程延園 謝鵬鑫 王甫希

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我國集體爭議處理制度：特點(diǎn)、問題與機(jī)制創(chuàng)新

程延園 謝鵬鑫 王甫希

近年來，我國集體爭議在數(shù)量和規(guī)模上都呈現(xiàn)上升態(tài)勢，成為影響勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定的重要因素。與多數(shù)國家針對不同類型爭議采取不同的機(jī)制和處理程序不同，我國勞動(dòng)爭議處理制度設(shè)計(jì)主要針對權(quán)利爭議、個(gè)別爭議，而對以停工、怠工為主要形式的集體爭議，尤其是要求增加工資、改善勞動(dòng)條件等集體協(xié)商爭議尚未納入現(xiàn)行法律調(diào)整的范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中集體爭議處理路徑模糊、處理機(jī)構(gòu)多變、處理方式不一。因此，健全暢通有序、公正及時(shí)的集體爭議處理制度，建立從應(yīng)急治標(biāo)到長效治本的集體爭議解決機(jī)制，是創(chuàng)新我國勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的重要任務(wù)。

集體爭議；勞動(dòng)關(guān)系；爭議處理機(jī)制

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，勞動(dòng)關(guān)系的利益主體、利益訴求和外部環(huán)境已經(jīng)并正在發(fā)生深刻變化，對進(jìn)一步完善集體協(xié)商和集體爭議處理制度提出了迫切要求。面對新的形勢，黨的十八大明確提出要“健全勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制”、“推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度”；中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了“加強(qiáng)爭議調(diào)解仲裁”、“創(chuàng)新勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通職工訴求表達(dá)渠道”的改革任務(wù)；十八屆四中全會(huì)提出，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。中共中央、國務(wù)院2015年3月印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見》，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系工作的指導(dǎo)思想、工作原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。完善集體協(xié)商及其爭議處理機(jī)制，運(yùn)用法治思維和法治方式化解勞動(dòng)關(guān)系矛盾，是創(chuàng)新勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的重要任務(wù)。目前，我國勞動(dòng)爭議處理制度主要是針對個(gè)別勞動(dòng)爭議，以停工、怠工為主要形式的集體爭議，而要求增加工資、改善勞動(dòng)條件等集體爭議尚未被納入現(xiàn)行法律調(diào)整的范圍。集體爭議和群體性事件的沖突性較強(qiáng)，涉及面較廣，影響較大，是勞動(dòng)爭議處理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。健全暢通有序、公正及時(shí)的集體爭議處理制度，建立從應(yīng)急治標(biāo)到長效治本的集體爭議解決機(jī)制，是加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系矛盾源頭治理的重要舉措。

一、我國集體爭議處理制度的類型和特點(diǎn)

在雇傭關(guān)系中，工人與其雇主之間自然會(huì)存在對未來預(yù)期的差異。盡管他們有共同的利益，但也存在著分歧。他們之間的分歧主要集中在：一是因現(xiàn)有的法規(guī)、協(xié)議、應(yīng)享權(quán)利如何執(zhí)行或解釋引發(fā)的“權(quán)利爭議”；二是因設(shè)定新的合同、權(quán)利和條件引發(fā)的“利益爭議”。權(quán)利爭議主要是個(gè)別爭議，但也會(huì)涉及多個(gè)勞動(dòng)者的情形。利益爭議則主要是集體爭議，是工會(huì)在集體談判過程中為了勞動(dòng)者集體利益與雇主或雇主組織之間產(chǎn)生的爭議。利益爭議源于集體談判的失敗，是勞資雙方為簽訂、更新、修改或擴(kuò)充一項(xiàng)集體協(xié)議的談判最終陷入僵局而產(chǎn)生的爭議。將勞動(dòng)爭議進(jìn)行分類的法律意義在于，在多數(shù)國家，因?yàn)闋幾h的種類不同，因而設(shè)置了不同的解決爭議的機(jī)構(gòu)，采用了不同的法律程序。權(quán)利爭議的處理多采用仲裁、訴訟方法解決，因?yàn)榧榷?quán)利的確認(rèn)相對容易，而利益爭議則由于其復(fù)雜性和專業(yè)性，通常由政府或?qū)I(yè)人士進(jìn)行仲裁、調(diào)解，而很少采用訴訟途徑。[1]

我國在集體爭議種類的劃分上與國外存在較大差異。2007年頒布的《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第7條規(guī)定：“發(fā)生勞動(dòng)爭議的勞動(dòng)者一方在十人以上，并有共同請求的，可以推舉代表參加調(diào)解、仲裁或者訴訟活動(dòng)。”根據(jù)這一規(guī)定，通常認(rèn)為，個(gè)別爭議是勞動(dòng)者一方不足法定集體爭議人數(shù)，爭議標(biāo)的不同的勞動(dòng)爭議；而集體爭議則是勞動(dòng)者一方達(dá)到法定集體爭議人數(shù)，爭議標(biāo)的相同，并通過選出的代表提起申訴的勞動(dòng)爭議。這一理解與國際通行的勞動(dòng)爭議的劃分并不相同。我國勞動(dòng)法律沒有明確區(qū)分權(quán)利爭議和利益爭議，有關(guān)集體爭議的界定、類型和處理機(jī)制，散見于不同法律，尚無統(tǒng)一、明確的規(guī)定。在我國勞動(dòng)爭議處理法律制度中，還沒有清晰地界定和區(qū)分個(gè)別爭議和集體爭議、權(quán)利爭議和利益爭議的類型和范圍，實(shí)踐中這四種類型的爭議往往錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起。從集體爭議的現(xiàn)狀和現(xiàn)有的成文法規(guī)定來看，集體爭議主要分為三類，即所謂十人以上有共同請求的集體勞動(dòng)爭議*所謂十人以上有共同請求的集體勞動(dòng)爭議，是一種集體性的勞動(dòng)合同爭議，爭議標(biāo)的主要是圍繞著勞動(dòng)合同的相關(guān)勞動(dòng)條件和合同變更等展開，與集體合同并無聯(lián)系，爭議性質(zhì)也不是利益爭議。國際慣例所稱的集體爭議，是工會(huì)或勞動(dòng)者團(tuán)體在集體談判過程中為了集體利益與雇主或雇主組織之間產(chǎn)生的爭議，并不是個(gè)體勞動(dòng)者人數(shù)簡單的相加。本文所指集體爭議的含義與后者一致。、集體合同爭議以及自發(fā)性的集體行動(dòng)爭議?，F(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理制度具有以下特點(diǎn)：

(一)集體爭議處理制度設(shè)計(jì)主要針對權(quán)利爭議、個(gè)別爭議

《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，勞動(dòng)者一方在十人以上，并有共同請求的，可以推舉代表參加調(diào)解、仲裁或者訴訟活動(dòng)。這類“多個(gè)勞動(dòng)者有共同請求的爭議”，實(shí)際上是多個(gè)勞動(dòng)者共同主張權(quán)利的爭議，本質(zhì)上是一種個(gè)別勞動(dòng)爭議，因而仍然按照個(gè)別爭議的處理程序解決。目前《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)集體爭議的數(shù)據(jù)，也僅限于通過仲裁訴訟渠道解決的多個(gè)勞動(dòng)者有共同訴求的集體勞動(dòng)權(quán)利爭議。我國《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》所采用的集體爭議概念，與國際慣例所稱的集體爭議是集體談判中所產(chǎn)生的爭議并不相同。在國際慣例中，集體爭議并不是個(gè)體勞動(dòng)者人數(shù)簡單的相加，而是以工會(huì)或勞動(dòng)者團(tuán)體作為主體的爭議。

集體合同爭議包括簽訂和履行集體合同發(fā)生的爭議?！秳趧?dòng)法》第84條規(guī)定：“因簽訂集體合同發(fā)生爭議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畡趧?dòng)行政部門可以組織有關(guān)各方協(xié)調(diào)處理?！薄耙蚵男屑w合同發(fā)生爭議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，可以向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請仲裁。”因簽訂集體合同發(fā)生的爭議，是圍繞勞動(dòng)者未來利益的爭議，通過協(xié)商和協(xié)調(diào)處理，而不是通過司法或準(zhǔn)司法途徑裁決，這與西方發(fā)達(dá)國家處理簽訂集體合同爭議的原則相似。因履行集體合同發(fā)生的爭議，是對既定權(quán)利發(fā)生的爭議，沿用個(gè)別勞動(dòng)爭議的仲裁訴訟程序處理。但在現(xiàn)實(shí)中，集體合同爭議案件卻為數(shù)很少，也沒有公開的集體合同爭議的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。至于自發(fā)性的集體利益爭議，比如停工、怠工，實(shí)際上與簽訂集體合同的爭議處理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，停工、怠工等集體行動(dòng)往往是作為集體談判中工人方的威懾力量向資方施加壓力?，F(xiàn)行爭議制度主要是針對權(quán)利爭議(尤其是個(gè)別爭議)所設(shè)計(jì)的，利益爭議(尤其是集體爭議)實(shí)際上并未納入現(xiàn)行法律調(diào)整范圍，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，由此產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)集體行動(dòng)事實(shí)上處于自發(fā)和無序狀態(tài)。

(二)工人集體行動(dòng)爭議從啟動(dòng)到實(shí)施都發(fā)生在體制外

以停工、怠工為主要形式的集體行動(dòng)爭議，已經(jīng)逐漸成為現(xiàn)階段我國集體爭議的主要形式。目前所發(fā)生的停工、怠工事件，從啟動(dòng)到實(shí)施都發(fā)生在體制外。在集體行動(dòng)前，通常沒有工會(huì)的組織和授權(quán)，行動(dòng)過程中沒有企業(yè)工會(huì)的支持，集體行動(dòng)后也少有企業(yè)工會(huì)參與協(xié)調(diào)處理。大量的集體行動(dòng)游離在正式的制度之外，都是工人繞過工會(huì)采取自發(fā)行動(dòng)方式提出自己的利益訴求，由工會(huì)組織的集體行動(dòng)案件屈指可數(shù)。在我國實(shí)行單一工會(huì)的制度背景下，這其實(shí)涉及一個(gè)非常復(fù)雜的話題，這就是工人的停工、怠工行為到底合法不合法。由于法律沒有明確規(guī)定集體爭議權(quán)，因此，在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，工人的集體行動(dòng)爭議被當(dāng)成“突發(fā)性事件”、“群體性事件”或者“維穩(wěn)事件”來處理，有些地方甚至動(dòng)用警力、法院等國家機(jī)器來處置。

(三)“先罷工后談判”，而不是“先談判后罷工”

不同于我國的“先停工后談判”的集體利益爭議模式，市場經(jīng)濟(jì)國家的集體行動(dòng)往往處于集體談判過程的末端，表現(xiàn)為集體談判過程出現(xiàn)僵局或破裂，在無法達(dá)成協(xié)議時(shí)，通過停工、閉廠等形式向?qū)Ψ绞┘訅毫Γ灾匦逻_(dá)成協(xié)議。從談判陷入僵局到當(dāng)事各方?jīng)Q定或者開始采取集體行動(dòng)之前，爭議預(yù)防和解決程序可以介入。[2]這些程序通常由法律法規(guī)予以規(guī)定，或包含在勞資雙方業(yè)已存在的協(xié)議中?，F(xiàn)階段，我國勞動(dòng)者在停工等自發(fā)性集體利益爭議之前，很少存在集體協(xié)商，反而希望借助停工等集體行動(dòng)倒逼政府介入，引起公眾和社會(huì)輿論的關(guān)注，促使雙方集體協(xié)商，簽訂集體合同。這種“先停工、后協(xié)商”的行動(dòng)邏輯與市場經(jīng)濟(jì)國家“先協(xié)商、協(xié)商不成再以停工威脅”的行動(dòng)邏輯截然相反。

二、我國集體爭議處理制度面臨的問題

由于對“集體爭議”、“利益爭議”尚未形成一致結(jié)論，我國在處理路徑上也將其或者完全納入到個(gè)別勞動(dòng)爭議的處理程序，或者過分依賴政府的協(xié)調(diào)作用，缺失以利益爭議為調(diào)整對象的集體爭議處理機(jī)制。我國集體爭議處理制度面臨的問題是：

(一)缺乏強(qiáng)制性的行政協(xié)調(diào)方式和終結(jié)機(jī)制

我國的集體爭議處理制度中，有類似于國外集體談判的處理機(jī)制，如《集體合同規(guī)定》第49條規(guī)定：“集體協(xié)商過程中發(fā)生爭議，雙方當(dāng)事人不能協(xié)商解決的，當(dāng)事人一方或雙方可以書面向勞動(dòng)保障行政部門提出協(xié)調(diào)處理申請；未提出申請的，勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)為必要時(shí)，也可以進(jìn)行協(xié)調(diào)處理?！边@些規(guī)定明確了集體協(xié)商爭議的處理方式是行政協(xié)調(diào)，其啟動(dòng)方式可以由勞資雙方申請，也可以是勞動(dòng)行政部門認(rèn)為必要時(shí)組織協(xié)調(diào)處理。由于缺乏強(qiáng)制協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了公安部門甚至司法的介入，通過司法方式強(qiáng)制調(diào)停。在這種情況下，集體協(xié)商爭議往往難以真正妥善解決，如沃爾瑪常德店勞動(dòng)爭議案件。2014年2月28日，沃爾瑪常德店向常德市總工會(huì)報(bào)告，稱因經(jīng)營不善提前解散。3月5號(hào)，公司單方貼出了《停業(yè)公告》和《員工安置協(xié)議通知》，宣布3月19日起停止?fàn)I業(yè)，同時(shí)為員工提供了轉(zhuǎn)崗安置和領(lǐng)取N+1經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償終止勞動(dòng)合同安置方案。該店員工在工會(huì)主席黃興國帶領(lǐng)下采取了維權(quán)行動(dòng)，認(rèn)為企業(yè)裁人程序違法，要求支付雙倍的賠償金。3月18日上午，派出所出動(dòng)警力并出手傷了店內(nèi)員工。3月21日下午，警方清場，并抓走幾名員工，其中一名維權(quán)員工被拘留五天。3月28日，沃爾瑪董事會(huì)決定撤銷常德公司，公司公布《關(guān)于終止勞動(dòng)合同的公告》，發(fā)出《單方面終止勞動(dòng)合同書》，以《勞動(dòng)合同法》第44條為由，與65名員工終止勞動(dòng)合同。4月25日，員工和分店工會(huì)分別提起勞動(dòng)爭議仲裁申請。6月26日，仲裁委員會(huì)駁回了員工的全部仲裁請求。[3]該案引發(fā)的一個(gè)重要問題是，這一爭議到底是集體協(xié)商爭議還是履行集體合同爭議？如果是集體協(xié)商爭議，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)處理；如果是履行集體合同爭議，則應(yīng)通過仲裁訴訟解決。在停工期間，常德市有關(guān)部門多次組織協(xié)調(diào)會(huì)，但各方未能達(dá)成一致，最終這一具有集體利益爭議特點(diǎn)的案件進(jìn)入了仲裁程序。在我國目前的制度設(shè)計(jì)下，仲裁只支持勞動(dòng)者的合法性訴求，而對于超越法定標(biāo)準(zhǔn)的合理性訴求的裁決必然是勞動(dòng)者敗訴。

另外，對于簽訂集體合同爭議，法律只規(guī)定了協(xié)調(diào)處理，至于具體如何協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成，是否有集體行動(dòng)權(quán)，最終以什么方式化解集體行動(dòng)，法律并沒有作出明確規(guī)定，缺乏最后的終結(jié)機(jī)制。如果以傳統(tǒng)的仲裁方式解決沖突，存在的問題是如何確定員工訴求的合法性和合理性。勞動(dòng)者的集體行動(dòng)往往既涉及合法性問題，也涉及合理性的判斷，比如員工要求增加工資、獲得更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金時(shí)，會(huì)使行政部門陷入非常尷尬的境地。如果在調(diào)停糾紛時(shí)，因?yàn)樗侨后w性活動(dòng)，就迫使資方接受比較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金或者超過法定標(biāo)準(zhǔn)的賠償，可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)負(fù)面的比照效應(yīng)，甚至造成連鎖反應(yīng)。一些法院的調(diào)研報(bào)告指出：勞動(dòng)爭議中員工惡意訴訟高發(fā)，勞動(dòng)者的訴訟請求不再是單純地索要?jiǎng)趧?dòng)報(bào)酬，而是由此附帶擴(kuò)展至年休假工資、社會(huì)保險(xiǎn)、兩倍工資、賠償金、高溫津貼、精神賠償?shù)仍V求，索賠金額呈現(xiàn)高位態(tài)勢。[4]可見，目前勞動(dòng)爭議中勞動(dòng)者的訴求既有合法性訴求，也有大量合理性訴求，該報(bào)告顯然認(rèn)為其實(shí)勞動(dòng)者提出了大量不合理的請求，但恰恰在利益性糾紛中很多是對合理性的判斷。

(二)缺乏專門的集體利益爭議處理機(jī)構(gòu)

目前，各地對集體利益爭議的處理方式基本以調(diào)解為手段，差異主要在于處理機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中出現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)行政部門、勞動(dòng)仲裁、三方機(jī)制、社會(huì)第三方等多種處理模式。[5](1)黨政牽頭的應(yīng)急處理模式。我國各地都曾出現(xiàn)過由黨政牽頭處理集體爭議的模式，這種模式是在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府牽頭，成立統(tǒng)一的“勞動(dòng)社會(huì)保障突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)”，以當(dāng)?shù)卣甭氉鳛榭傊笓]，由人力資源社會(huì)保障行政部門、信訪部門、政法委等參與，其他部門如公安、司法、信訪、建委、工會(huì)、村委會(huì)等配合。這種處理模式在很大程度上體現(xiàn)了我國集體爭議處理的特色。其優(yōu)點(diǎn)是能夠在多部門參與下迅速而全面地解決有關(guān)事件，但存在的問題是：它是以維穩(wěn)的方式來解決勞動(dòng)糾紛，啟動(dòng)的條件較高，成本較高，不具有長效機(jī)制。(2)勞動(dòng)監(jiān)察為主的處理模式。主要出現(xiàn)在勞動(dòng)爭議發(fā)生的早期，先由勞動(dòng)監(jiān)察部門到場，第一時(shí)間介入，收集、確認(rèn)有關(guān)事實(shí)和證據(jù)。如果企業(yè)存在違法行為，則進(jìn)行處罰，同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)與勞動(dòng)者開展集體協(xié)商，引導(dǎo)員工合法爭取自己的權(quán)益。在雙方無法達(dá)成協(xié)議時(shí)，由勞動(dòng)監(jiān)察部門從中調(diào)解，如調(diào)解失敗，則啟動(dòng)勞動(dòng)爭議處理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如由當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)辦、公安局、調(diào)解組織等共同參與。其優(yōu)點(diǎn)是快捷、高效，能夠較早、較快地解決爭議。但存在的問題是：勞動(dòng)監(jiān)察部門的職責(zé)主要在于查處勞動(dòng)違法行為，不應(yīng)對當(dāng)事人之間的勞動(dòng)糾紛直接進(jìn)行處理。(3)勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)為主的模式。在集體勞動(dòng)爭議發(fā)生后，由勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)為主組織有關(guān)人員前往發(fā)生爭議的用人單位進(jìn)行爭議處理。首先對勞動(dòng)爭議進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解失敗后引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入勞動(dòng)爭議仲裁程序。其優(yōu)點(diǎn)是仲裁機(jī)構(gòu)比較中立，專業(yè)水平較高。但存在的法律障礙是：仲裁應(yīng)以當(dāng)事人提起申請為前提，當(dāng)事人沒有申請，則仲裁無法依法主動(dòng)介入。(4)三方機(jī)制處理模式。在勞動(dòng)爭議發(fā)生后，由工會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)以及勞動(dòng)行政主管部門組成專門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)處理勞動(dòng)爭議。三方機(jī)制中政府不以行政手段介入，而是以中立的第三方身份進(jìn)行居中調(diào)解，通過勞資雙方的代表構(gòu)成三方的格局，協(xié)調(diào)勞資沖突。其優(yōu)點(diǎn)是符合勞動(dòng)爭議解決的三方原則，但存在的問題是在實(shí)踐中比較難以發(fā)揮作用。(5)社會(huì)第三方介入的處理模式。在發(fā)生集體爭議時(shí)，由各方都比較信任的社會(huì)第三方介入來調(diào)解和協(xié)調(diào)各方利益的模式，社會(huì)第三方主要包括勞動(dòng)法專家、律師、社會(huì)化調(diào)解機(jī)構(gòu)等。其優(yōu)點(diǎn)是符合國際發(fā)展的趨勢，但目前還比較少見。盡管不同的處理模式在實(shí)踐中都有成功的案例，但由于缺乏專門的處理機(jī)構(gòu)，因而難以形成集體爭議處理的長效機(jī)制。這些模式的共同之處是政府在爭議解決中作用明顯，是爭議解決的主導(dǎo)者，爭議往往牽動(dòng)多個(gè)政府部門，勞動(dòng)者傾向于以停工等非制度化方式促進(jìn)爭議的解決。

(三)集體協(xié)商的空間不明確

雖然工人通過集體行動(dòng)啟動(dòng)了集體談判程序，但在我國當(dāng)前的法律制度下，集體協(xié)商談判的空間仍不明確。集體談判的空間涉及勞動(dòng)的法定標(biāo)準(zhǔn)和約定標(biāo)準(zhǔn)。我國勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)由三個(gè)層次構(gòu)成：第一個(gè)層次是勞動(dòng)法律法規(guī)，我國法律法規(guī)中對勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)做了大量規(guī)定，如工時(shí)工資、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)條件、解除和終止勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、企業(yè)經(jīng)濟(jì)性裁員的處理程序等；第二個(gè)層次是企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度和集體合同；第三個(gè)層次是當(dāng)事人的勞動(dòng)合同和其他約定。企業(yè)的規(guī)章制度和集體合同是同時(shí)運(yùn)行的兩個(gè)通道，通常企業(yè)愿意選擇有更大自主權(quán)的規(guī)章制度而不是集體合同來調(diào)整內(nèi)部員工的權(quán)利義務(wù)，這就導(dǎo)致使用規(guī)章制度來代替集體合同，使得工資、福利待遇等利益訴求能夠談判的空間非常有限。

(四)缺乏集體行動(dòng)法律責(zé)任的豁免機(jī)制

現(xiàn)行法律并沒有明確賦予勞動(dòng)者集體行動(dòng)權(quán)，更談不上對勞動(dòng)者參加集體行動(dòng)的法律責(zé)任實(shí)行豁免。勞動(dòng)者組織或參加集體行動(dòng)，可能因其行為的破壞性而承擔(dān)勞動(dòng)法律責(zé)任、侵權(quán)法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。例如，勞動(dòng)者采取怠工、停工等行動(dòng)必然會(huì)離開工作崗位，而一旦離開工作崗位，就可能因違反勞動(dòng)紀(jì)律而被企業(yè)解除合同。同時(shí)，勞動(dòng)者的集體爭議行動(dòng)必然造成企業(yè)生產(chǎn)的中斷，可能構(gòu)成破壞生產(chǎn)罪。如果勞動(dòng)者采用堵路、堵橋等方式，妨礙公共場所秩序和交通秩序，可能構(gòu)成聚眾擾亂社會(huì)秩序罪。因此，在缺乏民事免責(zé)和刑事免責(zé)的情況下，勞動(dòng)者很難通過集體行動(dòng)爭取利益，反而可能承擔(dān)一定的法律責(zé)任。同時(shí)，法律也沒有規(guī)定勞動(dòng)者集體行動(dòng)期間企業(yè)方的權(quán)利義務(wù)，如是否可以解雇罷工員工，是否可以雇傭罷工的永久性替代者，是否需要支付員工罷工期間的工資、社會(huì)保險(xiǎn)等。

三、創(chuàng)新我國集體爭議處理機(jī)制

集體爭議是較為特殊的一類爭議，不同國家大都設(shè)計(jì)了專門的制度促成勞資之間爭議的解決，避免由此帶來的社會(huì)動(dòng)蕩。處理集體爭議的核心理念就是在法律上認(rèn)可勞資自治在解決集體爭議中的作用，這意味著工會(huì)和雇主及其組織自愿達(dá)成的爭議處理協(xié)議應(yīng)該優(yōu)先于國家的強(qiáng)制性裁決。明確區(qū)分和界定爭議的類型，逐步完善我國集體爭議立法是實(shí)現(xiàn)和諧勞動(dòng)關(guān)系的當(dāng)務(wù)之急。

(一)區(qū)分權(quán)利爭議和利益爭議

對勞動(dòng)爭議進(jìn)行類型化區(qū)分并分別設(shè)計(jì)不同的解決程序，不僅是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家勞動(dòng)爭議解決的一般經(jīng)驗(yàn)，更是由爭議當(dāng)事人之間訴求多樣化的事實(shí)所決定的。簡單地以人數(shù)眾多(十人以上)來界定集體爭議，并沒有將當(dāng)事人的訴求考慮進(jìn)來。但從爭議處理的實(shí)踐來看，在人數(shù)眾多的勞動(dòng)爭議中，勞動(dòng)者的訴求可以分為兩種類型：合法性訴求和合理性訴求。對于合法性訴求，因?yàn)橐呀?jīng)有明確的規(guī)則，所以最終可以通過司法途徑依法解決。而對于法定標(biāo)準(zhǔn)之上的合理性訴求，它涉及調(diào)整當(dāng)事人之間利益的規(guī)則的制定，也涉及利益在當(dāng)事人之間的分配。針對該類爭議不存在裁決的規(guī)則，所以無法依法裁決。合理性訴求解決的根本在于當(dāng)事人達(dá)成合意，解決程序的根本也在于通過協(xié)商、調(diào)解、施壓等措施，使得當(dāng)事人達(dá)成合意。要絕對避免按照人數(shù)多少區(qū)分爭議類型的做法。目前出現(xiàn)的“小鬧小解決，大鬧大解決”現(xiàn)象，與我們對勞動(dòng)爭議類型的劃分不無關(guān)系。如果僅以人數(shù)多少區(qū)分爭議類型，而采取不同的處理方式，必然導(dǎo)致群體性爭議越來越多。當(dāng)前，在勞動(dòng)仲裁中出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是，越來越多的群體性糾紛不通過仲裁來解決，因?yàn)楫?dāng)事人知道通過仲裁得不到想要的利益，而更多地是通過停工、怠工等方式，迫使行政介入調(diào)停，通過行政方式迫使企業(yè)支付法定標(biāo)準(zhǔn)以上的工資，這就會(huì)形成惡性循環(huán)。從制度設(shè)計(jì)的角度來看，勞動(dòng)爭議中權(quán)利爭議的解決，主要涉及如何運(yùn)用現(xiàn)行《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》的問題；而利益爭議的解決，則主要涉及如何建立一個(gè)促使當(dāng)事人達(dá)成新合意，訂立新的集體合同或者企業(yè)規(guī)章的問題。權(quán)利爭議可以采取仲裁、訴訟方式解決，而利益爭議在處理時(shí)不存在法律或者合同依據(jù)，因此，該爭議不宜由司法機(jī)關(guān)以裁判的方式處理，各國的不同之處主要在于處理過程的具體步驟、處理程序的啟動(dòng)原則和處理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)等。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，各國均將利益爭議排除在司法機(jī)關(guān)的受案范圍之外，而由其他替代性爭端解決機(jī)制予以解決。

(二)將無序的集體行動(dòng)轉(zhuǎn)化為有序的集體協(xié)商

大多數(shù)國家都要求集體行動(dòng)應(yīng)該在集體談判出現(xiàn)破裂或者陷入僵局之后進(jìn)行，沒有通過協(xié)商談判，沒有通過不記名投票同意的不允許罷工，罷工必須由工會(huì)發(fā)動(dòng)組織，并且在罷工前要履行通知義務(wù)。[6]如日本規(guī)定沒有經(jīng)過集體談判就采取爭議行為是不正當(dāng)?shù)?。[7]韓國、英國都規(guī)定了集體行動(dòng)前必須要大部分工會(huì)成員通過不記名投票同意之后才能進(jìn)行。而集體協(xié)商的前提是談判主體的獨(dú)立性和代表性，在勞動(dòng)者一方則涉及員工的結(jié)社權(quán)或職工代表的權(quán)利。我國工會(huì)法確認(rèn)了工會(huì)享有集體協(xié)商權(quán)，但目前絕大多數(shù)的集體行動(dòng)都脫離于工會(huì)之外。為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢，必須回歸到先集體協(xié)商、再集體行動(dòng)的正常路徑：一是要加強(qiáng)工會(huì)的代表性，使勞動(dòng)者能夠通過工會(huì)表達(dá)利益訴求，將無序的訴求表達(dá)納入工會(huì)的通道；二是可以考慮賦予勞動(dòng)者在特殊情形下的代表權(quán)。如在沒有建立工會(huì)的企業(yè)，如果勞動(dòng)者要求與企業(yè)集體協(xié)商，則可以由企業(yè)所在地的地方總工會(huì)組織職工投票選舉集體協(xié)商代表，在發(fā)動(dòng)集體行動(dòng)時(shí)，也可以由集體協(xié)商代表組織。確立并落實(shí)工會(huì)或特殊情形下的代表權(quán)，是將無序的集體行動(dòng)轉(zhuǎn)化為有序的集體協(xié)商的關(guān)鍵。

(三)明確權(quán)利義務(wù)豁免及壓力機(jī)制

由于缺乏集體爭議處理的終結(jié)機(jī)制，造成不得不動(dòng)用公安、司法的力量平息案件，使得案件處理時(shí)面臨對企業(yè)和員工的責(zé)任豁免問題。許多國家對罷工期間勞資雙方的權(quán)利義務(wù)豁免進(jìn)行了法律規(guī)制。如日本法律規(guī)定：“因同盟罷工或其他對抗性行為而造成損失時(shí)，凡正當(dāng)者，雇主不得以此為理由而要求工會(huì)或者工會(huì)會(huì)員賠償?！痹趧趧?dòng)者享受罷工民事和刑事免責(zé)的同時(shí)，雇主有權(quán)利不支付參加罷工勞動(dòng)者的工資。我國可以借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立集體行動(dòng)的壓力機(jī)制和勞資雙方權(quán)利義務(wù)豁免機(jī)制。如規(guī)定集體行動(dòng)的目的必須是為了改善勞動(dòng)條件、提高勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)地位等而產(chǎn)生的利益糾紛，不能因?yàn)闄?quán)利爭議而發(fā)動(dòng)集體行動(dòng)；集體行動(dòng)的發(fā)起者必須是企業(yè)工會(huì)或者通過選舉的職工代表；勞動(dòng)者要發(fā)動(dòng)集體行動(dòng)，必須先經(jīng)過集體協(xié)商，只有在集體協(xié)商被拒絕或陷入“僵局”的情況下，勞動(dòng)者才能通過工會(huì)或者集體協(xié)商代表發(fā)動(dòng)集體行動(dòng)。在符合這些條件的情況下，工人的集體行動(dòng)可以免除民事責(zé)任和刑事責(zé)任，但雇主也無需為停工的工人支付工資。

(四)建立專門的集體利益爭議處理機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行法律規(guī)定利益爭議由勞動(dòng)保障行政部門主管自無異議，問題的關(guān)鍵是由勞動(dòng)保障行政部門中哪一個(gè)機(jī)構(gòu)主管，該機(jī)構(gòu)采取何種組織形式運(yùn)行。從目前各地的實(shí)踐來看，除黨政齊抓共管的應(yīng)急模式外，平常狀態(tài)下與勞動(dòng)部門有關(guān)的協(xié)調(diào)處理的機(jī)構(gòu)設(shè)置有三種：以勞動(dòng)監(jiān)察部門為主的設(shè)置；以仲裁部門為主的設(shè)置；以三方機(jī)制為主的設(shè)置。這三種設(shè)置分別都有相應(yīng)的地方實(shí)驗(yàn)。從總體上看，目前利益爭議的解決主要依靠政府單方進(jìn)行，這種政府直接面對勞資雙方的爭議解決，一旦處理不當(dāng)，極易將勞資之間的經(jīng)濟(jì)矛盾轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)者與政府之間的政治矛盾。從國外的實(shí)踐看，政府在利益爭議的解決中大多扮演的是組織者角色或者協(xié)調(diào)者角色，無論是調(diào)解還是仲裁，都依托于針對個(gè)案組建的第三方委員會(huì)。[8]因此，從發(fā)展趨勢上應(yīng)該通過第三方機(jī)構(gòu)來解決爭議。當(dāng)然，這種第三方機(jī)構(gòu)在初始階段可以政府為主體，隨著調(diào)解員與仲裁員隊(duì)伍的成熟，政府角色將回歸，逐步實(shí)現(xiàn)爭議解決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化與中立化。

(五)建立專門的終結(jié)處理機(jī)制

我國對于集體利益爭議只規(guī)定了勞動(dòng)行政部門可以依申請或依職權(quán)“協(xié)調(diào)處理”，筆者認(rèn)為，有必要細(xì)化“協(xié)調(diào)處理”的手段和程序。協(xié)調(diào)處理的具體形式包括調(diào)解、裁決、推動(dòng)集體協(xié)商等。協(xié)調(diào)處理有兩種啟動(dòng)方式：一種是依申請啟動(dòng)，另一種是依職權(quán)啟動(dòng)，需要明確各自的適用條件。由于利益爭議在本質(zhì)上歸屬于勞資自治的范疇，涉及憲法層面的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)與勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)，在法治化的原則之下，應(yīng)將依申請啟動(dòng)作為原則，將依職權(quán)啟動(dòng)作為補(bǔ)充。當(dāng)集體利益爭議涉及郵電、通訊、公用事業(yè)等事關(guān)國計(jì)民生的行業(yè)，或者對整個(gè)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)具有重大影響，以及已經(jīng)演化為較大規(guī)模停工影響社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)依職權(quán)協(xié)調(diào)，主動(dòng)介入案件，強(qiáng)制對勞動(dòng)爭議進(jìn)行處理。

應(yīng)當(dāng)細(xì)化協(xié)調(diào)處理的過程、期限與協(xié)調(diào)書的效力。綜合國際經(jīng)驗(yàn)，集體利益處理有很多不同的程序和機(jī)制，但總體上可以歸納為兩大類。在一些國家，法律強(qiáng)制規(guī)定在當(dāng)事人一方采取集體行動(dòng)前，爭議必須先提交調(diào)停/調(diào)解，并在預(yù)先設(shè)定的時(shí)間內(nèi)完成。在有的國家，法律規(guī)定宣布談判陷入僵局到采取集體行動(dòng)期間為“冷靜期”，規(guī)定勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)有責(zé)任在“冷靜期”內(nèi)幫助各方解決爭議。在冷靜期內(nèi)，用人單位和勞動(dòng)者不僅不得采取激化矛盾的行為，而且應(yīng)履行如下義務(wù)：第一，勞動(dòng)者復(fù)工；第二，企業(yè)如實(shí)披露企業(yè)財(cái)務(wù)、經(jīng)營等狀況，為協(xié)商、調(diào)解提供信息保證；第三，雙方確定協(xié)商談判代表；第四，用人單位繼續(xù)支付勞動(dòng)者工資；第五，誠意協(xié)商。如果調(diào)解無法解決爭議，則進(jìn)入依職權(quán)裁決程序。總之，必須建立專門的終結(jié)機(jī)制，將行政協(xié)調(diào)解決停工、怠工事件的機(jī)制正規(guī)化，明確到什么時(shí)候、什么機(jī)構(gòu)以什么方式做出最終的決定可以使?fàn)幾h行動(dòng)至少可以暫停。

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(責(zé)任編輯 李 理)

The Collective Dispute Resolution System in China:Characteristics,Problems and Mechanism Innovation

CHENG Yan-yuan1,XIE Peng-xin1,Wang Fu-xi2

(1.School of Labor and Human Resources,Renmin University of China,Beijing 100872;2.School of Management and Labor Relations,Rutgers,The State University of New Jersey,New Jersey 08854,USA)

In recent years,collective dispute has displayed a rising trend in both number and scale,which has become an important factor affecting the harmony and stability of labor relations in China. However,unlike most countries that use different processing mechanisms for different types of disputes,the dispute resolution system in China is primarily designed for the right dispute and individual dispute. The collective dispute,which is mainly in the form of lockout and sabotage,especially for the collective bargaining dispute such as demanding higher wages and better working conditions,has not been included in the scope of the current legal adjustment. Thus,the resolution path of collective dispute is vague,the resolution institution is volatile and the resolution approach is variable in practice. Improving smooth and orderly,fair and timely collective dispute resolution system and establishing collective dispute resolution mechanism from lash-up superficial solution to long-term fundamental solution are important tasks for innovating the coordination mechanism of labor relation.

collective dispute;labor relations;dispute resolution mechanism

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“北京市重大集體勞動(dòng)爭議處理機(jī)制研究”(13FXB018)

程延園:中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;謝鵬鑫:中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生(北京100872)；王甫希：美國羅格斯大學(xué)管理與勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院博士研究生(新澤西 08854)