汪小杏，朱 銘

教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境建設研究

汪小杏，朱 銘

近年來，我國財政性教育經費支出占國內生產總值的比重不斷上升。2012年，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的4%。2013年，財政性教育經費達到2.45萬億，占國內生產總值的4.3%。隨著財政教育投入的大幅度增長，用好管好教育經費的任務更加突出。開展教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境建設，是加強教育經費監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內部治理結構、建立現(xiàn)代學校制度的必然要求。目前針對教育行政事業(yè)單位內部控制的研究尚處于起步階段，內部控制環(huán)境建設是內部控制機制建設的重要方面。對我國教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境進行分析，有利于我國教育行政事業(yè)單位內部控制機制的完善。

教育行政事業(yè)單位；內部控制；環(huán)境

一、內部控制環(huán)境的概念

所謂控制環(huán)境，是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素，是指企事業(yè)單位對內部控制的態(tài)度及內部控制意識，代表整個企事業(yè)單位對內部控制的價值觀?？刂骗h(huán)境的好壞直接影響到企事業(yè)單位內部控制的貫徹和執(zhí)行以及企事業(yè)經營目標及整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)?？刂骗h(huán)境和控制政策與程序共同構成內部控制系統(tǒng)?？刂骗h(huán)境是其他內部控制元素的根基，為內部控制其他方面的運作提供框架。控制環(huán)境是由管理層所定的基調、管理哲學與管理風格、授權方式、組織和培養(yǎng)員工的方式以及董事會或主管部門對執(zhí)行內部控制的決心決定。

二、教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境存在的問題

現(xiàn)階段我國教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境不容樂觀，還存在諸多問題，主要有以下方面：

第一，對內部控制認知不足。很多教育行政事業(yè)單位的領導和財務人員缺乏對內部控制的正確認知，多數(shù)領導更關注本單位的發(fā)展或是政績表現(xiàn)，忽略了對本單位內部管理，對內部控制缺乏系統(tǒng)認識，對內部控制的作用認識不足。此外，相當多的教育行政事業(yè)單位的財務人員對內部控制的重要性認識不夠，對崗位責任意識不到位，對本單位的重要經濟事項缺少決策參與機會，在內部控制工作中存在與業(yè)務實際脫節(jié)現(xiàn)象。

第二，內部控制制度欠缺。我國行政事業(yè)單位內部控制標準體系不能適應現(xiàn)階段教育行政事業(yè)單位的發(fā)展，隨著事業(yè)單位預算管理改革的深化，要求內部控制工作規(guī)范化管理。但是現(xiàn)階段我國的教育行政事業(yè)單位內部仍缺乏相應的控制準則，存在無章可循現(xiàn)象。目前僅存在一些過渡性配套措施，并未修訂相應的法律法規(guī)，對內部控制的約束力不夠。

第三，組織結構難以發(fā)揮有效牽制約束作用。合理的組織機構，明確地建立授權與分配責任的方法，運用適當?shù)墓芾砜刂品椒ㄒ栽鰪娛聵I(yè)單位上下的控制意識，有助于建立良好的控制環(huán)境。教育行政事業(yè)單位目前的問題主要是內部控制機構不健全和對決策部門缺乏必要的監(jiān)督。教育行政事業(yè)單位缺少內部審計機構，財務組織結構相對單一，缺乏必要的牽制約束，而政府審計主要是事后監(jiān)督，審計約束作用受到很多限制。

第四，內部審計的職能未得到有效發(fā)揮。內部審計是事業(yè)單位自我獨立評價的一種活動，是控制環(huán)境的要素之一。內部審計可以通過協(xié)助管理部門監(jiān)督，來促成良好的控制環(huán)境的建立。我國不少教育行政事業(yè)單位雖然按規(guī)定設置了內部審計部門，但并沒有得到應有的重視，而且內部審計人員素質參差不齊，缺乏獨立工作的環(huán)境，無法實施有效的內部審計。有些教育行政事業(yè)單位甚至還沒有建立自己獨立的審計部門，當需要進行審計的時候，采取臨時抽調的辦法，內審工作得不到足夠的重視和支持。

三、事業(yè)單位內部控制環(huán)境建設目標

（一）業(yè)務規(guī)范法制化

業(yè)務規(guī)范法制化是指以財經法規(guī)為基本手段協(xié)調、規(guī)范經費分配、使用、報銷全過程，完善經費管理的法制環(huán)境?；痉椒ǎ皇敲鞔_內控各方責、權、利，將三者緊密結合起來。發(fā)揮單位主官在財務管理中的領導作用，明確其在經費投向投量、重大經濟決策中的責任。發(fā)揮財務部門在內部控制中的主導作用，明確其在規(guī)章落實、日常管理中的責任。二是嚴格獎懲機制。財經法規(guī)的有效性體現(xiàn)在對守法行為的獎勵和對違規(guī)行為的處罰上，只有嚴格獎懲，才能維護制度的嚴肅性。

（二）內控過程程序化

內控過程程序化是指在經費管理過程中遵守一系列前后相關聯(lián)的工作步驟，以目標為核心，以責任制為基礎，依照各級職責、任務的區(qū)分，把內部控制工作，按照管理主體分別建立工作程序的管理方式。基本方法，一是系統(tǒng)鏈形控制：就是上級對下級，黨委對本級經費開支實施控制。二是授權控制：主要指現(xiàn)金提取權限、經費開支審批權限進行控制。

（三）經費運行透明化

經費運行透明化是指以一定的方法手段，在適當范圍內公開財務收支情況，消除黨委內部、部門之間的信息不對稱，提高經費運行中的透明度。實踐告訴我們，要保證經費運行健康有序，需要不斷增強管理過程中的透明度、公開性，減少其中的暗箱操作，以便各級機關及廣大職工進行監(jiān)督。

四、完善教育行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境的措施

（一）完善組織結構、科學劃分權責

合理的組織機構是建立和實施內部控制的先決條件。合理的組織機構必須以執(zhí)行完成經費供應保障職能為使命，具有清晰的職位層次順序、通暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調與合作體系。內控組織的機構設立和權限劃分應與經費管理體制、財務業(yè)務流程相適應，既有利于實現(xiàn)專業(yè)分工、提高工作效率，又能起到相互檢查與制約、防止和糾正錯弊的作用。加強內控管理，首先要建立內控管理責任制。各級領導和財務部門負責人通過各種途徑，強化財務人員的內控意識，明確內控責任。制定內部控制責任制，一級抓一級，下級對上級負責，財務部門對黨委負責，使單位上下形成強烈的內控氛圍。其次，堅持領導離任經濟責任審計，通過評價考核，解脫或追究經濟責任，來制衡約束財經權力。再次，落實獎懲措施，維護責任制的效力。對于違反規(guī)章制度的人和事，決不能姑息遷就，以維護財經紀律的嚴肅性，確保財務法規(guī)面前人人平等。

（二）實行會計委派制

實行事業(yè)單位會計委派制后，會計人員具有相對獨立的會計人格，有遵守職業(yè)道德的行為可能，有利于經費的使用權與監(jiān)督管理權分離，有利于提高經費管理者的獨立性，有利于促進事業(yè)單位會計信息質量的優(yōu)化和提高。實行會計委派制，為克服現(xiàn)行經費管理核算制度中的種種弊端，維護事業(yè)單位整體利益，防止財力資源的虛耗和浪費，改善事業(yè)單位會計的執(zhí)法環(huán)境創(chuàng)造了必要的組織結構條件。

（三）加強信息公開，暢通溝通渠道

信息系統(tǒng)的好壞直接影響單位內部控制的效率和效果。首先，要落實民主公開。必須充分尊重群眾的知情權和監(jiān)督權，落實民主公開。民主公開可以使領導干部處在群眾的視野中，能夠使群眾對其經濟活動和經濟行為心知肚明。財務部門要定期向黨委匯報預算執(zhí)行、重大經費投向投量等情況，定期將會議接待等敏感開支向單位職工公布，主動接受監(jiān)督。定期向廣大群眾宣傳工薪福利、生活待遇和退役經費等方面的標準規(guī)定，減少誤解與矛盾。其次，要加強橫向溝通。財務管理是事業(yè)單位管理的重要組成部分，事業(yè)單位內部控制不但需要財務部門負主責，更需要各經費使用部門積極參與、密切配合，從而發(fā)揮整體監(jiān)控力量。一方面要強化專設監(jiān)控機構的垂直指導職能，增強同級制約能力，防止集體違章、違紀行為。另一方面要建立各職能部門、審計部門之間的聯(lián)審、聯(lián)批、聯(lián)報制度，形成全方位立體監(jiān)控。輿論監(jiān)督、群眾舉報可以遏止違法亂紀行為，司法、審計、紀檢部門是財務控制的橫向有力力量。因此，充分利用司法、審計、紀檢部門的有力監(jiān)督來約束財經違法行為是促使內控制度健全、提高經費使用效益的重要途徑。

（四）建立適合的激勵約束機制

教育行政事業(yè)單位的人力資源管理是根據(jù)單位的發(fā)展規(guī)劃、人才成長規(guī)律，運用現(xiàn)代管理理論、原則和方法，對各級、各類人員進行調配、組織、控制、協(xié)調，充分發(fā)揮行政及科研人員的能動性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)單位長遠發(fā)展目標的活動。目前多數(shù)教育行政事業(yè)單位還處于傳統(tǒng)的人事管理階段，沒有過渡到現(xiàn)代科學的人力資源管理階段，人才引進、培養(yǎng)、考評、激勵約束機制不健全，人才引進的良性循環(huán)機制沒有建立完善。首先，必須完善人才引進機制。教育行政事業(yè)單位必須根據(jù)單位的工作需要和發(fā)展規(guī)劃制定人才引進計劃，注意引進人才的專業(yè)結構、學歷學位結構、職稱結構。其次，教育行政事業(yè)單位必須完善績效考評和激勵約束機制。目前，雖然大部分教育行政事業(yè)單位已經建立了績效考評制度，但是大多已經建立的績效考評制度過于簡單粗糙，考評指標也不盡合理。應當根據(jù)教育行政事業(yè)單位的性質、發(fā)展規(guī)劃制定全面、合理的單位年度考核指標，制定與績效考核指標掛鉤的工資收入分配制度。再次，在績效考評的基礎上建立完善的人才轉崗、淘汰制度。針對目前教育行政事業(yè)單位存在的行政人員過多，人員結構比例失調等問題，建立健全人才淘汰和轉崗制度，精簡行政人員隊伍，改變人員流動只進不出的狀況，逐漸優(yōu)化教育行政事業(yè)單位的人才資源配置。

（五）加強信息化建設

加強信息化建設，提高財務管理自動化水平，是教育行政事業(yè)單位內控環(huán)境建設必不可少的支撐。要加快推廣和運用電算化條件，比如經費管理信息系統(tǒng)、財務綜合數(shù)據(jù)庫等。一方面要通過計算機聯(lián)網數(shù)據(jù)的研究和分析，及時實施縱向的和橫向的監(jiān)控，利用信息化手段實現(xiàn)低成本財務公開。另一方面利用信息系統(tǒng)加強經費管理控制。在程序控制方面，主要包括：信息輸入、處理、輸出等環(huán)節(jié)控制。在安全控制方面，主要包括操作限制、操作控制和環(huán)境安全控制等。

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[3]王宛秋，李仁芳，李曉度.我國內部控制環(huán)境存在的問題及改善措施[J].國際商務財會，2008，（04）.

汪小杏，女，江蘇丹陽人，江蘇省教育國際交流服務中心財務部部長，高級會計師，研究方向：內部控制的實施；

朱銘，男，江蘇丹陽人，江蘇省教育國際交流服務中心財務部會計主管。

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1008-4428（2015）04-47-02

本文為江蘇高校哲學社會科學研究基金項目財務專項“新形勢下教育行政事業(yè)單位內部控制研究（課題編號：2013SJA630005）”研究成果。