張遠麗 張彩霞

◆專題研究——非法行醫(yī)

我國非法行醫(yī)的現(xiàn)狀及對策建議
——以案件統(tǒng)計為分析視角

張遠麗 張彩霞

通過對真實案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，近年來,我國的非法行醫(yī)呈現(xiàn)出諸多特點：非法行醫(yī)在2011年至2013年呈減少趨勢，非法行醫(yī)多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，個體非法行醫(yī)比機構非法行醫(yī)發(fā)生率更高，以及非法行醫(yī)的危害后果嚴重。為解決非法行醫(yī)，應從完善群眾監(jiān)督體系、建立有償舉報制度，繼續(xù)加大打擊力度、擴大法制宣傳范圍，重視群眾就業(yè)問題、完善再就業(yè)培訓體系，加強對出租房屋的監(jiān)管、避免隨意設置無證診所，建立完善的醫(yī)療保障體系、合理配置醫(yī)療衛(wèi)生機構等方面進行防范和打擊。

非法行醫(yī)；對策

“非法行醫(yī)”是指不合法地從事醫(yī)療活動，具體是指違反我國《刑法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《母嬰保健法》和《醫(yī)療機構管理條例》等有關衛(wèi)生法律法規(guī)的行醫(yī)行為，包括行政法上的非法行醫(yī)和刑法上的非法行醫(yī)罪。狹義的“非法行醫(yī)”是指任何單位或個人，未經(jīng)批準擅自開辦醫(yī)療機構對外服務或者未獲得執(zhí)業(yè)資格的人員擅自從事診療活動的行為。[1]

自2004年4月以來，我國政府在全國范圍內(nèi)開展了打擊非法行醫(yī)的活動。11年來，各級衛(wèi)生行政部門雖然多次對非法行醫(yī)活動進行了專項治理，但非法行醫(yī)現(xiàn)象仍大量存在，這嚴重擾亂了醫(yī)療市場秩序，侵害了患者的身體健康，威脅到了公民的權益。針對這一問題，本文擬通過對真實的非法行醫(yī)案例的分析，為有效打擊非法行醫(yī)提供參考。

一、樣本基本情況

本文所研究的案例，通過在判決文書網(wǎng)中輸入關鍵詞“非法行醫(yī)”、選擇年限“2011～2013年”進行搜索后，在搜索結(jié)果中隨機選取的100個真實案例；這些案例能反映最近幾年我國非法行醫(yī)的狀況。本文將從罪與非罪、時間分布、地域分布、行為主體、常見類型及危害結(jié)果這六個方面對我國的非法行醫(yī)進行分析。

（一）罪與非罪

表1 罪與非罪情況

由表1可見，2011年至2013年，行政法上的非法行醫(yī)案件所占比率較高，且呈逐年減少的趨勢；而非法行醫(yī)罪的案件在總體上也有所減少。

（二）時間分布

表2 時間分布情況

由表2可見，2011年至2013年，非法行醫(yī)案件逐年減少。

（三）地域分布

表3 地域分布

由表3可見，2011年至2013年，非法行醫(yī)多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)；且不管是行政法上的非法行醫(yī)，還是非法行醫(yī)犯罪，大都多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村等醫(yī)療資源相對匱乏、經(jīng)濟發(fā)展水平相對較差和群眾收入水平較低的地區(qū)。

（四）行為主體

表4 行為主體情況

非法行醫(yī)的主體主要有個人和單位（機構），從表4可以看出，個人非法行醫(yī)較機構非法行醫(yī)所占的比例更大。

（五）常見類型

根據(jù)我國《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機構管理條例》《母嬰保健法》等的規(guī)定，可將我國的非法行醫(yī)類型劃分為個體無證非法行醫(yī)、機構無證非法行醫(yī)和超地點、超類別、超范圍非法行醫(yī)三類。

表5 常見類型分布

1.個體無證非法行醫(yī)。

通過研讀案例發(fā)現(xiàn)，無醫(yī)師資格非法行醫(yī)的情形層出不窮：有些無證醫(yī)師號稱擁有“專治不孕不育、性病、肝病、癌癥”等的偏方，居無定所、四處“行醫(yī)”，該類案件有17起；有些無證醫(yī)師略懂醫(yī)學知識，在家里“坐診”，為上門的患者診斷、開藥，該類案件有21起；有些無證醫(yī)師與他人合作開私人診所，憑借其粗陋的醫(yī)學知識就成為了該診所的主診醫(yī)師，該類案件有12起；有些無證醫(yī)師被私人診所或公立醫(yī)院、衛(wèi)生所聘用，在醫(yī)療機構所在地開展醫(yī)療、預防和保健等相關醫(yī)療行為，該類案件有3起；還有其他非典型情形的個人無證非法行醫(yī)案件3起。

2.機構無證非法行醫(yī)。

無證機構大多數(shù)是個人申請設置醫(yī)療機構而未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的情況，該類案件有21起。有部分藥店、美容場（診）所等在未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的情況下，超出營業(yè)范圍，實施醫(yī)療行為，該類案件有15起。其中，藥店非法行醫(yī)的案件有8起，其常見情形，是藥店以“免費咨詢”“免費量血壓”“義診”為名，在檢測儀上做手腳，再“建議”被檢測者購買本店藥品，開具“處方”，以醫(yī)帶藥，借賣藥之名，實施非法行醫(yī)行為；美容場所非法行醫(yī)案件有7起，其常見情形，是一些有中醫(yī)基礎技能的違法行為人，通過將中藥隱藏在室內(nèi)，吸引中老年人和一些慢性病人前去“理療”，并推薦他們接受刮痧、推拿和按摩等中醫(yī)療法，該類案件有4起；部分美容診所內(nèi)的工作人員，在沒有取得醫(yī)師資格的情況下，對顧客實施了醫(yī)療美容，該類案件有3起。①

3.超地點、超類別、超范圍非法行醫(yī)。

總體而言，超類別非法行醫(yī)的案件有2起，超范圍非法行醫(yī)的案件有4起，超地點非法行醫(yī)的案件有2起。其中，私人診所出現(xiàn)超類別非法行醫(yī)的案件有2起、超范圍非法行醫(yī)的案件有4起，共6起；公立醫(yī)院、衛(wèi)生站出現(xiàn)超地點非法行醫(yī)的案件共2起。超地點、超類別、超范圍非法行醫(yī)的情況主要有：醫(yī)師在未變更執(zhí)業(yè)地點的情況下，在其他醫(yī)療機構行醫(yī)；醫(yī)師從事注冊的執(zhí)業(yè)類別以外的醫(yī)療業(yè)務，如執(zhí)業(yè)類別為中醫(yī)的醫(yī)師，卻從事臨床醫(yī)師的相關工作；醫(yī)師的醫(yī)療行為超出執(zhí)業(yè)范圍，如注冊資格證內(nèi)寫明執(zhí)業(yè)范圍為內(nèi)科的醫(yī)師，卻為兒童診治。

（六）危害結(jié)果

表6 危害結(jié)果的情況

從表6可知，非法行醫(yī)可能導致患者延誤治療、致傷致殘、甚至死亡的后果。根據(jù)《最高人民法院關于非法行醫(yī)的司法解釋》第二條的規(guī)定，具有下列情形之一的，應認定為“情節(jié)嚴重”：(一)造成就診人輕度殘疾、器官組織損傷導致一般功能障礙的；(二)造成甲類傳染病傳播、流行或者有傳播、流行危險的；(三)使用假藥、劣藥或不符合國家規(guī)定標準的衛(wèi)生材料、醫(yī)療器械，足以嚴重危害人體健康的；(四)非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門行政處罰兩次以后，再次非法行醫(yī)的；(五)其他情節(jié)嚴重的情形。根據(jù)該司法解釋第三條的規(guī)定，具有下列情形之一的，應認定為“嚴重損害就診人身體健康”：(一)造成就診人中度以上殘疾、器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；(二)造成三名以上就診人輕度殘疾、器官組織損傷導致一般功能障礙的。

二、對樣本的分析

（一）行政法上的非法行醫(yī)案件比非法行醫(yī)罪的案件多

“行政法上的非法行醫(yī)”范圍較廣，其是指違反《醫(yī)療機構管理條例》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊暫行辦法》等法律規(guī)范，不具備行醫(yī)資格的機構和人員所進行的醫(yī)療活動，以及具有行醫(yī)資格的醫(yī)療機構和醫(yī)務人員超范圍或者未履行相應程序所進行的醫(yī)療活動。[2]而非法行醫(yī)罪則需要同時滿足刑法規(guī)定的主體、客體、主觀方面和客觀方面的要求，才構成犯罪。因此，非法行醫(yī)者更容易觸犯行政法上的非法行醫(yī)。

（二）非法行醫(yī)在2011年至2013年呈減少趨勢

筆者認為，促成這一趨勢的原因有以下幾點：一是2004年以來，國家加強了對行醫(yī)資格的規(guī)制，增強了對醫(yī)療衛(wèi)生人員的教育培養(yǎng)，拓寬了醫(yī)療資格考試的渠道，讓更多的人擁有了行醫(yī)資格，從源頭上減少了非法行醫(yī)。二是政府不斷完善醫(yī)療資源的配置，特別是在農(nóng)村和部分落后地區(qū)設置了基層衛(wèi)生院，讓群眾能更方便地享受醫(yī)療衛(wèi)生服務，非法行醫(yī)的空間被壓縮。三是隨著群眾購買能力的提高，政府鼓勵群眾購買醫(yī)療保險，并給予補助，這減輕了群眾就醫(yī)的經(jīng)濟壓力，群眾不再因貪圖便宜而冒著被非法行醫(yī)侵害的風險去就醫(yī)。四是群眾的法律意識和就醫(yī)安全意識不斷提高，不再選擇到存在非法行醫(yī)風險的場所就醫(yī)。

（三）非法行醫(yī)案件多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)

城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對低下，群眾的文化水平參差不齊，對非法行醫(yī)的判斷能力有限，群眾容易出現(xiàn)亂投醫(yī)、投錯醫(yī)和貪圖便宜而選擇非法行醫(yī)場所就醫(yī)的情況；特別是聚集在此地區(qū)的外來務工人員，對當?shù)鼗鶎俞t(yī)院不熟悉，在有小病小痛的時候，容易選擇一些非法行醫(yī)的小診所就醫(yī)。此外，該地區(qū)的醫(yī)療條件比較落后，離大型醫(yī)院也較遠，在出現(xiàn)錯誤治療時，將患者轉(zhuǎn)送到大型醫(yī)院進行搶救比較困難，這容易錯過最佳的搶救時機，增加了患者傷殘甚至死亡的幾率。

（四）個體非法行醫(yī)比機構非法行醫(yī)發(fā)生率更高

筆者認為，造成此種差別最主要的原因是違法成本。個體行醫(yī)對資源的配置要求較低，非法行醫(yī)成本也較低。而合法醫(yī)療機構在設置時需要通過多部門的審核批準，一旦因非法行醫(yī)而被處罰，其違法成本相當高；而設置無證醫(yī)療診所，也需要投入較多的資源，非法行醫(yī)的成本也較高。

（五）非法行醫(yī)可能會導致嚴重的后果

非法行醫(yī)者絕大多數(shù)都未經(jīng)過專業(yè)學習或職業(yè)訓練，其僅憑自身對醫(yī)學知識的粗淺了解就對患者實施了不恰當甚至是錯誤的診療，這對患者的身體健康造成了巨大的威脅——要么延誤了最佳的治療時機，要么直接造成了患者的傷殘，甚至是死亡。

三、處理非法行醫(yī)的建議

（一）完善群眾監(jiān)督體系，建立有償舉報制度

衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督部門可開通舉報非法行醫(yī)的專線電話；考慮到舉報人的自身安全及利益，應該對舉報人的相關資料進行保密；應安排專人受理舉報，并在規(guī)定時限內(nèi)進行處理；對舉報非法行醫(yī)查證屬實的，可根據(jù)舉報的數(shù)量、規(guī)模和意義等，酌情給予相應的精神或物質(zhì)獎勵；可適當邀請記者共同參與打擊非法行醫(yī)的執(zhí)法活動，通過媒體報道對非法行醫(yī)者形成強有力的震懾。

（二）繼續(xù)加大打擊力度，擴大法制宣傳范圍

衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督部門應保持現(xiàn)有的打擊非法行醫(yī)的士氣，并繼續(xù)加大打擊力度；應切實加強基層衛(wèi)生監(jiān)督隊伍建設,特別要注意加強城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡建設。完善打擊非法行醫(yī)的多部門聯(lián)合工作機制，由政府牽頭成立專項領導小組，組織衛(wèi)生、公安、藥品監(jiān)督和工商等執(zhí)法部門聯(lián)合打擊非法行醫(yī)。健全衛(wèi)生部門與公安部門之間的案件雙向移送制度：對尚不構成犯罪的非法行醫(yī)案件，公安部門在查獲后應向衛(wèi)生部門移送查處；對涉嫌犯罪的非法行醫(yī)行為，衛(wèi)生部門也應及時移送公安部門偵辦。加強對醫(yī)療廣告的管理，完善醫(yī)療廣告管理辦法和加大對違法廣告主及違法刊登廣告媒體的處罰力度，患者受騙后可依法追究廣告主及廣告刊登媒體的責任；嚴格醫(yī)療廣告審批程序，從根本上杜絕虛假醫(yī)療廣告，切實保障人民群眾的身心健康不受損害。[3]同時，擴大針對非法行醫(yī)的法制宣傳教育，提高群眾的法律意識，增強群眾對非法行醫(yī)的辨別能力，有效減少群眾主動到非法行醫(yī)場所就醫(yī)的情況。

（三）重視群眾就業(yè)問題，完善再就業(yè)培訓體系

政府應充分重視醫(yī)學類畢業(yè)生的就業(yè)情況，特別是要引導醫(yī)學類畢業(yè)生樹立正確的就業(yè)觀，同時為醫(yī)學類畢業(yè)生提供就業(yè)方面的政策和資源的支持，從而為社會提供更多的合格的醫(yī)務人員。

面對無業(yè)群眾，政府一方面要加大社會保障力度，避免部分人因為貧窮而走上歪路；另一方面要完善再就業(yè)培訓體系，幫助無業(yè)群眾通過參加技能培訓而習得一技之長，促進其就業(yè)。

面對“赤腳醫(yī)生”“鄉(xiāng)村醫(yī)生”等歷史遺留問題，政府相關部門應完善相應法律法規(guī)，作好管理工作，并加強對該類行醫(yī)者的繼續(xù)教育和技能培訓，幫助其成為合格的醫(yī)務人員。

（四）加強對出租房屋的監(jiān)管，避免隨意設置無證診所

相關行政部門應加強對城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的出租房屋的管制排查，完善房屋出租管理辦法，預防非法行醫(yī)者利用出租房設置非法醫(yī)療場所進行非法行醫(yī)的情況；相關行政部門還應加強對房屋出租者的法制教育，讓其明確出租房屋的法律義務，引導其不將房屋出租給非法行醫(yī)者并積極配合相關的管制排查，從而實現(xiàn)共同預防和打擊非法行醫(yī)。

（五）建立完善的醫(yī)療保障體系，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生機構

如前所述，我國非法行醫(yī)的主要對象是農(nóng)村人口和外地打工經(jīng)商人員，這些人未完全納入到我國現(xiàn)有的醫(yī)療保障體系內(nèi)，他們更容易基于經(jīng)濟原因而尋求非法行醫(yī)的場所就醫(yī)。鑒此，筆者建議應完善城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障體系，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障事業(yè)，特別是要針對外地務工人員建立醫(yī)療保險制度，切實解決該群體的就醫(yī)困難問題，使這些人員不管到任何地打工都能得到最基本的醫(yī)療保障。[4]

注釋

①“醫(yī)療美容”，是指以醫(yī)療臨床外科手術為主，輔以現(xiàn)代醫(yī)學手段，從而實現(xiàn)彌補人體形態(tài)缺陷和補充容貌美的行為。從事該項專業(yè)的人員必須經(jīng)過系統(tǒng)的培訓和認證才能勝任。參見劉淑紅著：我國醫(yī)療美容市場的現(xiàn)狀與對策，載《中國醫(yī)院》,2006年第12期第28頁。

[1]崔志紅.非法行醫(yī)存在的原因、現(xiàn)狀分析與對策[J].臨床合理用藥,2012(5):169.

[2]楊建順.非法行醫(yī)的概念構成[J].中國審判,2010(49):94.

[3]宋家虎.防治非法行醫(yī)的對策研究[D].重慶:重慶醫(yī)科大學,2008.

[4]崔志紅.非法行醫(yī)存在的原因、現(xiàn)狀分析與對策[J].醫(yī)院管理,2012(5):169-170.

（責任編輯：劉世彧）

Present Situation and Countermeasures of Illegal Medical Practice in China——With Case Statistics as Analysis Perspective

Zhang Yuanli Zhang Caixia

Through the analysis of real cases,it can be found that in recent years,illegal medical practice bears many characteristics in our country presently:it took on a decreasing trend from 2011 to 2013,occurred mostly in the urban-rural fringe and rural areas,individual ones occurred more frequently than institutional ones, and its consequences are serious.Consequently,we should prevent and combat with illegal medical practice from the following perspectives:perfecting mass supervision system,establishing paid-to-report system,continue to step up the crackdown efforts,expanding the scope of the publicity,paying attention to the problem of employment,improving the re-employment training system,strengthening the supervision of the leased premises, avoiding arbitrarily setting unlicensed clinics,establishing a perfect medical security system,and rationally allocating medical and health institutions,etc,.

illegal medical practice;countermeasure

張遠麗，廣州中醫(yī)藥大學2011級本科生。張彩霞，廣州中醫(yī)藥大學講師，主要研究方向為法學。