收稿日期：2015-01-25

作者簡(jiǎn)介：周膺,男，杭州市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，杭州市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)副主席，浙江大學(xué)兼職教授，主要從事中西哲學(xué)、社會(huì)學(xué)和文化史的比較研究;吳晶,女，浙江省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所副研究員,主要從事唐宋文學(xué)、歷史與浙江地域文化研究。

①黃宗智:《中國(guó)的“公共領(lǐng)域”與“市民社會(huì)”？——國(guó)家與社會(huì)間的第三領(lǐng)域》,載黃宗智主編:《中國(guó)研究的范式問題討論》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。

生態(tài)環(huán)境的公共治理機(jī)制構(gòu)建

周膺1,吳晶2

(1.杭州市社會(huì)科學(xué)院,杭州 310006; 2.浙江省社會(huì)科學(xué)院,杭州 310025)

由于有效的治理資源和治理機(jī)制一直被擱置,中國(guó)的生態(tài)環(huán)境問題被不可扼制地持續(xù)放大,釀造巨大的生態(tài)危機(jī)。在自由市場(chǎng)機(jī)制不健全的條件下,市場(chǎng)主體因生態(tài)環(huán)境具有外部性一般只是單向度作為環(huán)境污染的肇事者存在,而大多不是生態(tài)權(quán)益的維護(hù)者。政府一方面迫于社會(huì)壓力治理生態(tài)環(huán)境,另一方面由于有效制度供給不足以及制度適用過程中的選擇性與自由裁量,特別是為追求政績(jī)放松生態(tài)資源管理乃至直接破壞生態(tài)環(huán)境,誘發(fā)更大程度和更廣范圍的危機(jī)。作為生態(tài)被破壞最大受害者的公民或社會(huì)是生態(tài)環(huán)境治理最為根本的動(dòng)力源,但它的治理功能長(zhǎng)期被閉鎖。在“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的局面下,這一動(dòng)力源的激發(fā)成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵。

一、三個(gè)部門的協(xié)同與開放生態(tài)文明公共論壇

20世紀(jì)50年代,漢娜·阿倫特(Hannah Arendt)從古希臘城邦政治思想中提煉出“公共領(lǐng)域”(Public Sphere)概念,并提供了最初的思辨資源和解釋構(gòu)架。公共領(lǐng)域理論的集大成者尤爾根·哈貝馬斯(Jürgen Habermas)《在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》一書指出,公共領(lǐng)域不能理解為建制,也不能理解為組織,它不具有權(quán)能分化、角色分化、成員身份規(guī)則等規(guī)范結(jié)構(gòu),是一個(gè)關(guān)于內(nèi)容、觀點(diǎn)、意見的交往網(wǎng)絡(luò)。交往之流被一種特定方式加以過濾和綜合,成為集束特定議題而成的公共意見或輿論。黃宗智針對(duì)中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不全的實(shí)際對(duì)這種解釋進(jìn)行了修正,并提出了“第三領(lǐng)域”(Third Realm)概念:在國(guó)家與社會(huì)之間存在著一個(gè)第三空間,而國(guó)家與社會(huì)又都參與其中。它是具有超出國(guó)家與社會(huì)之影響的自身特性和自身邏輯的存在或價(jià)值中立范疇。黃宗智認(rèn)為,哈貝馬斯預(yù)設(shè)了公共領(lǐng)域的前提是政府與社會(huì)的對(duì)立,但不能將政府與社會(huì)的對(duì)立簡(jiǎn)單化。政府與社會(huì)分離是產(chǎn)生公共領(lǐng)域的基礎(chǔ),但并不意味著政府與社會(huì)完全沒有交集,兩者皆可參與到公共領(lǐng)域中,公共領(lǐng)域同時(shí)也是二者溝通的橋梁。①

公共治理(Public Governance)或社會(huì)治理(Social Governance)是20世紀(jì)末期興起的公共行政改革思潮,它強(qiáng)調(diào)改進(jìn)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)方式,主張推行國(guó)家與社會(huì)合作,推行政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。其權(quán)力向度是多元的和相互的,權(quán)力主體的共同作用使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)“善治”(Good Governance)?，旣悺藙诘隆に鼓?Marie-Claude Smouts)認(rèn)為這種“善治”的有效性在于:“(1)公民安全得到保障,法律得到尊重,特別是這一切都需得到司法獨(dú)立,亦即法制來實(shí)現(xiàn);(2)公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支,亦即進(jìn)行有效的行政管理;(3)政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé),亦即實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制;(4)信息靈通,便于全體公民了解情況,亦即具有政治透明性?！?瑪麗—克勞德·斯莫茨:《治理在國(guó)際社會(huì)中的正確運(yùn)用》,載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》(中文版)1999年第2期。在治理策略的梯度結(jié)構(gòu)中,原本社會(huì)自治的方略或許是最好的一種方式,只是中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展不充分,內(nèi)部的碎片化和隨機(jī)性往往令其難以充當(dāng)有效治理的主體,政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自固有的缺陷往往遭致治理實(shí)踐的集體失靈?；诤献髦髁x視野而來的公共性協(xié)同共治成為中國(guó)社會(huì)治理較現(xiàn)實(shí)的選擇。

根據(jù)公共治理原理,生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體可分為第一部門(政府主體)、第二部門(市場(chǎng)主體)和第三部門(社會(huì)主體)三部分。而就第一部門來說,其內(nèi)部又分為行政、立法和司法三類主體。第三部門包括居地公民、非居地相關(guān)公民、生態(tài)資源使用權(quán)人、生態(tài)資源消費(fèi)者、綠色組織等志愿者、城鄉(xiāng)規(guī)劃專家、工程技術(shù)專家、自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)工作者、媒體、律師等。從三大部門來說,第二部門市場(chǎng)主體即企業(yè)是生態(tài)環(huán)境破壞的直接主體。企業(yè)一般只是在其利益受到他方侵害時(shí)構(gòu)成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的擁護(hù)人,如清潔工廠對(duì)污染的鄰避,企業(yè)主受到污染侵害提出保護(hù)要求。在這種意義上,企業(yè)和企業(yè)主事實(shí)上也成為第三部門的分子。第三部門中的生態(tài)資源使用權(quán)人、生態(tài)資源消費(fèi)者、居地公民、非居地相關(guān)公民也可能是肇事者,但其肇事規(guī)模和危害性一般不如第二部門。由于它們是生態(tài)環(huán)境破壞的直接受害者,所以在通常情況下是生態(tài)環(huán)境保護(hù)最大的擁護(hù)者和最有力的監(jiān)督者。第一部門既是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行人和強(qiáng)制權(quán)力的賦有者,同時(shí)也可能因追求政績(jī)或權(quán)力尋租成為生態(tài)環(huán)境破壞的間接主體或總根源。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)既可能為生態(tài)保護(hù)提供法律保障,也可能因法治理念落后、不作為和權(quán)力尋租等原因成為生態(tài)破壞的間接肇事者。在傳統(tǒng)社會(huì)中,上述關(guān)系結(jié)構(gòu)中的第一部門擁有最大權(quán)力乃至是唯一擁有權(quán)力的主體,但其行為具有兩重性。第三部門是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接利益主體,因而是最堅(jiān)定的擁護(hù)者和支持者,但缺乏基本權(quán)力。所謂建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理中的公共治理機(jī)制,關(guān)鍵是為第三部門賦權(quán),形成第三部門與第一部門信息互通、共同協(xié)商、監(jiān)督制約、各盡其責(zé)的責(zé)任和權(quán)力平衡關(guān)系。第一部門中的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)保持完全的獨(dú)立性,并能充分反映第三部門的意見,為第三部門服務(wù)。

哈貝馬斯《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》1990年版序言又指出:“一種新的影響范疇就產(chǎn)生了,即傳媒力量。具有操縱力量的傳媒影響了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu),同時(shí)又統(tǒng)領(lǐng)了公共領(lǐng)域。”*尤爾根·哈貝馬斯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,曹衛(wèi)東譯,學(xué)林出版社1999年版,第15頁(yè)。這種媒體公共領(lǐng)域在新媒體領(lǐng)域中形成現(xiàn)代公共論壇,它不再受傳統(tǒng)有限傳播媒體的限制,而成為能靈活支配資源的主導(dǎo)性實(shí)體。公共論壇既是公共領(lǐng)域運(yùn)行的手段,同時(shí)也能動(dòng)地建構(gòu)著符合其價(jià)值(自由、平等、公正)需求的公共領(lǐng)域。而如果像黃宗智那樣引入政府主體,各種生態(tài)環(huán)境公共治理主體不僅可以借此進(jìn)行理性交往,形成有價(jià)值的理性輿論,而且可以直接參與治理。國(guó)家、省、市、縣各級(jí)都應(yīng)當(dāng)建立這種意義上的生態(tài)文明公共論壇,如“中國(guó)生態(tài)論壇”“浙江生態(tài)論壇”。生態(tài)論壇的技術(shù)支撐綜合互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、報(bào)紙、期刊、電話等各種新舊媒體。生態(tài)論壇的主體包括上述第一、第二、第三部門,它們共同構(gòu)成公共輿論及其響應(yīng)處理機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)生態(tài)論壇可以由環(huán)境保護(hù)部門或宣傳部門發(fā)起,第二、第三部門以及政府各相關(guān)部門發(fā)布各種信息和意見,執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)根據(jù)這些信息和意見及時(shí)查處案件,立法機(jī)關(guān)按照權(quán)限及時(shí)調(diào)整政策法規(guī)。其他媒體可以與互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)論壇互動(dòng),并發(fā)揮各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

二、第三部門的培育與促進(jìn)生態(tài)文化自覺

有效的生態(tài)環(huán)境公共治理取決于社會(huì)主體的確立,并能完全地行使社會(huì)監(jiān)督的權(quán)力。社會(huì)監(jiān)督包括公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境事件的批評(píng)、檢舉、舉報(bào)、控告、彈劾、申訴、訴訟、依法參加游行集會(huì)、建議等。其完善機(jī)制包括民意表達(dá)機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督實(shí)施機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制。運(yùn)行系統(tǒng)包括民意表達(dá)—民意收集—展開調(diào)查—案件處置等一系列環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)內(nèi)部協(xié)調(diào),每一環(huán)節(jié)之間合理銜接。社會(huì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)納入法制軌道,并使之與行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。馬克思曾指出,輿論能夠形成另一個(gè)法庭——社會(huì)輿論的法庭。在當(dāng)代西方國(guó)家,輿論媒體被稱為與立法、行政、司法三權(quán)并駕齊驅(qū)的“第四種權(quán)力”,它與利益集團(tuán)、非執(zhí)政黨、宗教勢(shì)力等一起被歸為“第二決策圈”。

生態(tài)環(huán)境信息公開是社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)。自2009年以來,中國(guó)環(huán)境保護(hù)非政府組織公眾環(huán)境研究中心與美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)(NRDC)發(fā)布中國(guó)城市污染源信息公開指數(shù)。從公布的情況來看,總體水平很低,僅寧波在60分以上。主要存在三方面問題:一是企業(yè)日常監(jiān)督管理記錄公開數(shù)量極有限,且信息不完整;二是依法申請(qǐng)公開不能滿足公眾維護(hù)生態(tài)權(quán)益的需要;三是企業(yè)污染物排放公開制度不完善。信息公開尚未遵循“公開是原則、不公開是例外”的原則,公眾雖然已能申請(qǐng)到一些一般性文件資料,但為科學(xué)研究或維護(hù)權(quán)益等需要獲得更詳盡的信息卻基本不能得到滿足。20世紀(jì)80年代末期美國(guó)率先建立有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單(TRI)制度,2000年歐洲聯(lián)盟建立了更加全面的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(PRTR)。之后日本、韓國(guó)等也相繼確立了類似制度。中國(guó)目前沒有強(qiáng)制性的企業(yè)污染物排放登記和公開制度。

生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任主體并非必然是有效治理責(zé)任主體,而要通過教育培育。羅馬俱樂部提出發(fā)動(dòng)一場(chǎng)人類革命的主張,要求建立“新人道主義”,以確立新的價(jià)值和信仰體系。1992年召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》專門提出生態(tài)教育問題,標(biāo)志著生態(tài)教育已成為國(guó)際共識(shí)。教育生態(tài)化即將生態(tài)學(xué)思想、理念和方法融入現(xiàn)代全民教育的全過程。歐洲各國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)生態(tài)教育十分重視,在包括綜合性大學(xué)在內(nèi)的所有學(xué)校較普遍開設(shè)了有關(guān)生態(tài)教育方面的課程。美國(guó)、日本、韓國(guó)、巴西和中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)還頒布了《環(huán)境教育法》。公共論壇是十分有效的生態(tài)教育載體。2007年《南方都市報(bào)》創(chuàng)辦“南都公眾論壇”以培育社會(huì)理性,可為借鑒。公共知識(shí)分子是生態(tài)論壇的主導(dǎo)力量。在理性啟蒙階段,他們是公眾中的意見領(lǐng)袖;而在公共輿論逐漸形成的時(shí)候,又與一般公眾融合在一起,朝著共同的方向去推動(dòng)訴求?？梢哉f,生態(tài)論壇就是公共知識(shí)分子化的思想和實(shí)踐論壇。生態(tài)論壇中的一切治理解決機(jī)制也都應(yīng)公共知識(shí)分子化。所有執(zhí)法主體都必須成為公共知識(shí)分子,才能形成具有社會(huì)良心的善治主體。

環(huán)境非政府組織(ENGO)是國(guó)際社會(huì)在生態(tài)保護(hù)方面的獨(dú)立力量,其發(fā)展水平是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生態(tài)保護(hù)事業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),中國(guó)已有相關(guān)社會(huì)團(tuán)體7000多個(gè),民辦非企業(yè)單位1000多個(gè),共計(jì)8000多個(gè)。從2007年到2013年增長(zhǎng)了40%多。政府應(yīng)當(dāng)通過完善ENGO參與生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè)培育和促進(jìn)ENGO發(fā)展。一是充分賦權(quán),增強(qiáng)其主體性。賦予ENGO充分完整的自主結(jié)社權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)、訴訟救濟(jì)權(quán)。二是破除“怕添亂、惹麻煩”的顧忌,放寬登記管制,全力培育。破除管理和登記政府部門雙重管理體制,通過依法管理提高其發(fā)展水平和自治能力。三是放寬籌資限制,加大財(cái)政支持。建立購(gòu)買ENGO服務(wù)為主體的財(cái)政支持體系,通過財(cái)政補(bǔ)貼和完善生態(tài)保護(hù)基金會(huì),加大對(duì)捐助者的稅收優(yōu)惠力度,強(qiáng)化對(duì)ENGO和生態(tài)公益事業(yè)的扶持力度。

三、提升生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度

應(yīng)當(dāng)通過完善生態(tài)保護(hù)司法體系的方式提高生態(tài)保護(hù)司法執(zhí)法強(qiáng)度以及與社會(huì)互動(dòng)的能動(dòng)性。貴州省建立省、市、縣生態(tài)保護(hù)法庭、審判庭和生態(tài)保護(hù)檢察局、公安生態(tài)保護(hù)分局,2013年查辦案件1500多件。其中刑事案件700多件,查處職務(wù)犯罪140人。在貴州省的創(chuàng)新示范下,全國(guó)17個(gè)省(市)建立了130個(gè)生態(tài)保護(hù)法庭。2014年最高人民法院也設(shè)立環(huán)境資源審判庭,并出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號(hào))。貴州、江蘇、福建等省還相繼推行生態(tài)法庭、生態(tài)審判庭三審合一模式,即將涉及生態(tài)環(huán)境污染、環(huán)境破壞的民事侵權(quán)案件、刑事犯罪案件、行政糾紛案件以及非訴案件從傳統(tǒng)的審判機(jī)制中分離出來,進(jìn)行集中統(tǒng)一審理。這一經(jīng)驗(yàn)值得廣泛推廣。

建立有效的公益訴訟機(jī)制是提高生態(tài)法治水平的重要基礎(chǔ)。中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)原告資格的限定采取的是直接利害關(guān)系原則,即只有利益受到直接損害的主體才有權(quán)提起訴訟,這對(duì)保護(hù)公共利益十分不利。環(huán)境利益是公共利益的重要組成部分,其主體是國(guó)家和社會(huì),但國(guó)家和社會(huì)都是抽象的主體,在利益受到損害時(shí)不能直接作為原告提起訴訟。因此,當(dāng)環(huán)境利益受到損害時(shí)就缺乏代表環(huán)境公共利益進(jìn)行訴訟的適格主體,對(duì)環(huán)境利益的救濟(jì)將無法進(jìn)入訴訟程序。根據(jù)約瑟夫·薩克斯(Josegh Sax)的“公共信托理論”,生態(tài)公益的享有者是全體公民,因此當(dāng)其受到損害或有損害之虞時(shí),任何個(gè)體,包括公民、法人和社會(huì)團(tuán)體,都有權(quán)提起訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)。美國(guó)1970年頒布的《清潔空氣法》規(guī)定任何人都可以以自己的名義對(duì)政府機(jī)關(guān)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人提起訴訟。此后頒布的《清潔水法》《噪聲控制法》等做了同樣規(guī)定。英國(guó)的《污染控制法》也是如此。英國(guó)還建立由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾利益進(jìn)行群體訴訟的制度。貴州省律師協(xié)會(huì)則建立生態(tài)保護(hù)法律專業(yè)委員會(huì),環(huán)境保護(hù)廳組建貴州省生態(tài)文明律師服務(wù)團(tuán)。貴州在立案標(biāo)準(zhǔn)上適用“關(guān)聯(lián)性審查”原則,以擴(kuò)大公益訴訟主體范圍。生態(tài)保護(hù)公益訴訟的預(yù)防特征決定了生態(tài)保護(hù)公益訴訟的提起并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生,只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有損害之虞就可以提起訴訟,由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行法律規(guī)定生態(tài)保護(hù)行政公益訴訟范圍僅包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為,而行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為也應(yīng)該納入生態(tài)保護(hù)公益訴訟范圍?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定提起環(huán)境損害賠償訴訟的時(shí)效期間為3年,而環(huán)境侵害是多種因素經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的復(fù)合累積后逐漸形成和擴(kuò)大的,其自實(shí)施侵害行為之時(shí)起至損害發(fā)生一般要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。只有規(guī)定較長(zhǎng)的時(shí)效期間,才能有效保護(hù)受害人的合法權(quán)益。生態(tài)保護(hù)公益訴訟案件的特殊性決定其訴訟費(fèi)用的高昂非一般公民或組織所能承受,因而一些國(guó)家在生態(tài)保護(hù)公益訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)上實(shí)行有利于原告的原則,并建立了相應(yīng)的保障和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

四、健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

20世紀(jì)80年代英美學(xué)者針對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)的缺陷提出戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)概念。SEA是環(huán)境影響評(píng)價(jià)在政策、計(jì)劃和規(guī)劃層次上的應(yīng)用,即“對(duì)一項(xiàng)政策、計(jì)劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式的、系統(tǒng)的、綜合的評(píng)價(jià)過程,還包括就評(píng)價(jià)的結(jié)論準(zhǔn)備一份書面報(bào)告,并將評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)用于由政府負(fù)責(zé)的決策中”*Therivel Riki, Wilson Elizabeth, Thompson Steward et al., Strategic Environmental Assessment, London: Earthscan Publication Ltd.,1992,pp.19-20.。亦即對(duì)政府的抽象行政行為即政策(Policy)、規(guī)劃(Plan)和計(jì)劃(Program)的PPPs環(huán)境影響評(píng)價(jià)。SEA相較于EIA具有明顯優(yōu)勢(shì):(1)EIA評(píng)價(jià)的是微觀對(duì)象,SEA評(píng)價(jià)的是宏觀對(duì)象,控制面更廣,戰(zhàn)略性指導(dǎo)性更強(qiáng)。(2)EIA是對(duì)既成項(xiàng)目的控制,SEA則對(duì)發(fā)展決策起決定作用,可以從源頭上控制和預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生。(3)EIA是對(duì)單一項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià),SEA則能充分考慮多個(gè)項(xiàng)目的累積影響,環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加全面深入。(4)EIA只對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響提出減緩或治理措施,無法推行替代方案。SEA則可以防止缺陷項(xiàng)目進(jìn)入招商或立項(xiàng)程序,并可以引入替代方案。(5)EIA是單一的政府或市場(chǎng)行為,SEA則有公民參與機(jī)制,評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀公正。在中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)中,EIA基本上不能否定既定的項(xiàng)目,形同虛設(shè),引入SEA非常必要。目前世界上有近40個(gè)國(guó)家將SEA納入法律體系。其中美國(guó)最早,且制度相對(duì)成熟。在借鑒美國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加拿大、荷蘭、丹麥以及中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)都相繼建立了SEA法律制度。

就中國(guó)的國(guó)情而言,政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)尤為迫切。中國(guó)的決策形式可大體分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和政策四種。由于法制不健全,決策主要由政策決定。而由于制訂程序不規(guī)范,政策不僅不科學(xué),而且極為混亂。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,按照法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的要求,政策必須納入法制規(guī)范。而環(huán)境政策的科學(xué)化、法制化都必須進(jìn)行環(huán)境政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)?？上葟囊?guī)范性文件和規(guī)章入手,逐步向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、普通法律、國(guó)家戰(zhàn)略等高層次決策推進(jìn)。

應(yīng)堅(jiān)持利益相關(guān)者主體原則,向社會(huì)公開城市規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)方案以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告,廣泛征詢民意。《環(huán)境保護(hù)法》和2013年環(huán)境保護(hù)部辦公廳頒發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》(試行)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告全文公開的要求雖然在一定程度上得到執(zhí)行,但公示時(shí)間僅按規(guī)定時(shí)間的下限限于10天,而且一般都在受眾最小的媒體公示。已公開的也不能輔之以社區(qū)會(huì)議等公眾參與流程,經(jīng)常出現(xiàn)公眾不知道環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告公示而公示期已結(jié)束的情況。沒有一個(gè)城市的重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證會(huì)通過電視或網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播。因而事實(shí)上無公眾參與。環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告話語權(quán)往往遭到業(yè)主和地方政府的雙重?cái)D壓,存在刻意隱瞞事實(shí)和造假的情況,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真實(shí)性、客觀性和科學(xué)性以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的公信力普遍受到質(zhì)疑。應(yīng)當(dāng)充分利用生態(tài)論壇平臺(tái)較大程度地改變這種現(xiàn)狀。

建立城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)方案以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式審查和信任管理制度。目前的審查被定義為“實(shí)質(zhì)審查”,即只要獲得審批,方案就應(yīng)被認(rèn)定為是合法、科學(xué)的。甚至評(píng)審中提出的意見也可以不修改、不落實(shí)。編制方和評(píng)審專家對(duì)未來發(fā)生的問題則可以不負(fù)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)審查改變?yōu)椤靶问綄彶椤?即只將方案通過審查作為一個(gè)必要的程序,而非其全部完成。在審查基礎(chǔ)上落實(shí)后續(xù)環(huán)節(jié),實(shí)行責(zé)任倒查,追究編制方和評(píng)審專家的終身責(zé)任。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立建成區(qū)(物)運(yùn)行生態(tài)綜合評(píng)價(jià)和運(yùn)行方案優(yōu)化制度。這方面既可以組織專家評(píng)議,也應(yīng)當(dāng)通過公共論壇組織公眾評(píng)議。行政管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促方案編制方、業(yè)主修正改進(jìn)。有重大設(shè)計(jì)缺陷的追究編制方和評(píng)審專家的責(zé)任。