張福坤，冉章

摘 ? ? ?要：檢察公信力是檢察權(quán)在社會民眾中形成的權(quán)威力。檢察公信力建立在合格的檢察能力及效率之上，它既需要良性運(yùn)作的檢察體系，更要求靈敏和周密的檢察觸角，以實現(xiàn)民眾和檢察機(jī)關(guān)之間的互動。因此，對檢察公信力的建設(shè)，不應(yīng)僅僅著力于檢察執(zhí)法活動的細(xì)節(jié)完善，而應(yīng)在此基礎(chǔ)之上加大檢力影響，下沉檢察載體，延伸檢察組織觸角、服務(wù)觸角、監(jiān)督觸角，以進(jìn)一步提升檢察公信力。

關(guān) ?鍵 ?詞：檢察公信力;檢察觸角;檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0031-04

收稿日期：2014-09-20

作者簡介：張福坤（1982—），男，山東膠南人，重慶市永川區(qū)人民檢察院研究室主任，檢察員，研究方向為檢察理論;冉章（1987—），女，重慶人，重慶市永川區(qū)人民檢察院研究室助理檢察員，研究方向為刑法學(xué)。

一、三層力度——檢察公信力及檢察觸角的內(nèi)涵解讀

（一）檢察公信力

檢察機(jī)關(guān)公信力的概念來源于我國公權(quán)力的公信力，是司法公信力建設(shè)問題下的內(nèi)涵分屬。對于檢察公信力的界定，存在“能力說”、“信賴說”、“互動說”三種理論學(xué)說。三種學(xué)說側(cè)重于不同的聚焦角度，從不同的權(quán)力基礎(chǔ)理論脫胎而生。但從以上的學(xué)說可以看出，無論以哪種價值立場為出發(fā)點，檢察公信力的內(nèi)涵歸屬都應(yīng)落腳于檢察監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的效果上，都將從檢察權(quán)對社會及民眾所產(chǎn)生的影響力上予以解讀。檢察權(quán)歸根到底是具備公共權(quán)力的本質(zhì)屬性的，公共權(quán)力的基本屬性和核心價值是公共性。[1]因此，檢察公信力的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)具有對社會全體成員共同命運(yùn)的關(guān)注：必須具有“公”的價值解讀。而無論是檢察機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法辦案活動，抑或是檢察文化對于社會共同意識的偏向作用，作為公權(quán)力分支的檢察權(quán)對于社會民眾的生活也產(chǎn)生了重要影響。而這種影響，筆者將其理解為檢察行為及活動的“力”之所在。因此，檢察公信力可以從以下三個層次予以認(rèn)識：一是作用于“公”的力度。檢察公信力是在檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的過程中能夠?qū)ι鐣癖娦纬善毡榉尚Ч牧α?。這種效果既包括具體個案處理對于不特定對象形成的法律效果，也包括整體職能觸角對于社會民眾產(chǎn)生的法律意識，更包括對于“公平正義”的維護(hù)和實現(xiàn)。二是構(gòu)筑于“信”的力度?！靶拧贝碇靶庞谩?、“相信”。無論從檢察機(jī)關(guān)對于公眾的信用，還是公眾對于檢察機(jī)關(guān)的信任，二者都代表著對檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能、維護(hù)社會公正的期許和要求。檢察公信力區(qū)別于其他公權(quán)力的特點在于：它以法律監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)，是法律監(jiān)督公正性、權(quán)威性的統(tǒng)一。檢察公信力的終極目標(biāo)是保障法律的正確、統(tǒng)一和公正實施，保障實體和程序的雙重公正。三是著眼于“力”的力度。檢察公信力應(yīng)當(dāng)是檢察監(jiān)督力、檢察文化影響力、檢察內(nèi)外約束力的統(tǒng)一。理性化的檢察公信力應(yīng)具有廣大民眾能夠感知的觸角，形成最普遍的檢察力量：對“內(nèi)”是對于檢察活動執(zhí)行者自律的約束力，對“外”則是排除一切私人和行政權(quán)力對檢察執(zhí)法行為施加干擾的能力;對“近”是履行公訴及職務(wù)犯罪偵查活動的執(zhí)行力，對“遠(yuǎn)”則是民眾對于檢察職能能夠依法履行的信任力。

因此，筆者認(rèn)為，檢察公信力的內(nèi)涵，是指檢察機(jī)關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能，通過具體檢察行為形成檢察觸角，作用于最普遍的社會民眾的力量。其價值追求在于“信”的構(gòu)建，從社會民眾的感知受力點出發(fā)，構(gòu)架普遍的社會共同體所認(rèn)可的檢察影響力。

（二）檢察觸角

檢察觸角是指檢察權(quán)所依托的實際載體，通過檢察職能工作與社會形成相互作用。2010年，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》中提到了“監(jiān)督觸角”一詞。由于文件中提到以派出檢察室建設(shè)作為重點推進(jìn)工作，部分觀點將派出檢察室等同于檢察觸角。可見，檢察觸角是檢察機(jī)關(guān)通過檢察行為與社會及廣大民眾形成的相互溝通的渠道，是檢察權(quán)之力量進(jìn)入社會各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的表現(xiàn)，其所依托的不應(yīng)僅僅限定在派出檢察室這一載體。檢察觸角應(yīng)當(dāng)具有如下涵意：一是以檢察權(quán)為公共運(yùn)行基礎(chǔ)。檢察權(quán)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，是各種檢察職權(quán)的概括。檢察權(quán)包括公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)等，檢察觸角是通過以上的權(quán)力分支，從而形成檢察機(jī)關(guān)行使職能性權(quán)力的手段和方式。二是以檢察職能工作為實際感知渠道。從實際運(yùn)行來看，檢察權(quán)是一種有限性、程序性的法律監(jiān)督權(quán)。同其他的公共權(quán)力一樣，檢察權(quán)依托檢察機(jī)關(guān)職能及工作來建立現(xiàn)實的依托載體，構(gòu)建自身的權(quán)力服務(wù)領(lǐng)域和渠道，從而形成聯(lián)接現(xiàn)實社會生活的觸角。檢察觸角的覆蓋面積及感知力度隨著檢察職能的履職程度、作用深度、輻射范圍的改變而改變。由于其本身是檢察職能的衍生，伴隨著監(jiān)督范圍和監(jiān)督事項的擴(kuò)大或者縮小，其所能夠感知的和覆蓋深度及廣度也有所改變。

二、三個缺位——檢察觸角在檢察公信力建設(shè)方面的缺失

公信力的缺失絕非孤立地發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)身上。細(xì)數(shù)我國現(xiàn)存的公權(quán)力，檢察權(quán)屬于公信力較高的權(quán)力之一。盡管如此，這并不代表著檢察機(jī)關(guān)以及檢察活動已然達(dá)到公眾完全信任和信服的地步。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由于程序公正和實體公正監(jiān)督并重，往往越是執(zhí)行嚴(yán)格的刑事程序，越容易造成部分群眾對案件實體公正的懷疑。究其原因，筆者認(rèn)為，檢察公信力的缺失是其主要原因。檢察公信力的缺失可以概括為：社會環(huán)境因素下社會誠信體系的缺位、檢察機(jī)關(guān)對于基層執(zhí)法及行政行為監(jiān)督的缺位、檢察法律文化的缺位。而這三個原因所來自的實踐土壤，均是由于我們檢察觸角觸及的深度和廣度不夠，導(dǎo)致檢察組織機(jī)構(gòu)和力量對于社會及民眾社會生活的滲透不足，加之現(xiàn)實檢察文化的進(jìn)一步缺失，使得檢察公信力建設(shè)舉步為艱。

（一）社會環(huán)境因素下社會誠信體系的缺位

社會利益主體日益多元，使得主體之間的磨擦、碰撞和沖突逐漸增加，從而上升為法律關(guān)系和利益上的法律沖突。由于普適性是檢察活動的特點之一，而在具體檢察行為當(dāng)中，基層社會的復(fù)雜性也是客觀事實，當(dāng)普遍適用的法律、法規(guī)遇到了特殊的社會現(xiàn)實時，檢察活動常常會出現(xiàn)運(yùn)行不暢的問題。因此，社會環(huán)境的特殊性和復(fù)雜性，使得檢察機(jī)關(guān)在按照刑事法律標(biāo)尺執(zhí)法時無法從根本上解決社會矛盾。新舊體制交替之際出現(xiàn)的社會道德失范與信用危機(jī)，形成了整體的人際信任下降。人際信任乃是信任的基礎(chǔ)，人際信任的過分弱勢影響到我們整個社會的普遍信用基礎(chǔ)。在這種沖突之下，一旦出現(xiàn)刑事法律與民俗文化不符，甚至出現(xiàn)執(zhí)法不公、監(jiān)督不嚴(yán)的個別案件，再加上由于缺乏檢察觸角而帶有“神秘面紗”的檢察機(jī)關(guān)往往無從辯白，就會造成檢察公信力乃至司法公信力受到“直覺”性質(zhì)疑的狀況出現(xiàn)。

（二）基層執(zhí)法行為監(jiān)督的缺位

當(dāng)前，我國的基層法治權(quán)力建設(shè)進(jìn)程正逐步有序地推進(jìn)，但也存在一些阻礙基層法治進(jìn)程的現(xiàn)實問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域和管理權(quán)限。由于新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程逐步推進(jìn)，各基層行政組織擁有了越來越大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和行政管理權(quán)，但對此卻缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，如土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域如何執(zhí)法和監(jiān)管尚不明確。[2]二是權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。由于部分地方行政權(quán)力的行使缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督制約機(jī)制，致使群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督形同虛設(shè)。內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制要最大限度地制約權(quán)力的腐敗，還缺乏權(quán)威性和相對獨立性。[3]檢察機(jī)關(guān)作為國家反職務(wù)犯罪中的中堅力量，不僅承擔(dān)著專屬的職務(wù)犯罪偵查職能，也承擔(dān)著預(yù)防和控制職務(wù)犯罪的責(zé)任，多年的職務(wù)犯罪懲治及預(yù)防工作雖然取得了一定的成績，但是離最終目標(biāo)還是有很大的差距，這在一定程度上影響了民眾對于檢察公信力的主觀認(rèn)知。因此，必須加強(qiáng)檢察公信力的建設(shè)，加大對其他公權(quán)力的監(jiān)督力度，將監(jiān)督觸角延伸至最基層，保障基層群眾自治的平等性與獨立性。

（三）民眾法律文化的缺位

從影響檢察公信力的因素上來說，法律文化的缺位包括兩個方面：一方面是“人治”傳統(tǒng)下造成的社會公眾法律文化及信仰的缺失。中華文化強(qiáng)調(diào)以和為貴，時至今日民眾依然秉持“厭訟”的觀念，官本位思想、權(quán)大于法的思想在部分民眾的心目中仍然存在，而現(xiàn)實中出現(xiàn)的個別事件更加深了人們對司法的不信任感。在這種狀態(tài)下，社會公眾常常以感性的認(rèn)知來判斷法律，缺乏對法律的真正認(rèn)同，往往是“停訴不停訪”，片面地判斷和認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，加之檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)的個別腐敗現(xiàn)象，使民眾對檢察機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑;另一方面是缺少一支對檢察公信力持共同認(rèn)識的檢察職業(yè)隊伍。目前，檢察隊伍對于檢察公信力的認(rèn)識依然沒有達(dá)成共識，存在所謂“精英化”、“行政化”的執(zhí)法理念，忽視與社會民眾的司法訴求，而僅僅將工作范疇限定在刑事犯罪的狹小職能區(qū)域中，缺乏與民眾的交流，與整個社會日益陽光透明的發(fā)展不相適應(yīng)。

三、三個延伸——延伸檢察觸角是檢察公信力建設(shè)的有效路徑

（一）延伸檢察組織觸角——設(shè)置和完善派駐中心檢察室

我國檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是延續(xù)大陸法系傳統(tǒng)國家的集中式模式，按照行政區(qū)域予以設(shè)置，從而形成全國縱深的檢察觸角。在縱向上形成上下機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在橫向上把與同地域?qū)徟袡C(jī)關(guān)法院對應(yīng)作為設(shè)置原則。我國檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置始于1953年，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能向基層延伸的載體和觸角。在當(dāng)前新的改革形勢下，通過加強(qiáng)基層檢察室建設(shè)把法律監(jiān)督的觸角延伸到廣大基層、農(nóng)村，不僅符合檢察室建設(shè)的發(fā)展規(guī)律，同時也揭開檢察機(jī)關(guān)的“神秘面紗”，是前移監(jiān)督窗口的重要形式。當(dāng)下全國大部分檢察機(jī)關(guān)均已按照對應(yīng)派出法庭的模式設(shè)置了自己的檢察室，監(jiān)督觸角構(gòu)架基本完成，但如何真正實現(xiàn)觸角深入，實現(xiàn)監(jiān)督效果，仍然是檢察公信力建設(shè)的工作重點。

結(jié)合中心檢察室與本身地區(qū)檢察機(jī)關(guān)不同的職能定位，筆者認(rèn)為，延伸組織觸角，完善中心檢察室的職能作用需從以下三個方面予以完善：一是預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪，前置監(jiān)督觸角。將惠農(nóng)補(bǔ)貼項目等基層關(guān)鍵項目作為監(jiān)督突破口，側(cè)重對農(nóng)村公共資源交易平臺建設(shè)的監(jiān)督預(yù)防，加強(qiáng)對鎮(zhèn)村干部預(yù)防教育，只有這樣才能抓住與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的關(guān)鍵問題，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力;二是傾聽基層群眾訴求，一線化解矛盾。將檢察室作為為廣大民眾提供法律服務(wù)和幫助的基礎(chǔ)平臺，這樣既能揭開檢察機(jī)關(guān)的神秘面紗，也能有效掌握當(dāng)下民眾的法律意識和司法訴求;三是加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮檢察職能的作用。把中心檢察室與觀護(hù)幫教、公開審查、公開聽證、公開答復(fù)等訴訟職能相銜接，將其作為檢務(wù)公開的主要推廣地，拓展人民群眾參與檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案渠道，從而更好更快地提升檢察公信力。

（二）延伸檢察服務(wù)觸角——構(gòu)筑人文檢察工作機(jī)制

“檢察”一詞是剛性的，因為它代表著權(quán)威和公正，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的源泉。但其又是溫情的，因為檢察權(quán)的權(quán)力來自于人民。提高執(zhí)法公信力、樹立司法權(quán)威，說到底就是必須以社會民眾的信任和支持為基礎(chǔ)。樹立司法權(quán)威絕非一朝一夕之功，必須通過一個個具體案件的公正辦理、通過檢察工作人文細(xì)節(jié)，延伸檢察服務(wù)觸角，讓人民群眾真正感受到公平正義，切身體驗到檢察機(jī)關(guān)的民生理念，將人文關(guān)懷體現(xiàn)在執(zhí)法辦案的細(xì)節(jié)當(dāng)中，運(yùn)用多種渠道培養(yǎng)和建立民眾尊重檢察職能行為的良好習(xí)慣，努力降低社會糾紛的解決成本，減少影響社會和諧的對抗因素，最終使社會公眾信任檢察、自覺維護(hù)檢察，為提高檢察公信力夯實群眾基礎(chǔ)。一是必須規(guī)范執(zhí)法行為，將人文關(guān)懷貫穿于每一個執(zhí)法細(xì)節(jié)中。在職務(wù)犯罪偵查階段，應(yīng)當(dāng)做到尊重犯罪嫌疑人的人權(quán)，盡量滿足他們的一些合理要求，注意工作方法，規(guī)范執(zhí)法行為;在偵查訊問過程中，要“理性、平和、文明、規(guī)范”;在辦案工作區(qū)設(shè)置醫(yī)療休息室，對出現(xiàn)健康情況的初查對象或犯罪嫌疑人進(jìn)行簡單救治。二是積極探索用社會化工作思路建立檢察保護(hù)機(jī)制。綜合檢察職能，建立全覆蓋的未成年人觀護(hù)和幫教體系，將檢察觸角端口延伸到案件辦結(jié)以后，整合社會資源，共同做好預(yù)防和減少未成年人犯罪。通過檢察室、控申科、人民監(jiān)督工作辦公室等觸角點，定期開展以送法及普法為中心內(nèi)容的法制宣傳教育活動，進(jìn)行形式多樣的普法、學(xué)法、知法、守法宣傳，解答法律咨詢，提供法律援助等服務(wù)內(nèi)容。

（三）延伸檢察監(jiān)督觸角——構(gòu)建內(nèi)外監(jiān)督體系

檢察公信力的提升離不開檢察監(jiān)督觸角的有效延伸。這并非強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)張自己的職權(quán)，而是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部制約、外部力量引入等途徑，突破以執(zhí)法辦案為限制的職能困境，將監(jiān)督觸角從“卷宗”感知延伸開來，增強(qiáng)法律監(jiān)督的實效。

從內(nèi)延伸監(jiān)督觸角，就是要通過檢務(wù)公開等規(guī)范檢察行為方式，構(gòu)建完善的自我監(jiān)督體系。要完善對檢察機(jī)關(guān)自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約機(jī)制，通過程序公開、當(dāng)事人參與、合法性審查等方式，建立起科學(xué)有效的管人、管權(quán)、管錢的體制機(jī)制，確保檢察權(quán)規(guī)范化運(yùn)行。從執(zhí)法辦案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)入手，整合監(jiān)督資源，逐步構(gòu)建周密的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系。

從外延伸監(jiān)督觸角，就是要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)、法院等職權(quán)部門的檢察監(jiān)督。執(zhí)法公信力集中體現(xiàn)在法律監(jiān)督能力上，法律監(jiān)督能力是衡量檢察公信力建設(shè)的重要尺度，職務(wù)犯罪偵查和民事行政檢察是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步拓展監(jiān)督觸角的重要環(huán)節(jié)。目前檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪懲治力度依然離人民群眾的期待有一定差距，給檢察公信力建設(shè)造成了一定阻礙。在現(xiàn)實中，民事案件在民眾中最受關(guān)注，影響也最大。盡管《民事訴訟法》明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，但卻沒有進(jìn)一步明確規(guī)定監(jiān)督的原則、范圍、方式、程序等具體內(nèi)容，以至于目前檢察監(jiān)督觸角對于民事行政案件的檢察延伸不夠。因此，在未來的檢察公信力建設(shè)中，唯有不斷加強(qiáng)對于社會民眾生活影響更深領(lǐng)域的監(jiān)督力度，才能取得檢察職能監(jiān)督的實際效果。

總之，要全面建設(shè)檢察公信力，必須從外到內(nèi)引入第三方監(jiān)督力量，只有這樣才能真正做到全面的觸角延伸。主動接受人民監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)提高檢察公信力的重要手段。因此，應(yīng)當(dāng)吸收多方監(jiān)督力量，進(jìn)一步深入推進(jìn)人民監(jiān)督工作制度。目前的監(jiān)督只局限于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的辦理，對于普通案件的監(jiān)督依然處于空白。由于建立人民監(jiān)督制度的初衷是人民群眾對腐敗的強(qiáng)烈不滿和對反腐工作的強(qiáng)烈關(guān)注，因此從啟動至今仍將案件監(jiān)督范圍界定在自偵案件類型。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督觸角理應(yīng)擴(kuò)展至普通刑事案件，建立人民監(jiān)督員獲取案件信息的相應(yīng)制度，適時實現(xiàn)人民監(jiān)督制度的立法確認(rèn)。

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（責(zé)任編輯：徐 ?虹）