周智輝 付瓊

摘 要：盡管中國(guó)政府極度重視組織原則和政令統(tǒng)一，但卻無(wú)法完全規(guī)避基層政府對(duì)中央政策的變通執(zhí)行。從既往的研究來(lái)看并不是每個(gè)層級(jí)地方政府都是“共謀策劃”的參與方，基層政府間的“共謀”行為尤盛。也說(shuō)明不同層級(jí)政府間的行為“隔層”更容易發(fā)生于基層政府。文章所討論的是這種“隔層”現(xiàn)象及其誘因。

關(guān)鍵詞：政府行為;制度供給機(jī)制;政府層級(jí)

中圖分類號(hào)：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）07-0051-02

一、現(xiàn)象與問(wèn)題

近年來(lái)，學(xué)者們投入了大量精力聚焦政府行為，但相較于中央政府引起的學(xué)術(shù)關(guān)注程度而言，對(duì)地方政府的關(guān)注度有限，一方面是由于地方政府的支出規(guī)模的局限，地方政府于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮的作用相對(duì)較小，另一方面由于地方政府的從屬特性，導(dǎo)致焦點(diǎn)往往被轉(zhuǎn)移至更高層級(jí)的政府之上。但實(shí)際上，地方政府是政府體系中的一個(gè)重要構(gòu)成元素，而非可有可無(wú)的代理機(jī)構(gòu)，地方當(dāng)局是政治過(guò)程的一部分，而非隨時(shí)遭受沖擊而毫無(wú)自主權(quán)的附屬品。作為中央政府地方上的延伸和代表，地方政府是地方公共管理和服務(wù)的核心主體。

學(xué)術(shù)界對(duì)于地方政府于地方的管理和服務(wù)中扮演的角色是存在著爭(zhēng)議的。一種以政府中心論為論調(diào)，強(qiáng)調(diào)地方政府是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角和第一行動(dòng)集團(tuán)，認(rèn)為地方政府在保護(hù)市場(chǎng)和提供公共服務(wù)中發(fā)揮了積極作用，其認(rèn)為地方政府實(shí)際上扮演著“扶持之手”的角色。另外一些學(xué)者根據(jù)實(shí)證研究表明，一些地區(qū)的地方政府對(duì)轄區(qū)的作用從“扶持之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥訆Z之手”。這就產(chǎn)生了兩種截然不同的行為模式的解釋。問(wèn)題在于，如果我們單純地將眼光盯在地方政府的趨利性行為之上，將無(wú)法解釋政府在社會(huì)治理方面的努力。但假若政府確實(shí)代表了公共利益，我們就無(wú)法回避現(xiàn)實(shí)中政府公共性偏離所產(chǎn)生的負(fù)面作用。

經(jīng)驗(yàn)事實(shí)否定了單一行為模式的合理性，而轉(zhuǎn)向接受一種復(fù)合行為模式的假設(shè)。這種理論認(rèn)為在轉(zhuǎn)型初期，由于地方政府的自身利益和地方利益具有高度的一致性，地方政府的干預(yù)行為具有扶持性的特點(diǎn)，但隨著激勵(lì)和約束條件的改變，中國(guó)的一些地方政府的行為表現(xiàn)出了從扶持型向攫取型轉(zhuǎn)變的趨向，這就涉及政府行為的“掠奪之手”的作用。這種解釋實(shí)際上是將諾斯的“權(quán)力悖論理論”所揭示的政府具有“契約”和“掠奪”的雙重屬性加以本土化。

事實(shí)上，既往的研究關(guān)注了不同地域、不同時(shí)段和不同問(wèn)題域內(nèi)政府行為所具有的“扶持之手”和“掠奪之手”的差異，甚至也關(guān)切到了地方政府在某些問(wèn)題上對(duì)中央政府的非合作博弈何以發(fā)生?！吧嫌姓撸掠袑?duì)策”式的周旋與博弈屢見不鮮，如為何一方面中央在制定民生保障計(jì)劃，另一方面基層政府卻在肆無(wú)忌憚地侵害農(nóng)民利益，強(qiáng)制“拆村并鎮(zhèn)”。顯然，中央文件無(wú)法禁止地方官員“經(jīng)營(yíng)土地”的沖動(dòng)。在這方面，中央政府與基層政府就存在著“扶持之手”與“掠奪之手”之別。但問(wèn)題在于既往的研究忽視了地方政府之間的個(gè)體性差異，地方政府本身就難以成為一個(gè)獨(dú)立和一體的法團(tuán)，不同層級(jí)的政府可能擁有不同的利益激勵(lì)和制度約束，這就導(dǎo)致不同層級(jí)的地方政府行為之間會(huì)存在個(gè)體差異性。政治學(xué)中的委托代理關(guān)系本身是人民主權(quán)的一種方式，中央政府扮演著公共事務(wù)的委托人的角色，而基層政府成為了事實(shí)上的代理人，而省級(jí)政府實(shí)際上充當(dāng)著監(jiān)督方的角色。

二、政府行為梯度差異之特征

地方政府的行為也許不會(huì)以營(yíng)利為根本目的，但卻會(huì)有明顯的利益取向。不同層級(jí)政府利益的多重取向決定了不同層級(jí)政府的關(guān)系不可能是純粹的上行下效，也決定了其行為方式不盡相同，而是附加各自利益函數(shù)的多重博弈，表現(xiàn)出“理性人”的特征。如政策領(lǐng)域的行為差異，盡管在政策制定過(guò)程中，基層政府的影響力有限，但于政策執(zhí)行過(guò)程中可以對(duì)上級(jí)政策實(shí)行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行。對(duì)有利可圖的激勵(lì)性政策堅(jiān)決執(zhí)行，對(duì)不利于地方的政策態(tài)度曖昧。正如哈定所提出的牧羊人的“公用地困境”模型揭示的，理性的地方政府會(huì)不顧一切地追逐眼前區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益，而把宏觀控制的責(zé)任交給中央政府去管。理性的基層政府導(dǎo)致非理性的政府行為，中央政府和地方政府事實(shí)上形成了一種“上有政策，下有對(duì)策”的制度鎖定格局。這種行為梯度差異具體呈現(xiàn)如下特征和規(guī)律。

（一）目標(biāo)沖突：行為目標(biāo)與利益差異

地方政府作為不同的角色主體有著不同的目標(biāo)函數(shù)和約束條件。如利益目標(biāo)上就存在著政治利益和經(jīng)濟(jì)利益之分。當(dāng)政治利益與經(jīng)濟(jì)利益趨于一致之時(shí)，即處于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益之重疊利益之時(shí)，地方政府則處于積極作為的狀態(tài)。但當(dāng)政治利益與經(jīng)濟(jì)利益存在沖突時(shí)。地方政府趨于在二者之間做出選擇，但這并不意味著地方政府絕對(duì)地偏好于利益。這又要看中央政府的監(jiān)督是剛性監(jiān)督還是柔性監(jiān)督，在那些中央政府強(qiáng)力監(jiān)控的領(lǐng)域，地方政府行為的公共性取向明顯增強(qiáng)。但是在那些柔性監(jiān)督領(lǐng)域，地方政府趨于利益的傾向更加明顯。中央與地方的利益差別模型某種程度上也同樣能夠適用于地方各個(gè)層級(jí)的政府之間的利益差異與沖突。這些目標(biāo)沖突可能不是這些目標(biāo)本身存在差異，而是對(duì)于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的優(yōu)先性、權(quán)重和實(shí)現(xiàn)方式上存在差異。

（二）政府行為能力的逐級(jí)遞減規(guī)律

公共政策分為分配性政策、管制性政策、調(diào)整性政策、促進(jìn)性政策。而省級(jí)政府比較重視促進(jìn)性的政策和管制性的政策，這兩類政策涉及社會(huì)的發(fā)展方向。而市級(jí)政府比較重視分配性政策，因?yàn)閷?duì)資源和利益的配置是介乎于調(diào)控性和具體性之間的事務(wù)，而調(diào)整性的政策卻是更多地體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層政府，其出臺(tái)政策的目的主要是進(jìn)行利益調(diào)節(jié)[1]?！罢呒礄?quán)力和資源”，政策的向上集中實(shí)質(zhì)是財(cái)權(quán)和資源的向上集中，這導(dǎo)致政府行為能力呈現(xiàn)逐級(jí)遞減規(guī)律。

（三）政府行為效果的逐級(jí)遞減規(guī)律

胡鞍鋼的研究表明，不同層級(jí)的政府對(duì)中央政策的響應(yīng)并不一致，黨中央確立一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之后，各地往往在此目標(biāo)上層層加碼，而著急放大，其結(jié)果是導(dǎo)致相互攀比。也就是說(shuō)不同層級(jí)的政府對(duì)中央政策的放大效應(yīng)和擴(kuò)展效應(yīng)是不同的。在這種壓力型體制下，越是層級(jí)較低的政府所承受的壓力越大。與此同時(shí)，政策的執(zhí)行力則是值得質(zhì)疑的，政策的實(shí)施結(jié)果與決策者預(yù)期的目標(biāo)往往相差甚遠(yuǎn)，即出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”式的政策走樣。這種關(guān)于政策的逆向操作，造成了不同層級(jí)的政府對(duì)中央政策的變形效應(yīng)是不同的，層級(jí)越低的政府由于能力有限，利益相沖突，所以執(zhí)行力有限。這種擴(kuò)展效應(yīng)與執(zhí)行效應(yīng)的剪刀差就是不同層級(jí)政府所揭示的行為差異所帶來(lái)的不同后果，這就解釋了政策層層變異。

三、政府行為梯度差異的制度供給機(jī)制：中國(guó)式分權(quán)

制度論者將行動(dòng)者視為有限理性的行動(dòng)者，不同的制度結(jié)構(gòu)設(shè)定了不同的政治和決策的運(yùn)行規(guī)則，這些制度規(guī)則會(huì)提供政治行動(dòng)者不同的權(quán)力資源和利益等誘因，以塑造行動(dòng)者的偏好與目標(biāo)，并做出不同的決策選擇[2]。所以，這種制度化了的政府行為隔層的原因更多的來(lái)自于制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行。盡管從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，科層制所帶來(lái)的政策制定與執(zhí)行的分離偏差并非中國(guó)所獨(dú)有，但中國(guó)政府所面臨的問(wèn)題尤甚，作為委托方的基層政府對(duì)來(lái)自代理方的中央政府政策的變通執(zhí)行時(shí)有發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)式的分權(quán)改革或許是導(dǎo)致這種行為隔層的制度成因所在。財(cái)政分權(quán)為主要特征的經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治管理體制的緊密結(jié)合是中國(guó)式分權(quán)改革的核心內(nèi)容，即不同于聯(lián)邦制國(guó)家中的財(cái)政分權(quán)改革，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革在實(shí)現(xiàn)中央和地方政府經(jīng)濟(jì)分權(quán)的同時(shí)，卻保留了中央于政治上的主導(dǎo)權(quán)。顯而易見，財(cái)政分權(quán)則進(jìn)一步加劇了不同層級(jí)政府之間的目標(biāo)多元化和利益分裂。這兩方面都導(dǎo)致了地方政府行為的差異和不穩(wěn)定。

（一）垂直管理體制與地方政府行為

委托代理視角下的行政性分權(quán)解釋了不同層級(jí)政府具有行為變異的能力，不同的政府體制形成了不同的代理人結(jié)構(gòu)，“但無(wú)論是哪種結(jié)構(gòu)，其代理人都不完全受約束，他們的利益并不完全與統(tǒng)治者利益一致”[3]。正如沃爾德所言：不同層級(jí)的政府變?yōu)椤肮尽钡摹澳芰Α笔谴嬖诓町惖?，越是遠(yuǎn)離中央權(quán)力的政府就越有能力成為“公司”，因?yàn)檫h(yuǎn)離中央權(quán)力意味著自主能力的提高。同時(shí)由于中央政府對(duì)這些政府的控制能力下降，使得它們能夠比較直接地控制和享有從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中獲得的利潤(rùn)。這種“掠奪之手”的出現(xiàn)，從委托代理視角來(lái)看：中央政府屬于總代理人，而地方各級(jí)政府屬于逐級(jí)代理人。由于上下政府間信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)，代理人總是有足夠的能力控制“私人信息”和轄區(qū)“自然信息”，這種嚴(yán)重的信息不對(duì)稱造成了代理人行為的機(jī)會(huì)主義變異。

對(duì)于下級(jí)政府來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府的政治支持在其效用函數(shù)中的權(quán)重是最主要因素，對(duì)本級(jí)政府決策影響也較大。但這并不意味著上級(jí)政府能夠完全左右下級(jí)政府的行為，原因在于上下級(jí)政府之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，下級(jí)政府往往可以利用信息優(yōu)勢(shì)來(lái)影響和改變上級(jí)政府的決策。在我國(guó)，過(guò)多的政府級(jí)次，決定了這種信息不對(duì)稱的情形會(huì)非常嚴(yán)重。

（二）財(cái)政分權(quán)與地方政府利益差異的出現(xiàn)

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義的觀點(diǎn)，在財(cái)政分權(quán)的條件下，地方官員更加傾向于扮演“援助之手”的角色;相反，在財(cái)政集權(quán)之時(shí)，地方政府極易滑入“掠奪之手”的境地。而中國(guó)政府1994年分稅制的實(shí)施無(wú)疑助長(zhǎng)了地方政府的自利動(dòng)機(jī)，這次改革主要解決了中央政府與省級(jí)地方政府之間的稅收劃分問(wèn)題，而對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的稅收權(quán)限并沒有做明確的劃分，這就導(dǎo)致上級(jí)政府在同下級(jí)政府劃分收入時(shí)將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種化歸本級(jí)或者作為共享稅的情況十分普遍，各級(jí)政府在盡力獲取財(cái)政資源時(shí)將支出責(zé)任層層下放，其結(jié)果就是財(cái)力向省級(jí)、市級(jí)政府集中，而基層的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政日趨困難。財(cái)政支出規(guī)模不足容易引起財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理和政府功能性“缺位”現(xiàn)象的出現(xiàn)?；鶎诱凇吧嬲軐W(xué)”，往往會(huì)用有限的財(cái)力保全自己，而對(duì)公共物品和公共服務(wù)傾向于“量入為出”。這些公共物品和公共服務(wù)的提供，在基層政府處于舉債生存的生態(tài)環(huán)境下，其質(zhì)量必將受到影響。在財(cái)政壓力下基層政府不僅表現(xiàn)為明顯的企業(yè)化與營(yíng)利化傾向，也表現(xiàn)為過(guò)度的政治與行政的強(qiáng)制。所以說(shuō)分稅制加劇了不同層級(jí)政府利益差異，而利益差異的出現(xiàn)很可能誘發(fā)行為差異的出現(xiàn)。

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收稿日期：2015-01-07

作者簡(jiǎn)介：周智輝（1989-），男，湖北鄂州人，碩士研究生，從事英語(yǔ)國(guó)家的政治制度研究;付瓊（1990-），男，江西瑞昌人，碩士研究生，從事英語(yǔ)國(guó)家的政治制度研究。