王郁

【摘要】地方政府在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展中扮演著主導者的角色，但由于我國市場機制尚未十分成熟，區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展模式也依然處于探索之中，這使得政府在區(qū)域經(jīng)濟合作過程中頻現(xiàn)地方保護主義等行為，這不利于區(qū)域經(jīng)濟合作的廣泛和深入開展。所以規(guī)范政府行為對區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展有重要意義。

【關鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟 合作發(fā)展 政府行為 改革

【中圖分類號】D053 【文獻標識碼】A

區(qū)域經(jīng)濟合作主要是指區(qū)域內的政府、法人、行業(yè)協(xié)會等組織為了獲得區(qū)域內利益的最大化而形成經(jīng)濟合作協(xié)議，搭建相應的經(jīng)濟合作組織，實現(xiàn)區(qū)域內各生產(chǎn)要素的自由流動，促進區(qū)域內生產(chǎn)的分工與協(xié)作，最終實現(xiàn)利益最優(yōu)化。理論上來看，區(qū)域合作的主體應是具有經(jīng)濟性的市場主體，如法人、經(jīng)濟組織、自然人等，但目前在我國的區(qū)域經(jīng)濟合作中，大都是由政府來主導，這一方面能夠加速區(qū)域經(jīng)濟合作的進度，但另一方面政府在這一過程中角色定位也引發(fā)爭議，政府在區(qū)域經(jīng)濟合作中該扮演何種角色成為學界關注的問題。

變革政府行為對區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的意義

首先，變革政府行為是進一步促進區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的客觀要求。近幾年來，國家十分重視區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展，在黨的十七大報告中多次提及區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的重要性，認為這一經(jīng)濟發(fā)展模式是我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展、協(xié)調發(fā)展的重要途徑，同時還提及發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟能夠突破行政區(qū)劃的界限，引導各種生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動，形成區(qū)域內的經(jīng)濟圈。

其次，變革政府行為是深化行政體制改革、推進區(qū)域合作的內在要求。行政體制改革是我國政治體制改革的重要內容，自改革開放后，我國一直在不斷推進政企分開、政事分開以及政資分開，這些行政改革舉措推動政府角色轉變，使之在區(qū)域經(jīng)濟合作中主要扮演宏觀調控的角色，而非具體的參與者。要想深化區(qū)域經(jīng)濟合作，政府應主要為區(qū)域合作提供更好的公共管理和服務，為區(qū)域市場發(fā)展營造公平的競爭環(huán)境，消除區(qū)域合作中的體制性障礙，讓市場在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展中起到主導作用。

最后，經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展要求區(qū)域經(jīng)濟合作中要不斷進行政府行為變革。經(jīng)濟全球化帶來了市場經(jīng)濟的全球化，市場機制獲得更大的擴展空間，這也意味著政府治理的對象將更具流動性、多樣性和復雜性。尤其是在我國加入WTO后，區(qū)域內的經(jīng)濟也擁有了更多合作機遇，加之生產(chǎn)力水平的提高，一些行業(yè)在當?shù)爻霈F(xiàn)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，企業(yè)迫切希望擴大市場空間，實現(xiàn)區(qū)域合作成為解決這一問題的途徑之一。面對社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，政府需要轉變自身職能，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚、參與全球化提供服務。

區(qū)域經(jīng)濟合作中政府行為現(xiàn)狀及原因分析

政府在區(qū)域經(jīng)濟合作中的行為現(xiàn)狀。在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展初期，政府的倡導與組織起到了快速推動區(qū)域合作的目的，但在這一發(fā)展過程中，一些地方政府的不當行為也阻礙了區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展，這主要表現(xiàn)在三個方面：首先是一些政府存在行政性壟斷行為，這主要是指包括行政機關在內的各種具有公共事務管理行政權的組織濫用權力，以達到排除競爭的目的，實現(xiàn)地區(qū)內的壟斷。其次是惡性競爭行為。盡管區(qū)域經(jīng)濟合作中，地方政府間應以合作為主，但從行政區(qū)劃、財稅體系等方面看，地方政府依然是一個獨立主體，必須考慮本地經(jīng)濟發(fā)展的狀況，而且這也與地方主政官員的政績掛鉤，所以地方間的競爭性動機大于合作性動機，這為區(qū)域地方政府間的惡性競爭埋下隱患。最后，區(qū)域經(jīng)濟合作中存在重復建設的行為。地方政府官員為了在短期內獲取政績或追求財政收入的最大化，而熱衷開發(fā)一些周期短、利潤大的項目，但實際上這些項目在區(qū)域內已經(jīng)存在，并能夠滿足區(qū)域發(fā)展需求，所以這種重復建設不僅造成資源浪費，而且造成區(qū)域內的產(chǎn)業(yè)結構同質化，失去了資源互補、進行合作的空間，這背離了區(qū)域經(jīng)濟合作促進區(qū)域內資源優(yōu)化配置的初衷。

地方政府不當行為的原因分析。首先，地方政府的合作協(xié)議流于形式，也沒有建立起健全的合作機制。一般來說，地方在實施區(qū)域經(jīng)濟合作時都會形成一定的合作協(xié)議，明確合作雙方或多方的合作領域、各方的職責和分工等，這些合作協(xié)議主要是起到規(guī)范合作、促進合作順利開展的作用。但從區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的實踐來看，盡管很多地方政府間簽訂了相關協(xié)議，卻并沒有積極貫徹落實，而且由于缺乏完善的合作機制，當一方出現(xiàn)違約行為后，另一方卻無法對其進行責任追究。其次，目前我國實施的財稅體制也不利于區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。我國實施分稅制改革后，地方政府有了獨立財權，這使之在區(qū)域內迅速成為一個權力主體，地方政府為了擴大財權而積極追求當?shù)亟?jīng)濟規(guī)模的擴張，這也成為地方政府做出行政壟斷行為、保護地方經(jīng)濟行為的動機。最后，我國的《反壟斷法》難以規(guī)制行政性壟斷。我國2008年正式出臺實施了《反壟斷法》，其中對行政性壟斷有所規(guī)定，要求其不得利用行政權力來做出限制競爭、排除競爭的行為。但在現(xiàn)實實踐中卻很少出現(xiàn)地方政府官員因行政性壟斷而受處分的案例，不論是上級機關還是反壟斷機構往往會從政府本位出發(fā)來看待地方政府的行政性壟斷行為，很少對其進行實質性的懲罰，這反而間接縱容了地方政府的這種行為，難以為區(qū)域經(jīng)濟合作的開展創(chuàng)造良好環(huán)境。

適應區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的政府改革路徑

提升政府的宏觀調控能力，建設有限型政府。從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度看，現(xiàn)代政府應是有限政府，這并非是要削弱政府的權力，而是讓政府將有限的精力集中于宏觀調控，這樣的政府在公共管理上更有效率。所以，在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展中，地方政府也要適當放權，逐步退出微觀領域的經(jīng)濟管理，將主要精力放到區(qū)域宏觀經(jīng)濟調控上，如對區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃等。

強化政府服務職能，建設服務型政府。建設服務型政府的提出是對政府管理本質的回歸，也對政府管理方式提出了新的要求。在建設服務型政府中，關鍵是要處理好政府、市場以及企業(yè)三者之間的關系，政府不能過度介入市場與企業(yè)管理，而是要適當放權，使得市場、企業(yè)按照市場規(guī)律進行運行，實現(xiàn)自然的優(yōu)勝劣汰，這也有利于區(qū)域內的資源優(yōu)化配置。政府應從繁碎的具體市場事務中脫身，將精力集中在區(qū)域內的經(jīng)濟宏觀調控，不斷完善區(qū)域內的基礎設施建設，把更多的資源投入到社會公益事業(yè)，為區(qū)域內的企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府在進行市場宏觀調控時也應有所側重，在目前的區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展背景下，政府可以出臺政策引導區(qū)域內發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，形成資源優(yōu)勢互補，這樣才能更好地促進區(qū)域內經(jīng)濟合作發(fā)展。

政府應更加開放透明，形成開放型政府。開放型政府主要有兩個方面的表現(xiàn)，一個是地域上的開放，一個是政務上的公開。地域上的開放包括對內與對外的開放。在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展中，地方政府必須樹立大區(qū)域觀，對內進行開放，要在政策等方面消除區(qū)域內跨行政區(qū)的合作壁壘，從而讓區(qū)域內各生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置。對外開放則主要是鼓勵企業(yè)“走出去”，要具備國際化的眼光，努力參與到國際競爭中，這也能夠促進地方企業(yè)融入國際產(chǎn)業(yè)鏈條。政務公開要求政府出臺一定的信息公開辦法，具體應包括政府信息公開的方式、時間、平臺以及不公開信息所應承受的懲罰。在區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展中，信息公開不僅是政務透明、接受公眾監(jiān)督的一個表現(xiàn)，更能夠促進區(qū)域內不同地方信息的交流和溝通，為區(qū)域經(jīng)濟合作中各方利益主體做出決策提供依據(jù)，所以政府應該充分利用傳統(tǒng)媒體以及新媒體等各種渠道定期地公布區(qū)域內的經(jīng)濟政策信息。

（作者為中共唐山市委黨校副教授）

【注：本文為“唐山市社區(qū)養(yǎng)老模式的調查與建議”研究成果，課題編號：TSSKL2016-0061】

責編/張蕾 美編/楊玲玲