黃玉寅，陳思

摘 ? ? ?要：澳門(mén)病態(tài)賭博日趨嚴(yán)重與救助立法缺失現(xiàn)狀之間的矛盾由來(lái)已久。澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化的必要性緣自澳門(mén)當(dāng)下特殊的管制環(huán)境與病態(tài)賭博救助所牽涉利益的復(fù)雜性。為了盡快實(shí)現(xiàn)病態(tài)賭博救助法制化，應(yīng)將理論著力點(diǎn)放置于救助法的內(nèi)容（規(guī)制手段）與形式（法律位階）兩個(gè)方面。鑒于“病態(tài)賭徒”具有雙重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化目前仍是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的前沿課題。

關(guān) ?鍵 ?詞：賭博救助;博彩業(yè);法制化;澳門(mén)

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2014）12-0021-05

收稿日期：2014-02-26

作者簡(jiǎn)介：黃玉寅（1986—），男，山東聊城人，浙江警察學(xué)院治安系講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué);陳思（1985—），女，河南固始人，寧波市北侖區(qū)人民檢察院，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

一、澳門(mén)病態(tài)賭博現(xiàn)象日趨嚴(yán)重與救助立法缺失之間的矛盾

澳門(mén)回歸祖國(guó)15年來(lái)，借助于“賭權(quán)開(kāi)放”與大陸“自由行”等內(nèi)外政策的合力推動(dòng)，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了空前的發(fā)展。然而，基于博彩業(yè)與生俱來(lái)的賭博與公益之雙重屬性，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮昌盛的背后堆積著重重危機(jī)。正如《澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告》一書(shū)中所言：“近幾年因博彩業(yè)的急速發(fā)展導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)超載，各種社會(huì)問(wèn)題日益突出?！盵1]病態(tài)賭博問(wèn)題就是擺在澳門(mén)政府面前的一大治理難題。早在2007年就有數(shù)據(jù)顯示，有超過(guò)6%的澳門(mén)人士患上了不同程度的“問(wèn)題賭博”癥狀。[2]近日有媒體指出：“澳門(mén)病態(tài)賭博率亞洲最高，十人中已有一人成為變態(tài)賭徒。”[3]或許是出于對(duì)現(xiàn)狀的擔(dān)憂(yōu)，澳門(mén)行政長(zhǎng)官崔世安最近曾數(shù)次在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，今后一定要“遏制病態(tài)賭徒，關(guān)注問(wèn)題博彩”。但政府負(fù)責(zé)人除了在各種場(chǎng)合表現(xiàn)出了治理決心外，澳門(mén)政府至今仍未系統(tǒng)地開(kāi)展起預(yù)防和救助“病態(tài)賭徒”的實(shí)質(zhì)性工作。實(shí)踐中，真正在承擔(dān)、落實(shí)救助義務(wù)的往往是諸如“樂(lè)天倫”賭博輔導(dǎo)健康服務(wù)中心、“澳門(mén)明愛(ài)”等民間機(jī)構(gòu)。有人據(jù)此批評(píng)道：“澳門(mén)的賭場(chǎng)愈來(lái)愈多，但政府在預(yù)防和幫助賭徒戒賭的工作上講，配套設(shè)施嚴(yán)重不足。”[4]筆者認(rèn)為，從某種意義上講，澳門(mén)政府“口惠而實(shí)不至”的前述樣態(tài)不應(yīng)受到過(guò)多責(zé)難與非議，因?yàn)椤扒蓩D難為無(wú)米之炊”——政府要對(duì)“病態(tài)賭徒”施加管制與救助，不可避免地會(huì)觸碰乃至侵害到“病態(tài)賭徒”或“承批公司”憲法上的基本權(quán)利（如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等），而基于法治主義依法行政原則之底線(xiàn)要求，“對(duì)于影響人民自由權(quán)利之重要事項(xiàng)，沒(méi)有法律之明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)即不能合法做成行政行為?！盵5]在當(dāng)前的澳門(mén)，恰恰缺少一部系統(tǒng)完整的病態(tài)賭博救助法律規(guī)范。①這凸顯了澳門(mén)博彩法律體系的不完整，也折射出當(dāng)前澳門(mén)博彩監(jiān)管體制的不健全。

二、澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化的必要性證成

澳門(mén)博彩法律體系當(dāng)前存在的疏漏與缺失不只表現(xiàn)為病態(tài)賭博救助上的無(wú)法可依，諸如“暫時(shí)介入”條款（“博彩法”第44條）的殘缺不全、“賭牌批給”條款（“博彩法”第45條）①的語(yǔ)焉不詳?shù)葐?wèn)題，也是澳門(mén)博彩法律體系不完整導(dǎo)致的結(jié)果。筆者討論病態(tài)賭博救助的法制化，除了澳門(mén)病態(tài)賭博的情況日趨嚴(yán)重之外，還基于如下考量。

（一）基于管制環(huán)境的考量

首先，從澳門(mén)自身的情況看，一方面，澳門(mén)官方近年來(lái)持續(xù)高調(diào)地宣傳“負(fù)責(zé)任博彩”的重要意蘊(yùn)，特別是特首崔世安上任以來(lái)已數(shù)次強(qiáng)調(diào)將“遏制病態(tài)賭徒、關(guān)注問(wèn)題博彩”列為政府急須解決的重要問(wèn)題。[6]這無(wú)形中賦予了病態(tài)賭博救助法制化一個(gè)充分的“政策法”依據(jù);另一方面，經(jīng)過(guò)澳門(mén)社會(huì)各界尤其是澳門(mén)大學(xué)等非政府組織的持續(xù)努力，“負(fù)責(zé)任博彩”理念業(yè)已在澳門(mén)推廣、傳播和踐行了十余載。至今，“預(yù)防與警惕賭博者沉溺于博彩活動(dòng)”已成為澳門(mén)民眾的一般共識(shí)。由此觀之，病態(tài)賭博救助法制化具備了寬松的立法環(huán)境。此外，澳門(mén)民間的問(wèn)題賭博輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)多年來(lái)在救助“病態(tài)賭徒”上富有成效的經(jīng)驗(yàn)，也昭示著病態(tài)賭博救助法制化的內(nèi)在條件漸趨成熟。

其次，從澳門(mén)外在的境況分析，一方面，全國(guó)人大對(duì)澳門(mén)未來(lái)的發(fā)展寄予了新的時(shí)代要求——保持澳門(mén)的繁榮穩(wěn)定。[7]立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)看，澳門(mén)的繁榮穩(wěn)定離不開(kāi)澳門(mén)政府對(duì)病態(tài)賭博的關(guān)注，更不能缺少一個(gè)積極健康的博彩風(fēng)氣。更重要的是，澳門(mén)政府在病態(tài)賭博問(wèn)題上的努力程度還將直接關(guān)系到中央對(duì)澳門(mén)的政策扶植力度?？梢?jiàn)，澳門(mén)盡早施行病態(tài)賭博救助法制化是其繼續(xù)繁榮穩(wěn)定的“不二法門(mén)”;另一方面，在澳門(mén)周邊，因垂涎于中國(guó)大陸龐大的游客群體，越來(lái)越多的國(guó)家選擇開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)（如泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、日本等）。一旦澳門(mén)未能維系好良好賭城的形象，澳門(mén)潛在的游客勢(shì)必將流至其他開(kāi)賭國(guó)家。所以，在病態(tài)賭博的遏制問(wèn)題上，澳門(mén)政府應(yīng)通過(guò)立法手段采取積極行動(dòng)，努力減少負(fù)面影響。

（二）基于利益權(quán)衡的考慮

盡管邊沁曾消極地認(rèn)為，利益是“不屬于任何更廣泛的邏輯種類(lèi)的詞匯之一，無(wú)法以通常的方式來(lái)定義?！盵8]然而，病態(tài)賭博救助究竟要涉及哪些利益，卻必須在病態(tài)賭博救助制度建立之前給予回答。而確定了病態(tài)賭博救助制度所涉利益范圍后，如何對(duì)這些利益進(jìn)行分配與處置也是該制度趨于完善所無(wú)法回避的問(wèn)題。據(jù)此可以說(shuō)，“利益”問(wèn)題與“病態(tài)賭博救助”問(wèn)題相伴而生。

從發(fā)生學(xué)意義上看，政府的其他規(guī)制行為也會(huì)觸及到利益調(diào)整分配問(wèn)題，但病態(tài)賭博救助所牽涉的利益范圍更加龐大，所涉利益糾葛也更為混亂。②此種特性決定了病態(tài)賭博救助應(yīng)當(dāng)選擇法制化框架。第一，法律或者說(shuō)法制化本身就是一種利益調(diào)整工具，其天然地作為“通過(guò)利益調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的工具。”[9]法制化作為利益調(diào)整工具的特征與病態(tài)賭博牽涉利益之廣泛、復(fù)雜的特性十分契合;第二，法律具有公共性。法律的公共性表現(xiàn)為內(nèi)容上的公益性，來(lái)源于直接民主的正當(dāng)性。很大程度上，對(duì)于需要處理、化解復(fù)雜利益糾葛的“病態(tài)賭博救助”而言，法制化能確保多種利益的發(fā)現(xiàn)、調(diào)整及分配過(guò)程受公益之引導(dǎo)，從而使該過(guò)程朝著公眾所期望的方向發(fā)展，進(jìn)而確保病態(tài)賭博救助制度的正當(dāng)性。而那些非法制化工具，如“承批公司”等，因其以行政任務(wù)甚至私人任務(wù)的實(shí)現(xiàn)為主導(dǎo)，導(dǎo)致其無(wú)法適用“病態(tài)賭博救助”。與此相反，政府的其他規(guī)制手段（如征收博彩稅）則不排斥非法制化工具。事實(shí)上，在澳門(mén)博彩業(yè)管制的實(shí)踐中，非法制化工具運(yùn)用的情況并不鮮見(jiàn)，以合同的方式規(guī)定博彩企業(yè)之納稅具體義務(wù)即是明證——“澳博”（博彩公司）與澳門(mén)政府簽訂的行政合同中明確規(guī)定：“承批公司必須向批給實(shí)體繳納相當(dāng)于博彩經(jīng)營(yíng)毛收入1.4%的款項(xiàng)，用以發(fā)展澳門(mén)特別行政區(qū)城市建設(shè)、推廣旅游及提供社會(huì)保障?！庇纱瞬浑y看出，澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化乃是各種利益慎重權(quán)衡后的結(jié)果。

三、澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化的著力點(diǎn)

法國(guó)學(xué)者勒內(nèi)·達(dá)維德曾悲觀地認(rèn)為：“一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的‘立法者不可能制定一套齊全的規(guī)定。所能期待于他的，至少在某些領(lǐng)域，只能是宣布一些原則，一些多少帶普遍性的規(guī)定?！盵10]如果承認(rèn)人類(lèi)的認(rèn)知能力不足以及時(shí)跟進(jìn)快速變遷的社會(huì)發(fā)展步伐，①那么勒內(nèi)的前述觀點(diǎn)的確很有道理。作為一個(gè)具有有限認(rèn)知能力的理性人，筆者在文中僅論及病態(tài)賭博救助法制化的兩個(gè)著力點(diǎn)。

（一）形式：依托于何種規(guī)范

“確立適當(dāng)?shù)姆晌恢?，?duì)謀求法治主義的徹底化是十分重要的”。[11]在這個(gè)意義上，病態(tài)賭博救助法制化第一個(gè)著力點(diǎn)當(dāng)是確定一個(gè)合適的法律位階。根據(jù)澳門(mén)當(dāng)前的立法體制，病態(tài)賭博救助法可以從立法會(huì)通過(guò)的“法律”、行政長(zhǎng)官頒布的“行政法規(guī)”、“行政命令”、“行政批示”以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)發(fā)布的“批示”等五種規(guī)范類(lèi)型中擇取。

長(zhǎng)期以來(lái)，澳門(mén)的政治體治彰顯出濃郁的“行政主導(dǎo)”特色，以至于行政長(zhǎng)官制定的很多行政法規(guī)乃至行政長(zhǎng)官批示，在事實(shí)上都發(fā)揮著職權(quán)立法的功能。例如，有關(guān)博彩中介人傭金豁免的規(guī)定即是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)的。[12]又如，關(guān)于博彩公司所得補(bǔ)充稅的征收與豁免之規(guī)定，澳門(mén)徑自采用了行政長(zhǎng)官批示的形式。但在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，這種涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定通常是以法律的形式規(guī)定的。由此產(chǎn)生了一個(gè)疑問(wèn)，為了更好地貼近澳門(mén)本土文化，病態(tài)賭博救助法即使不考慮用行政批示的形式呈現(xiàn)，可否采用行政法規(guī)的形式呢？事實(shí)上，在病態(tài)賭博救助法制化這一點(diǎn)，不少?lài)?guó)家并未嚴(yán)格地奉法律為圭臬。在澳大利亞，“負(fù)責(zé)任博彩”與“危害最小化”兩項(xiàng)戰(zhàn)略理念早已獲得官方的正式肯認(rèn)，但對(duì)病態(tài)賭徒進(jìn)行管制的主要文字卻印刻在2002年制定的作為規(guī)范性文件的《昆士蘭責(zé)任博彩行為守則》之中。[13]在美國(guó)，由于承擔(dān)“負(fù)責(zé)任博彩”義務(wù)的機(jī)構(gòu)多是非政府組織，美國(guó)聯(lián)邦政府甚至迄今都沒(méi)有任何部門(mén)專(zhuān)司問(wèn)題賭博，有關(guān)病態(tài)賭徒的救助方案較為零星地規(guī)定在美國(guó)賭博影響研究委員會(huì)（NGISC）制定的《美國(guó)賭博影響研究委員會(huì)報(bào)告》中。[14]

德國(guó)行政法鼻祖奧托·邁耶曾有過(guò)一段精辟的闡釋?zhuān)骸霸谔囟ǚ秶鷥?nèi)對(duì)行政自行作用的排除稱(chēng)之為法律保留……經(jīng)典的形式是確定所謂的基本權(quán)利或自由權(quán)利……除非有法律對(duì)此做出規(guī)定或者給予法律理由才可以對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行干涉。”[15]此言一出，法律保留原則迅速獲得其他國(guó)家的認(rèn)可和青睞。隨后，行政雖為公益，但仍必須在法律之下進(jìn)行漸成為各國(guó)約定俗成的慣例。事實(shí)上，澳門(mén)政府對(duì)病態(tài)賭博者進(jìn)行救助，難免會(huì)通過(guò)限制其進(jìn)入賭場(chǎng)、查封其銀行賬號(hào)等手段而限制賭博者憲法上的自我決定權(quán)、人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。而且，為了賭博者的利益而強(qiáng)令博彩企業(yè)（承批公司）禁止病態(tài)賭博者進(jìn)入賭場(chǎng)，往往又會(huì)直接侵犯博彩企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。因此，無(wú)論政府聲稱(chēng)何種理?yè)?jù)，只要法律保留原則還是一個(gè)底線(xiàn)要求的話(huà)，就不應(yīng)該將對(duì)私主體基本權(quán)利進(jìn)行限制的權(quán)力單獨(dú)交給澳門(mén)政府一方，唯此，才可保證澳門(mén)立法會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越性。

此外，政府對(duì)賭博者基本權(quán)利進(jìn)行干預(yù)也會(huì)觸碰行政法學(xué)中的“重要性理論”。“重要性理論”的要義是：“某一事務(wù)對(duì)于共同體或公民越重要，對(duì)立法機(jī)關(guān)的要求就越高。隨之而來(lái)的是調(diào)整密度：公民個(gè)人的基本權(quán)利越深遠(yuǎn)、緊迫，該權(quán)利對(duì)共同體的作用就越重要;社會(huì)問(wèn)題越充滿(mǎn)爭(zhēng)議，法律調(diào)整就應(yīng)當(dāng)越精確和嚴(yán)格?！盵16]由“重要性理論”可以推導(dǎo)出，病態(tài)賭博者的基本權(quán)利盡管應(yīng)受限制，但由于該基本權(quán)利對(duì)賭博者個(gè)人乃至整個(gè)澳門(mén)共同體的意義非凡，故非經(jīng)法律而不得限制。更為重要的是，由于受“行政主導(dǎo)”理念的影響，迄今為止，澳門(mén)立法會(huì)通過(guò)的博彩法律僅有4部，而其他博彩規(guī)范（行政法規(guī)、行政命令等）的總和卻已達(dá)到了62部之多。有學(xué)者認(rèn)為，澳門(mén)博彩立法在長(zhǎng)達(dá)十年的時(shí)間內(nèi)是停滯的，其存在嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)性”問(wèn)題。若澳門(mén)政府繼續(xù)貪圖方便而較多地使用低層次法律規(guī)范形式，則有消弱法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性和可預(yù)測(cè)性之虞，此問(wèn)題不可等閑視之。[17]筆者以為，在回歸15年后的今天，澳門(mén)立法會(huì)確實(shí)應(yīng)有所作為。出于上述考慮，澳門(mén)病態(tài)賭博救助法制化應(yīng)依托法律的形式。

（二）內(nèi)容：聚焦于規(guī)制手段的討論

本文語(yǔ)境下病態(tài)賭博救助法制化的內(nèi)容將涉及規(guī)制手段問(wèn)題。②關(guān)于“病態(tài)賭徒”的救助，管制主體可選擇的規(guī)制手段不勝枚舉，為了討論的方便，筆者將著重論述預(yù)防手段（也會(huì)提及事后救助手段）。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“比較兩種管制方式，無(wú)論是從管理成本還是對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的消極影響，預(yù)防性管制顯然優(yōu)于追懲性管制。因此，作為現(xiàn)代社會(huì)的政府應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)通過(guò)預(yù)防性管制手段來(lái)管理社會(huì)?！盵18]采用預(yù)防性管制手段來(lái)“阻斷”潛在“病態(tài)賭徒”的產(chǎn)生，對(duì)于澳門(mén)來(lái)說(shuō)，不僅成本低廉而且副作用小。因此，以下四點(diǎn)預(yù)防措施是澳門(mén)病態(tài)賭博救助立法所不可或缺的。

第一，年齡限制的全面開(kāi)啟。近年來(lái)，澳門(mén)博彩業(yè)的蓬勃發(fā)展客觀上增加了年輕人過(guò)早接觸博彩活動(dòng)的機(jī)會(huì)，這為年輕化“病態(tài)賭徒”的產(chǎn)生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。特別是在經(jīng)過(guò)對(duì)收入方面利弊權(quán)衡的考慮后，不少澳門(mén)年輕人較早地從事了與賭博業(yè)有關(guān)的工作。由于澳門(mén)法律目前未禁止荷官可以在非工作賭場(chǎng)進(jìn)行博彩，加之這批年輕人常常陷入賭博有技巧可言的誤解之中，他們成為病態(tài)賭徒的風(fēng)險(xiǎn)幾率一直在增加。年齡限制的全面開(kāi)啟應(yīng)規(guī)定未滿(mǎn)21周歲的青年人群不得進(jìn)入賭場(chǎng)，這包括了前述人群既不得參與博彩，又不得從事有關(guān)博彩方面的工作，同時(shí)意味著那些瞞混入內(nèi)的未滿(mǎn)21周歲的人，即使贏得賭金也不得領(lǐng)取。可喜的是，2012年澳門(mén)立法會(huì)已根據(jù)《基本法》第71條的規(guī)定制定了第10/2012號(hào)法律——《規(guī)范進(jìn)入娛樂(lè)場(chǎng)和在場(chǎng)內(nèi)工作及博彩的條件》，該部單行法已對(duì)前述問(wèn)題作出了詳細(xì)規(guī)定。

第二，物理區(qū)域的適當(dāng)隔離。物理區(qū)域的適當(dāng)隔離乃是專(zhuān)門(mén)針對(duì)澳門(mén)目前地域狹小、城市規(guī)劃混亂的特征量身設(shè)計(jì)的。由于澳門(mén)地域相對(duì)狹小、土地資源匱乏，以往的賭場(chǎng)較多地夾雜或散落于居民區(qū)、教育區(qū)等區(qū)域之中。對(duì)此，救助法可規(guī)定一定的區(qū)域隔離措施，如在博彩區(qū)與居民區(qū)和教學(xué)區(qū)之間的連接處放置一定的隔離物，或在娛樂(lè)場(chǎng)通往商業(yè)中心或餐廳的主要道路上放置若干隔離物等。

第三，廣告規(guī)制的政府責(zé)任。因?yàn)橄嚓P(guān)博彩法律體系仍不健全的原因，誤導(dǎo)或欺騙公眾的博彩廣告宣傳在實(shí)踐中仍然存在。此類(lèi)廣告容易對(duì)市民、游客特別是第一次參與賭博的人造成諸如賭博是一種投資行為的錯(cuò)誤導(dǎo)向。因此，澳門(mén)病態(tài)賭博救助法可以考慮建立由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)博彩企業(yè)的宣傳進(jìn)行監(jiān)控的預(yù)防規(guī)制手段，此規(guī)制手段的目的在于檢測(cè)賭場(chǎng)在做廣告的過(guò)程中是否存在吸引不特定的多數(shù)人參與賭博、是否誤導(dǎo)青少年、廣告中是否充分說(shuō)明了每種賭博游戲可能導(dǎo)致產(chǎn)生的賭癮，以及是否規(guī)定了自我救助方式等。當(dāng)然，病態(tài)賭博救助法還應(yīng)規(guī)定博彩廣告不得通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等通訊電訊設(shè)施播放。

第四，社區(qū)環(huán)境的大力整頓?！吧鐓^(qū)作為人類(lèi)親密的生活共同體，在兒童的早期社會(huì)化過(guò)程中起到了重要的作用。鄰里社區(qū)也是熟人社會(huì)日常面對(duì)面互動(dòng)中形成的具有穩(wěn)定的地域認(rèn)同感，在人們的日常生活中起到‘守望相助的作用?！盵19]但在澳門(mén)社區(qū)中存在大量的角子機(jī)，使人們生活共同體的社區(qū)受到污染與破壞，環(huán)境的破壞恰恰是“病態(tài)賭徒”迅速成長(zhǎng)所依賴(lài)的溫床。病態(tài)賭博救助法中應(yīng)明確規(guī)定博彩企業(yè)的角子機(jī)不能進(jìn)駐社區(qū)。此外，考慮到澳門(mén)行政主導(dǎo)的政治體制，病態(tài)賭博救助法中應(yīng)籠統(tǒng)地規(guī)定澳門(mén)政府在社區(qū)的防范義務(wù)。

然而，采用列舉的方式歸納病態(tài)賭博救助法之預(yù)防手段，難免會(huì)掛一漏萬(wàn)。因?yàn)椤盁o(wú)論立法者多么高明，規(guī)章條文也不能網(wǎng)羅一切行為準(zhǔn)則，不能覆蓋一切具體案件?！盵20]更重要的是，一旦救助法以列舉的方式將各種預(yù)防手段予以明示，囿于救助手段多樣繁雜的特性，救助法勢(shì)必將呈現(xiàn)出雜亂無(wú)章的樣態(tài)，從而違背了法制的規(guī)范性要求。美國(guó)行政法學(xué)者奧利·魯伯曾提出過(guò)所謂的“第三條道路”。[21]根據(jù)他的觀點(diǎn)，公共行政應(yīng)盡量向“公私合作”為基本內(nèi)核的“混合行政”模式傾斜。澳門(mén)地域面積有限且居民以華人為主，長(zhǎng)久以來(lái)，澳門(mén)民眾與政府之間養(yǎng)成了通過(guò)協(xié)商、合作的方式解決問(wèn)題的習(xí)慣。[22]很大程度上，澳門(mén)業(yè)已具備了“公私合作”的優(yōu)良傳統(tǒng)。藉此，在對(duì)澳門(mén)病態(tài)賭博救助法的預(yù)防手段進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，不妨考慮將“公私合作”作為主線(xiàn)，即采用“概括”加“列舉”的方式——救助法首先要概括地規(guī)定預(yù)防手段包括政府單方之手段與作為“公私合作”之手段兩種，繼而，再以列舉的方式對(duì)兩種預(yù)防手段進(jìn)行細(xì)化?！案爬ā狈绞街饕菫榱吮苊忸A(yù)防手段的掛一漏萬(wàn)，特別是在合適的時(shí)機(jī)出現(xiàn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)財(cái)政司可通過(guò)“批示”的形式制定更加貼近現(xiàn)實(shí)要求的實(shí)施細(xì)則。而“列舉”方式有助于救助主體迅速高效地開(kāi)展行動(dòng)，以此確保行政效能。（見(jiàn)下表）

[概括條款：政府單方之手段＼&⒈政府細(xì)化其專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算：博彩稅收、溢價(jià)金對(duì)病態(tài)賭徒救助費(fèi)用的明確專(zhuān)項(xiàng)供給。（列舉條款）＼&⒉設(shè)立、扶持若干隸屬于政府機(jī)構(gòu)的病態(tài)賭博輔導(dǎo)康復(fù)中心。如澳門(mén)目前的病態(tài)賭徒輔導(dǎo)中心。（列舉條款）＼&⒊低收入群體（如領(lǐng)取最低生活保障者）涉賭后，社會(huì)最低生活保障費(fèi)的中斷發(fā)放及信息公開(kāi)。（列舉條款）＼&⒋年度調(diào)查報(bào)告的編制與定期公布（如“病態(tài)賭徒”黑名單的公布）。（列舉條款）＼&概括條款：作為“公私合作”之手段＼&主體＼&列舉條款＼&政府與賭場(chǎng)的公私合作＼&⒈自愿禁門(mén)令：接受病態(tài)賭徒本人的申請(qǐng)，弱形式審查獲批后，將采取禁止賭徒入內(nèi)與賭博賬號(hào)禁用的雙重管制措施。⒉家屬禁門(mén)令：接受病態(tài)賭徒近親屬或與其共同生活的人的申請(qǐng)，強(qiáng)形式審查后，效果等同自愿禁門(mén)令之效果。⒊賭場(chǎng)員工向政府的信息匯報(bào)義務(wù)。＼&政府與藥物治療中心的公私合作＼&⒈禁門(mén)令申請(qǐng)事實(shí)的事先鑒定。⒉緊急治療觀察機(jī)制。⒊事后聯(lián)合復(fù)查評(píng)估機(jī)制。⒋特殊情況下的強(qiáng)制治療。⒌病態(tài)賭徒判斷標(biāo)準(zhǔn)的歸納。＼&政府與社區(qū)、家庭的公私合作＼&⒈有關(guān)“病態(tài)賭徒”信息資料的搜集（病情的發(fā)展、是否得到緩解與控制、病態(tài)賭徒的其他近況）。⒉三方會(huì)談（如為了防止家庭禁門(mén)令申請(qǐng)過(guò)程中發(fā)生誤會(huì)，由賭徒、家庭成員與政府工作人員進(jìn)行溝通）。＼&政府與其他社會(huì)組織的公私合作＼&負(fù)責(zé)任博彩教育周的宣傳（通過(guò)小冊(cè)子、互聯(lián)網(wǎng)、游戲、電視等形式）、熱線(xiàn)救助、舉辦年度問(wèn)題賭博預(yù)防和康復(fù)會(huì)議等。＼&]

政府與其他主體共同承擔(dān)、實(shí)施面向病態(tài)賭徒的常規(guī)管制手段，其要旨并不在于政府從既有的行政任務(wù)中全面退卻，毋寧說(shuō)是政府角色的變遷與規(guī)制手段的轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，采用政府與其他主體分擔(dān)責(zé)任的進(jìn)路，很大程度上會(huì)將管制所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。在針對(duì)“病態(tài)賭徒”的管制經(jīng)驗(yàn)尚不夠充足的時(shí)下，多重主體的協(xié)作有助于澳門(mén)整體管制經(jīng)驗(yàn)的積累以及政府規(guī)制能力的提升。

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