陶建國

（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000）

保險糾紛行業(yè)調(diào)解是指保險行業(yè)協(xié)會設(shè)立的保險糾紛調(diào)解機構(gòu)，依據(jù)有關(guān)法規(guī)對保險糾紛利用便利、高效、經(jīng)濟、靈活、專業(yè)化的方式進(jìn)行調(diào)解，維護保險消費者合法權(quán)益、促進(jìn)保險業(yè)健康發(fā)展的一種糾紛處理制度。我國調(diào)解機制運行所依據(jù)的法律和規(guī)范性文件包括《人民調(diào)解法》、《關(guān)于推進(jìn)保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴訟與調(diào)解對接機制試點工作的通知》等。河北省最近幾年來比較重視保險糾紛多元化解決機制的建設(shè)，保險行業(yè)協(xié)會不斷探索糾紛解決的新方法，取得了一定的成績。但是，也存在需要進(jìn)一步完善的問題。梳理和分析這些問題，找出解決問題的具體辦法對保險事業(yè)的發(fā)展和消費者權(quán)益的保護具有重要意義。

一、河北省保險糾紛行業(yè)調(diào)解制度發(fā)展?fàn)顩r

保險行業(yè)協(xié)會的調(diào)解存在兩種類型，一是根據(jù)中國保監(jiān)會《關(guān)于推進(jìn)保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導(dǎo)意見》建立的保險合同糾紛快速處理機制，二是根據(jù)《人民調(diào)解法》所運行的保險糾紛調(diào)解制度。

保險合同糾紛快速處理機制于2007年實施，當(dāng)時保監(jiān)會選擇部分省市進(jìn)行試點，嘗試在仲裁和訴訟之外尋求解決保險合同糾紛的新機制。[1]2012年，中國保監(jiān)會決定在全國保險業(yè)實行這一制度，要求各省保監(jiān)局所在地均要建立保險糾紛調(diào)處機構(gòu)，并逐步在所轄地區(qū)建立保險糾紛調(diào)處組織。河北省保險行業(yè)協(xié)會、各地市保險行業(yè)協(xié)會先后建立了保險消費者糾紛調(diào)解委員會，利用快速處理機制化解保險糾紛。涉案金額財產(chǎn)險在20萬元以下、人身險在10萬元以下未經(jīng)訴訟的，可獲得免費的糾紛調(diào)解，調(diào)處工作自立案之日起20日內(nèi)結(jié)案，經(jīng)爭議各方同意可延長10日。調(diào)解成功的，糾紛雙方簽訂調(diào)解協(xié)議，保險公司應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議約定的義務(wù)。在無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議時，調(diào)解組織可做出僅對保險公司有約束力的裁決，保險消費者有拒絕接受的權(quán)利。

2013年1月，河北省保險行業(yè)協(xié)會和省消協(xié)聯(lián)合成立河北省保險業(yè)消費者權(quán)益保護中心，中心設(shè)在省會石家莊，并決定在11個設(shè)區(qū)市聯(lián)合建立保險消費者權(quán)益保護工作站（以下簡稱為“消保工作站”）。[2]保險業(yè)消費者權(quán)益保護中心主要承辦消協(xié)、保監(jiān)部門轉(zhuǎn)辦的保險類信訪投訴及消費者直接投訴，開展保險合同糾紛調(diào)解工作，為保險消費者提供保險法律法規(guī)等方面的咨詢服務(wù)。保險業(yè)消費者權(quán)益保護中心的調(diào)解員從符合以下條件的人員中聘任：具有5年以上保險業(yè)務(wù)工作或法律工作經(jīng)驗的保險業(yè)內(nèi)人員；具有5年以上法律工作經(jīng)驗且有律師資格或一級以上法官資格的業(yè)外人員。調(diào)解期限為20個工作日，調(diào)解成功的簽訂調(diào)解協(xié)議，并可申請法院進(jìn)行司法確認(rèn)。為強化消保工作站職能，河北省保險行業(yè)協(xié)會與省消協(xié)聯(lián)合發(fā)文對各消保工作站提出了具體要求，要求各消保工作站加強制度建設(shè)，加強消費者保護工作宣傳和溝通工作。河北省第一家保險消費者權(quán)益保護工作站由唐山市保險行業(yè)協(xié)會和消費者協(xié)會聯(lián)合設(shè)立，成立于2013年3月。工作站設(shè)在唐山市保險行業(yè)協(xié)會，與原唐山市保險行業(yè)協(xié)會調(diào)解委員會兩塊牌子，一套人馬。無論是市民服務(wù)熱線、市消協(xié)轉(zhuǎn)來的投訴案件，還是省保監(jiān)局、唐山保監(jiān)分局轉(zhuǎn)來的投訴案件，工作人員按程序參與調(diào)解。只要接到客戶投訴，無需征求被投訴公司的意見可立即進(jìn)入解決程序。調(diào)解組織首先對客戶進(jìn)行解釋和疏導(dǎo)，而后與被投訴公司聯(lián)系，在反復(fù)溝通的基礎(chǔ)上提出解決問題的合理建議。對一些案件，消保工作站、保險公司、客戶三方坐在一起，心平氣和地商討解決問題的辦法。

為了探索保險糾紛調(diào)解新方法，河北省一些保險行業(yè)協(xié)會與當(dāng)?shù)胤ㄔ郝?lián)合建立訴訟和調(diào)解對接機制，訴訟調(diào)解對接機制有利于保險糾紛訴訟案件通過保險行業(yè)協(xié)會的介入，使用調(diào)解方式化解糾紛。而對于保險行業(yè)協(xié)會調(diào)解組織調(diào)解的糾紛，可以在法院的幫助下，以最便捷的方式進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行效力。河北省保險行業(yè)協(xié)會與石家莊市橋西區(qū)人民法院于2013年9月簽署《省保協(xié)、橋西法院關(guān)于建立保險合同糾紛案件訴調(diào)對接工作機制的意見》，建立訴調(diào)對接機制。保險消費者到法院起訴的，法院征得起訴人同意后可轉(zhuǎn)由河北省保險消費者權(quán)益保護中心先行免費調(diào)解，調(diào)解成功的，當(dāng)事人雙方共同到法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。2015年6月，河北省保險行業(yè)協(xié)會與石家莊鐵路運輸法院共同簽署《關(guān)于建立保險合同糾紛案件訴調(diào)對接工作機制的意見》。通過訴調(diào)對接，充分發(fā)揮人民法院、保險行業(yè)協(xié)會各自優(yōu)勢，促使糾紛便捷、經(jīng)濟、高效獲得解決。石家莊鐵路運輸法院建立法官聯(lián)系人工作機制，選任法官聯(lián)系人按照定點對接的方式為保險行業(yè)調(diào)解提供日常法律服務(wù)。河北省保險行業(yè)協(xié)會組織各會員公司向該法院推薦60名法務(wù)聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與法官聯(lián)系人對接溝通。[3]

秦皇島市保險行業(yè)協(xié)會與秦皇島市中級人民法院建立保險合同糾紛聯(lián)動調(diào)解機制。調(diào)解機制合作范圍貫穿于訴訟前、訴訟中、執(zhí)行等各個相關(guān)環(huán)節(jié)。保險消費者向法院起訴的，立案法官先行委托保險行業(yè)協(xié)會進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成再予立案。訴訟審理的案件，邀請保險行業(yè)協(xié)會調(diào)解員參加，并通過綠色通道進(jìn)行旁聽，協(xié)助法官調(diào)解。對于調(diào)解成功案件，人民法院根據(jù)當(dāng)事人申請，出具具有強制執(zhí)行力的調(diào)解書。

2015年5月，按照河北省保監(jiān)局有關(guān)工作要求，省保險行業(yè)協(xié)會組織部分保險公司召開保險糾紛訴調(diào)對接工作座談會，共同商議在全省建立保險糾紛訴調(diào)對接機制框架有關(guān)事宜。座談會上，參會的保險公司以及有關(guān)人士對《關(guān)于在全省建立保險糾紛訴調(diào)對接機制的框架協(xié)議》提出了不同的完善意見。[4]2015年6月5日，河北省保監(jiān)局與河北省高級人民法院簽署保險糾紛訴調(diào)對接機制合作備忘錄，正式確定在全省開展保險糾紛訴調(diào)對接工作，保險業(yè)與法院建立保險糾紛訴調(diào)對接委員會，選聘優(yōu)秀的調(diào)解員，積極高效地開展保險糾紛案件的調(diào)解工作。

二、河北省保險糾紛行業(yè)調(diào)解制度中存在的問題

（一）調(diào)解組織存在的問題

河北省各地市保險行業(yè)協(xié)會均建立了糾紛調(diào)處機構(gòu)，并從社會上聘請了有關(guān)人員擔(dān)任糾紛調(diào)解員。目前，在調(diào)解組織方面還存在如下問題：第一，聘任律師擔(dān)任調(diào)解員的力度不夠。一些調(diào)解機構(gòu)聘任的調(diào)解員中雖然有律師，但數(shù)量不足。在調(diào)解具體糾紛時，缺乏確保具有律師身份的調(diào)解員參與程序的規(guī)定。保險合同糾紛往往涉及法律解釋和適用，律師在此方面具有較高的專業(yè)能力，確保律師參與調(diào)解有助于從公正立場正確解釋和適用法律。再者，河北省各地注重保險糾紛調(diào)解協(xié)議與司法確認(rèn)的對接工作，這意味著一旦進(jìn)行司法確認(rèn)，調(diào)解協(xié)議具有了強制執(zhí)行效力，這需要在調(diào)解程序中保障當(dāng)事人雙方的程序權(quán)利、意見陳述權(quán)利、提交證據(jù)權(quán)利不受侵害，否則，在任何一方權(quán)利受侵害的情形下達(dá)成合意并進(jìn)行司法確認(rèn)都是有失公允的。第二，調(diào)解員來源廣泛性不足。河北省乃至全國存在一種共同現(xiàn)象，保險行業(yè)協(xié)會很少聘任保險消費者、法院的人民陪審員、醫(yī)學(xué)專家、金融及保險領(lǐng)域?qū)＜易鳛檎{(diào)解員，調(diào)解員主要來自保險公司。[5]保險糾紛案件具有多樣性，對于糾紛事實的梳理需要傾聽不同意見，保險組織也需要確保中立性，這要求調(diào)解員的來源具備廣泛性，避免調(diào)解組織欠缺中立性以及調(diào)解員的知識經(jīng)驗不足而對調(diào)解程序和結(jié)果產(chǎn)生不良影響。

（二）調(diào)解方式存在的問題

現(xiàn)行保險糾紛調(diào)解較多使用當(dāng)事人對席調(diào)解方式，調(diào)解手段的靈活性有待提高。對于調(diào)解組織來說，對席調(diào)解容易及時把握雙方當(dāng)事人的意愿，促進(jìn)當(dāng)事人在相互對話基礎(chǔ)上達(dá)成合意，但是這一方式往往不利于減輕當(dāng)事人時間和經(jīng)濟上的負(fù)擔(dān)，缺乏糾紛調(diào)解的便利性和靈活性。國外保險糾紛行業(yè)調(diào)解很少使用對席調(diào)解，不需要雙方當(dāng)事人面對面進(jìn)行陳述、舉證、辯論，而是由調(diào)解員在證據(jù)調(diào)查基礎(chǔ)上，結(jié)合雙方提交的書面資料形成處理意見，若當(dāng)事人接受則簽訂調(diào)解協(xié)議。今后保險糾紛調(diào)解有必要根據(jù)糾紛狀況更多使用書面、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式解決糾紛，節(jié)省當(dāng)事人的糾紛解決成本，便于程序的利用。

（三）單方約束力調(diào)解協(xié)議使用率較低

現(xiàn)行保險糾紛調(diào)解的做法，一般是調(diào)解達(dá)成一致意見的才制作調(diào)解協(xié)議，這一方式能保障雙方當(dāng)事人的意見獲得尊重，但問題是可能調(diào)解持續(xù)的時間較長，影響糾紛解決的效率。再者，即使保險公司一方對糾紛的形成存在較大責(zé)任，但只要其不同意調(diào)解內(nèi)容就無法達(dá)成合意。根據(jù)中國保監(jiān)會《關(guān)于推進(jìn)保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導(dǎo)意見》，對于適用快速處理機制調(diào)解的保險合同糾紛，允許在無法達(dá)成調(diào)解合意情況下，由調(diào)解組織做出僅對保險公司有約束力的裁決（調(diào)解方案）。實踐中，調(diào)解機構(gòu)很少使用這一方法，原因在于，一是缺乏不履行單方約束力調(diào)解方案的處罰措施，二是單方約束力調(diào)解方案適用條件不具體，缺乏可操作性。今后，保險行業(yè)糾紛調(diào)解組織有必要擴大單方約束力調(diào)解方案的適用范圍，提高這一制度的利用率。

（四）調(diào)解員欠缺依職權(quán)調(diào)查證據(jù)的積極性

對于保險糾紛事實的審查需要相關(guān)證據(jù)做支撐，對保險消費者來說，存在一定的舉證困難情形。同任何民事糾紛的調(diào)解一樣，保險糾紛調(diào)解不是在當(dāng)事人之間“和稀泥”，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容需要在權(quán)利義務(wù)方面體現(xiàn)合理或平衡，這樣才容易被雙方當(dāng)事人接受和履行。因此，在調(diào)解過程中，必須對糾紛事實有相當(dāng)程度的了解，這就需要調(diào)解組織依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。目前，調(diào)解組織在依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)方面缺乏積極性，甚至很少行使這一方式，這將造成一些本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入調(diào)解程序的證據(jù)被排斥在外。今后，有必要增強調(diào)解員調(diào)查收集證據(jù)的意識，完善調(diào)解員調(diào)查收集證據(jù)制度，保障調(diào)解協(xié)議的公平性。

（五）缺乏統(tǒng)一適用的調(diào)解程序規(guī)則

目前，我國保險行業(yè)糾紛調(diào)解尚未有統(tǒng)一適用的程序規(guī)則，河北省保險行業(yè)協(xié)會也未制定適用于本省的程序規(guī)則，這不利于糾紛調(diào)解按照既定程序進(jìn)行，糾紛當(dāng)事人也難以預(yù)料程序進(jìn)展情況。盡管保險糾紛調(diào)解強調(diào)程序的靈活性，但靈活性不代表程序進(jìn)行沒有規(guī)范。程序的缺乏將導(dǎo)致各地保險糾紛調(diào)解過程和結(jié)果存在重大差異，當(dāng)事人的一些基本程序權(quán)利難以獲得保障?；诖耍斜匾诳偨Y(jié)經(jīng)驗和深入研究基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的保險糾紛調(diào)解程序規(guī)則。

三、完善保險糾紛行業(yè)調(diào)解機制的對策建議

（一）完善保險糾紛行業(yè)調(diào)解組織

1.注重發(fā)揮律師的作用。保險糾紛調(diào)解員中律師數(shù)量應(yīng)占較大比重，但必須要求其具有解決保險糾紛或經(jīng)濟類糾紛的豐富經(jīng)驗。保險糾紛由于可能涉及法律解釋和法律適用問題，因此強化律師的作用極為必要。糾紛調(diào)解員中律師比例最好維持在三分之一左右，這有利于調(diào)解個案時當(dāng)事人具有較大調(diào)解員選擇權(quán)。對于糾紛較為復(fù)雜的調(diào)解案件，應(yīng)至少選任一名律師參與調(diào)解，但必須確保糾紛當(dāng)事人行使回避權(quán)。

2.確保調(diào)解員來源廣泛性，嚴(yán)格選任條件。糾紛調(diào)解機構(gòu)有必要將調(diào)解員選任范圍擴大到保險消費者、人民陪審員、金融或保險領(lǐng)域的專家等，確保調(diào)解組織的中立性。在選任條件方面，還應(yīng)對有關(guān)人員的從業(yè)年限或年齡做出要求，以保障其具備相應(yīng)的專業(yè)知識和豐富的生活閱歷，這有利于調(diào)解工作的順利開展。聘任保險從業(yè)者任調(diào)解員的，可規(guī)定其從業(yè)8年以上，律師或法官擔(dān)任調(diào)解員應(yīng)具有10年以上職業(yè)經(jīng)歷，專家學(xué)者被選為調(diào)解員應(yīng)具有10年以上工作經(jīng)歷且具有高級職稱，陪審員任調(diào)解員一職年齡應(yīng)在40歲以上。

（二）完善保險糾紛行業(yè)調(diào)解的方式

在調(diào)解程序規(guī)則方面，明確規(guī)定調(diào)解以書面審理方式為原則，經(jīng)過雙方當(dāng)事人一致同意后，可使用電話、網(wǎng)絡(luò)或者對席方式調(diào)解。調(diào)解不同于訴訟，調(diào)解允許使用靈活的程序，即使需要梳理糾紛事實也不實行民事訴訟上的證明規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)，亦不實行證人出席作證制度。因此，對席調(diào)解不應(yīng)成為主要方式，應(yīng)當(dāng)充分利用書面等非對席手段進(jìn)行調(diào)解，減少目前對席調(diào)解帶來的弊端。當(dāng)然，使用書面等非對席方式時，也應(yīng)注重聽取各方當(dāng)事人關(guān)于糾紛解決的意見，保障其意見陳述權(quán)利，并將陳述的意見反饋于另一方當(dāng)事人，讓另一方當(dāng)事人發(fā)表意見。

（三）建立“特別調(diào)解方案”制度

目前的調(diào)解方式確實能夠體現(xiàn)調(diào)解的當(dāng)事人自愿原則，但也不得不看到，在有關(guān)證據(jù)能夠證明保險公司對糾紛存在較大責(zé)任時，如果保險公司不同意調(diào)解方案，仍然無法及時化解糾紛。對此，有必要建立“特別調(diào)解方案”制度，要求保險公司不得拒絕調(diào)解方案，必須履行義務(wù)。并且，通過完善有關(guān)調(diào)解的規(guī)范性文件，將特別調(diào)解方案制度的適用范圍擴大到所有的保險糾紛調(diào)處案件。

調(diào)解組織制作特別調(diào)解方案應(yīng)同時符合以下幾個條件：一是當(dāng)事人雙方就糾紛提出書面意見；二是雙方當(dāng)事人均向調(diào)解組織提出證據(jù)資料，三是調(diào)解組織認(rèn)為保險公司一方應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，四是特別調(diào)解方案不存在顯失公平之現(xiàn)象。保險公司不得拒絕履行特別調(diào)解方案，但保險消費者有選擇是否接受的權(quán)利。為了確保保險公司履行特別調(diào)解方案，必須通過修改保險監(jiān)管法規(guī)，確定不履行特別調(diào)解協(xié)議的處罰措施。處罰方法一是罰款，罰款標(biāo)準(zhǔn)由保監(jiān)會制定。二是除罰款外還可考慮取消保險公司作為協(xié)會會員享受的某些待遇。三是對拒絕履行義務(wù)的保險公司通過當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行持續(xù)性公布。

（四）建立糾紛調(diào)解組織的證據(jù)收集調(diào)查制度

在調(diào)解程序規(guī)則中明確規(guī)定調(diào)解組織的調(diào)查收集證據(jù)權(quán)利，并明確調(diào)查取證的原則。調(diào)查收集證據(jù)的方法一是命令當(dāng)事人提交書面資料，二是以適當(dāng)方式聽取當(dāng)事人陳述，三是進(jìn)行實地調(diào)查核實證據(jù)情況，四是可就某一問題向?qū)I(yè)人士征詢意見。

調(diào)解組織不是司法機關(guān)，故而即使是對席調(diào)解的案件，也不適合傳喚證人進(jìn)行詢問，這也是國外保險糾紛行業(yè)調(diào)解的共同做法。為了提高證據(jù)調(diào)查收集的效果，應(yīng)規(guī)定保險公司不得拒絕調(diào)解組織提交證據(jù)的要求，對此，可通過修改保險監(jiān)管法規(guī)和保險糾紛調(diào)處規(guī)則，明確規(guī)定拒絕提交證據(jù)和書面資料的應(yīng)予處罰。若證據(jù)內(nèi)容涉及當(dāng)事人個人隱私或商業(yè)秘密，必須做好保密工作，調(diào)解組織不得泄露相關(guān)信息。

（五）制定統(tǒng)一的糾紛調(diào)解程序規(guī)則

保險行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)聯(lián)合保險監(jiān)管機構(gòu)、司法機關(guān)、保險公司共同制定糾紛調(diào)解程序規(guī)則，在制定規(guī)則前，應(yīng)當(dāng)召集有關(guān)業(yè)內(nèi)外人士商討制定程序規(guī)則的重要事項，并通過調(diào)查了解保險消費者對糾紛解決制度的基本要求，對保險糾紛調(diào)解程序的運行狀況進(jìn)行考察，在此基礎(chǔ)上，制定出符合糾紛當(dāng)事人需要的程序規(guī)則。程序規(guī)則至少應(yīng)當(dāng)包括如下事項：調(diào)解員任職資格和選任、個案調(diào)解時的調(diào)解組織以及調(diào)解員配置方法、對當(dāng)事人進(jìn)行程序特點說明的內(nèi)容和方式、調(diào)解申請的受理和審查、證據(jù)資料的提交和運用、調(diào)解組織調(diào)查收集證據(jù)、糾紛當(dāng)事人相關(guān)程序權(quán)利和義務(wù)、終止調(diào)解的事由、調(diào)解期限、調(diào)解員的回避申請和審查、調(diào)解程序的進(jìn)行、調(diào)解協(xié)議及其效力、調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)、調(diào)解不成功時告知其他糾紛解決方法的說明方式、對調(diào)解程序進(jìn)行不當(dāng)干涉的處理方法、調(diào)解人員的待遇、保險公司不履行調(diào)解協(xié)議的處罰方法、調(diào)解程序的監(jiān)督措施、向保險監(jiān)管機構(gòu)報告糾紛處理信息的方法等。

［1］鄭偉.保險消費者權(quán)益保護：機制框架、國際經(jīng)驗與政策建議［J］.保險研究，2012（3）：3-11.

［2］范靜嫻.河北消保工作站實現(xiàn)全覆蓋［N］.中國保險報，2014-04-03.

［3］于浩.河北省保險行業(yè)協(xié)會培訓(xùn)調(diào)委會調(diào)解員［N］.中國保險報，2012-05-30.

［4］河北省保險行業(yè)協(xié)會.河北省保協(xié)召開保險糾紛訴調(diào)對接工作座談會［EB/OL］.http：//www.iachina.cn/content_eaf98ea6-0446-11e5-83ae-84955f1b6dd0.html.

［5］黃華珍.論中國保險合同糾紛行業(yè)調(diào)處機制的完善——基于國際經(jīng)驗的視角［J］.河北學(xué)刊，2014（4）：61-63.