林生態(tài)效益可持續(xù)性成為衡量限額制度的核心原則。

通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型森林的屬性進(jìn)行分析，使人們能夠發(fā)現(xiàn)不同類(lèi)型森林實(shí)行限額采伐制度，其影響程度是不一樣的，據(jù)此判斷其放開(kāi)限額的利弊。森林狀況不同、采伐主體不同、經(jīng)營(yíng)目的不同，會(huì)有明顯差異。

1.1 公益林與商品林

公益林和商品林是按森林主導(dǎo)功能劃分的。國(guó)家級(jí)公益林和大多數(shù)地方級(jí)公益林受到政府財(cái)政補(bǔ)償，具有維持森林持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效能的義務(wù)，其采伐理所當(dāng)然要受到限制，適宜施行限額管理。商品林是以經(jīng)濟(jì)收益為主要經(jīng)營(yíng)目的，遵循的是產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)規(guī)則，經(jīng)營(yíng)者當(dāng)然希望自主經(jīng)營(yíng)權(quán)最大化，是最希望放開(kāi)采伐限額、放寬經(jīng)營(yíng)權(quán)力的部分。

1.2 國(guó)有林與非國(guó)有林

國(guó)有林經(jīng)營(yíng)代表的是國(guó)家利益，而限額制度代表的是國(guó)家意志，兩者匹配，國(guó)家企業(yè)的林木采伐受?chē)?guó)家限額控制理所當(dāng)然，是對(duì)國(guó)家企業(yè)管理者必要的制約措施。非國(guó)有林包含多種情形，如農(nóng)村村集體所有、農(nóng)戶(hù)個(gè)人所有、私人企業(yè)所有、各種合作共有形式等。對(duì)非國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)，代表的是個(gè)人或者團(tuán)體的利益，如果因?yàn)椤皣?guó)家利益”而讓他們承擔(dān)利益損失，放棄個(gè)人或團(tuán)體利益，就將有失公平。因此非國(guó)有林應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮放開(kāi)采伐限制。

1.3 人工林與天然林

從生態(tài)價(jià)值角度，一般認(rèn)為天然林生態(tài)價(jià)值更高，社會(huì)價(jià)值也更大，是優(yōu)先要保護(hù)的類(lèi)型。從成本投入角度來(lái)看，人工林代表了經(jīng)營(yíng)者的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)的投入較大，對(duì)獲取經(jīng)營(yíng)收益的愿望也更高。因此，人工林應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮放寬采伐限制，盡量避免經(jīng)營(yíng)者抱怨因采伐限制使經(jīng)營(yíng)利益受損。

1.4 高度集約經(jīng)營(yíng)與粗放經(jīng)營(yíng)森林

粗放經(jīng)營(yíng)投入少，隨意性大，如果不加限制森林往往受到較大破壞，因而限制采伐政策對(duì)其能起到積極有效的制約作用。集約經(jīng)營(yíng)代表的是精耕細(xì)作、精細(xì)化管護(hù)、高投入、高產(chǎn)出。講求經(jīng)營(yíng)的科學(xué)性，經(jīng)營(yíng)的計(jì)劃性強(qiáng)，大多就已經(jīng)體現(xiàn)了可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的理念。在此情形下，限額政策的積極、正面影響極為有限，而負(fù)面影響會(huì)放大，是限額與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)矛盾最突顯的地方。以下列舉幾類(lèi)常見(jiàn)情形。

1) 竹林。歷史經(jīng)驗(yàn)積累與近代科學(xué)研究，使得竹林經(jīng)營(yíng)技術(shù)非常成熟。竹林通常多世代混雜、新老竹交錯(cuò)。老竹必須除去，新竹需要有適度保有量，這是經(jīng)營(yíng)者都懂的道理，不可能因失去采伐限制而大勢(shì)破壞森林。因此國(guó)家已經(jīng)不再對(duì)竹林制定限額，一些省份也取消了竹林的采伐限制。

2) 短輪伐期工業(yè)原料林。最典型的代表是華南地區(qū)的桉樹(shù)林與華中地區(qū)的楊樹(shù)林等速生豐產(chǎn)用材林。5a～8a即可采伐，年均純收入可達(dá)1.5萬(wàn)元/hm2以上，投入與產(chǎn)出均相當(dāng)于農(nóng)作物種植。事實(shí)上老百姓就是拿它當(dāng)莊稼種植，只是收成年份稍長(zhǎng)而已。這種經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)就是期間經(jīng)濟(jì)收益最大化。 這種情況下，采伐限額的負(fù)面影響大、積極作用有限，取消限額的風(fēng)險(xiǎn)小。例如，就算哪年因價(jià)格好而過(guò)多采伐，造成區(qū)域森林蓄積下降，也會(huì)很快得到補(bǔ)足，因而不足為懼。

3)經(jīng)濟(jì)林。主要指喬木經(jīng)濟(jì)林，最典型的如橡膠林，其次如核桃、芒果等。整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程如整地、種植、管護(hù)處理、收獲等過(guò)程，均以獲取其非木質(zhì)產(chǎn)品為目標(biāo)。最終是否更新采伐也是依其非木質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)能決定的。對(duì)這種類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)施行采伐限制毫無(wú)道理。

2 部分放開(kāi)限額的提出

為了解決經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與當(dāng)前采伐管理政策之間的矛盾，一些方案被提出。一些人呼吁取消森林采伐限額，從根本上解放對(duì)林木采伐的限制。一些人認(rèn)為限額制度、憑證采伐制度必須堅(jiān)持，但可以改善管理方式，體現(xiàn)公平、公正、合理。管理方式的改善早就在進(jìn)行，集體林權(quán)制度改革的政策中相當(dāng)多內(nèi)容是針對(duì)采伐的。一些省通過(guò)采伐指標(biāo)到村入戶(hù)、公示、簡(jiǎn)化手續(xù)等制度體現(xiàn)公平公開(kāi)與便利[4]。

完全取消限額，一步到位放開(kāi)全部限額面臨風(fēng)險(xiǎn)太高，時(shí)機(jī)尚不成熟。而在堅(jiān)持限額的前提下改善管理，又無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者想采時(shí)而不能采，就依然會(huì)有怨言[5]。

如何在保持森林生態(tài)效益可持續(xù)的前提下盡量放開(kāi)采伐管理限制是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。部分放開(kāi)采伐限額，放寬采伐管理權(quán)限，已經(jīng)是不得不為的事情。事實(shí)上，竹林的采伐已經(jīng)放開(kāi)限額。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)在第八次森林資源連續(xù)清查成果發(fā)布會(huì)上的講話(huà)精神，速生工業(yè)原料林的限額放開(kāi)也已納入計(jì)劃之中。因此，對(duì)于已經(jīng)形成良好經(jīng)營(yíng)秩序的人工商品林，其限額應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放開(kāi)，還經(jīng)營(yíng)者以充分的自主經(jīng)營(yíng)處置權(quán)力。

本文提出的限額管理策略是把住一頭，放開(kāi)一頭，中間權(quán)力下放。對(duì)于國(guó)有林、國(guó)家級(jí)和地方級(jí)公益林，堅(jiān)持限額管理，并嚴(yán)格考評(píng)；對(duì)于個(gè)人房前屋后林木、農(nóng)田等非林地上的林木、竹林、非國(guó)有短輪伐期工業(yè)原料林、非國(guó)有喬木經(jīng)濟(jì)林，堅(jiān)決開(kāi)放其限額，完全自主經(jīng)營(yíng)；而對(duì)于除上述范圍之外的農(nóng)田林網(wǎng)、四旁樹(shù)、人工用材林和薪炭林、天然用材林和薪炭林等的更新采伐，是否放開(kāi)限額，可讓各省(區(qū))依情況而定。

3 部分放開(kāi)限額的風(fēng)險(xiǎn)分析

部分放開(kāi)限額制度的風(fēng)險(xiǎn)，主要來(lái)自于年度間林木的不均衡消耗或者極端情況下的過(guò)度消耗，造成生態(tài)環(huán)境逆變且無(wú)法在較短時(shí)期內(nèi)無(wú)法恢復(fù)。由于本文主張國(guó)有林、國(guó)家級(jí)和地方級(jí)公益林仍堅(jiān)持限額管理，因此以下討論均不包含這一部分。

1)由于房前屋后個(gè)人所有林木、農(nóng)田等非林地上的林木、竹林部分，已經(jīng)放開(kāi)采伐限額，多年運(yùn)行沒(méi)有不良狀況發(fā)生，且數(shù)量也較少，繼續(xù)放開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)不大。

2) 短輪伐期用材林。全國(guó)“十二五”短輪伐期用材林限額為7700萬(wàn)m3，占總限額的28%。廣西、廣東、海南等3省(區(qū))共占4100萬(wàn)m3，占50%以上，樹(shù)種以桉樹(shù)為主；其次是福建、山東、云南、貴州、四川、湖南、湖北較多，樹(shù)種主要是楊樹(shù)、杉木、馬尾松等。根據(jù)第八次森林資源連續(xù)清查統(tǒng)計(jì)成果顯示，這些樹(shù)種也多為非國(guó)有林，約占50%～60%。在沒(méi)有采伐限制的情況下，年采伐量肯定會(huì)因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)形成起伏。以桉樹(shù)為例，第八次森林資源連續(xù)清查統(tǒng)計(jì)，桉樹(shù)蓄積為1.6億m3，最適宜采伐年限為5a～8a。假設(shè)某年有利好消息，最極端情況是5a～8a林全部采完，估計(jì)會(huì)達(dá)到0.8億m3，比合理年采伐量(“十二五”限額)超出一倍。這樣會(huì)造成森林儲(chǔ)量降低，甚至后續(xù)1a～2a年生產(chǎn)量下降。但由此對(duì)生態(tài)產(chǎn)生的影響并非一定是負(fù)面的。桉樹(shù)林一般當(dāng)年采伐當(dāng)年就能萌芽成林，因此桉樹(shù)林的面積并沒(méi)有因?yàn)椴煞ザ鴾p少，桉樹(shù)林的年生長(zhǎng)量也不一定有多大的下降，在一定期間(如5a)內(nèi)其木材生產(chǎn)總量也不會(huì)有太大影響。或者它也就類(lèi)似于農(nóng)業(yè)上的大年與小年之分，不足為懼。南方楊樹(shù)的采伐年限與桉樹(shù)差別不大，風(fēng)險(xiǎn)情況類(lèi)似。但對(duì)于輪伐期限稍長(zhǎng)的杉木、馬尾松等樹(shù)種，輪伐期接近20a，可采伐的年限變長(zhǎng)，調(diào)整的時(shí)間也會(huì)更久，對(duì)年度生長(zhǎng)量、期間生產(chǎn)總量都會(huì)有一定影響，風(fēng)險(xiǎn)要大些?？紤]到短輪伐期用材林經(jīng)營(yíng)具有較高集約度，經(jīng)營(yíng)者的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)意識(shí)會(huì)較強(qiáng)，因此會(huì)大大降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

3) 喬木經(jīng)濟(jì)林，其經(jīng)營(yíng)的核心價(jià)值是非木質(zhì)產(chǎn)品收益，如橡膠膠水、核桃干果等，木材收益僅僅作為副加收益，是否進(jìn)行更新采伐并不是按木材收益量來(lái)確定的。限額采伐是以采伐木材量作為經(jīng)營(yíng)約束條件的，因此，對(duì)于喬木經(jīng)濟(jì)林顯然是不合適的，也起不到正面的約束效果。就算因產(chǎn)業(yè)發(fā)展原因需大規(guī)模更換品種，也是應(yīng)當(dāng)積極支持的，而不是加以限制。從數(shù)量來(lái)說(shuō)，喬木經(jīng)濟(jì)林在一些地區(qū)可能比例較高，如海南的橡膠林，但占全國(guó)森林面積與蓄積比例都不大，采伐量的波動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)有限。

4) 農(nóng)田林網(wǎng)與四旁樹(shù)，總體數(shù)量并不大，但屬于防護(hù)林，有較高的生態(tài)價(jià)值，因此放寬管理存在著較高風(fēng)險(xiǎn)的。但如果有較為嚴(yán)格的科學(xué)決策體系，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)得到有效控制。因此，對(duì)于這部分林木的采伐管理可在一些林業(yè)比較發(fā)達(dá)、集約經(jīng)營(yíng)水平高、管理規(guī)范的區(qū)域嘗試放開(kāi)限額。

5) 人工用材林和薪炭林。這部分是目前林木采伐的主要部分，在“十二五”限額中占總量的40%，可謂舉足輕重。一旦出現(xiàn)極端情況，對(duì)森林生態(tài)將會(huì)造成重大影響。對(duì)于人工用材林和薪炭林的采伐，目前還不宜全面放開(kāi)限額，但可在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體收入水平較高、有風(fēng)險(xiǎn)防患措施的區(qū)域嘗試放開(kāi)限額。

6) 天然用材林和薪炭林。目前我國(guó)的天然林資源已經(jīng)十分珍貴，每次采伐都會(huì)對(duì)森林生態(tài)造成一定影響，必須嚴(yán)加保護(hù)，放開(kāi)這部分限額承擔(dān)較高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。但如果做好天然林分類(lèi)，將大部分生態(tài)價(jià)值高、集中連片的天然林納入公益林保護(hù)，將一小部分低質(zhì)、低效、零散分布的天然林有計(jì)劃地逐步改造，用于經(jīng)營(yíng)人工林，放開(kāi)限額將是可行之舉。

4 改善國(guó)家限額政策的措施

4.1 放開(kāi)限額是大勢(shì)所趨，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策

隨著物權(quán)意識(shí)的加強(qiáng)，現(xiàn)行的一些林木采伐管理政策措施已顯得極不和諧，采伐管理政策改革已到了不得不為的時(shí)候。而這些政策措施的最終依據(jù)是限額管理制度。只有從源頭上做出改變，才是治本之策。建議國(guó)家林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以“十三五”限額編制為契機(jī)，部分放開(kāi)林木采伐限額。對(duì)于矛盾比較突出、放開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)又不是太大的短輪伐期用材林、喬木經(jīng)濟(jì)林可以先行放開(kāi)，對(duì)于私人或集體所有的用材林，則可以根據(jù)各地情況逐步放開(kāi)。

4.2 要有整體的政策措施，做到政策協(xié)調(diào)

放開(kāi)限額的目的是解放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，相關(guān)政策要一致。首先需要修改《森林法》中關(guān)于林木采伐限額的規(guī)定。其次要在“十三五”限額編制中體現(xiàn)，放開(kāi)一部分限額，允許某些地方放開(kāi)的更多些。甚至應(yīng)該有一種機(jī)制，在“十三五”限額執(zhí)行過(guò)程中，允許一些地方逐步放開(kāi)一部分限額。最后就是要在采伐、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)提供便利，采用寬松管理政策，例如將行政許可改變?yōu)閳?bào)備登記制度。

5 討論

5.1 限額采伐制度后續(xù)演變趨勢(shì)討論

限額管理是一種偏于粗放的管理形式，重視總量的控制，忽視不同林木的特點(diǎn)與經(jīng)營(yíng)需求。隨著經(jīng)營(yíng)管理水平的提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致人們對(duì)木材經(jīng)濟(jì)依賴(lài)度的降低，限額采伐制度的作用也會(huì)下降，甚至對(duì)科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理形成制約，導(dǎo)致行政對(duì)森林經(jīng)營(yíng)的不適當(dāng)干預(yù)。一方面，一些有保障的管理方法會(huì)推行。森林認(rèn)證是國(guó)際上已經(jīng)證實(shí)十分有效的且具備廣泛適應(yīng)性的管理方式，即適合企業(yè)，也適合國(guó)有單位。另外，森林經(jīng)營(yíng)方案的推行實(shí)施，也能在一定程度上起到較好的企業(yè)自我約束效果。另一方面，區(qū)域采伐總量可能會(huì)從“限額”這一法律規(guī)則變化為政府政策的依據(jù)指標(biāo)。例如某級(jí)政府可以預(yù)設(shè)一個(gè)森林蓄積凈增長(zhǎng)的指標(biāo)，僅當(dāng)指標(biāo)低于預(yù)設(shè)時(shí)發(fā)出預(yù)警機(jī)制[6]，突破某一限度時(shí)政府采取適當(dāng)采伐干預(yù)政策。

5.2 非國(guó)有企業(yè)、集體和私人大戶(hù)森林認(rèn)證問(wèn)題的討論

對(duì)國(guó)有單位，肯定需要通過(guò)多種途徑控制引導(dǎo)其經(jīng)營(yíng)；對(duì)于小規(guī)模農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是主流，就算因此有一定風(fēng)險(xiǎn)，也只能承擔(dān)或想辦法引導(dǎo)。而對(duì)于非國(guó)有企業(yè)、集體和私人大戶(hù)，擁有一定量的資源，同時(shí)對(duì)自主經(jīng)營(yíng)有較高要求，因此如何促進(jìn)這類(lèi)經(jīng)營(yíng)者可持續(xù)經(jīng)營(yíng)就非常重要。

森林認(rèn)證是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)單位建立可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理體系的機(jī)制。通過(guò)認(rèn)證，能在一定程度上保證經(jīng)營(yíng)者科學(xué)理智的經(jīng)營(yíng)森林。因此，對(duì)于非國(guó)有企業(yè)、集體和私人大戶(hù)，可以開(kāi)展森林認(rèn)證。并在國(guó)家層面，通過(guò)開(kāi)展森林認(rèn)證，逐步建立和完善森林認(rèn)證的激勵(lì)機(jī)制，則是十分必要的。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)森林法[S].1998.

[2]國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例[S].2001.

[3]周晨,張智波.論采伐制度對(duì)森林經(jīng)營(yíng)的影響[J].法制與社會(huì),2010 (13)：36-37.

[4]龍新毛,張向前. 對(duì)森林采伐限額管理制度改革的探討[J].林業(yè)資源管理,2005 (1)：14-17.

[5]江華,胡品平,徐正春,等. 森林限額采伐制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.2007，27(3)：253-256.

[6]徐珍源,曹建華,莊道元.有條件地取消采伐限額制度探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2004(6)：49-51.

DiscussiononPartiallyOpenningoftheForestCuttingLimitationPolicy

KE Shanxin，HE Dongbei

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Through the analysis on cutting of different kinds of forest, the appropriation standard of the forest cutting limitation policy was discussed, this paper came up with the idea of partially openning of the cutting limitation, the risk of opening the cutting limitation was evaluated, and the suggestions on improving the forest cutting limitation policy were proposed.

forest；forest cutting limitation；forest cutting management；policy research

2015—01—06

柯善新(1962—)，男，湖北洪湖人，副總工程師，主要從事森林資源監(jiān)測(cè)、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃等工作。

F 326.20

A

1003—6075(2015)01—0005—03

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.002