馬波，許銳輝

摘 ? ? ?要：在當(dāng)今世界能源格局中，石油無疑占據(jù)著核心地位，是支撐國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和國防現(xiàn)代化的重要能源。對石油儲備主體的選擇，亦是對石油儲備模式的選擇;對承擔(dān)國家石油儲備主體認(rèn)知的不同，亦表征著對儲備模式的一種價值取向與事實(shí)判斷。對我國石油儲備模式的選擇是以政府儲備為主導(dǎo)，還是以企業(yè)儲備為主導(dǎo)，抑或是以政府儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合為主導(dǎo)，在法律層面上主要表現(xiàn)為“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式以及“混合型”石油儲備模式三種模式。本文認(rèn)為，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)國情，建立以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式，有利于較快地建立起石油儲備基地，完善相關(guān)的規(guī)章制度，進(jìn)一步形成契合生態(tài)文明理念訴求的能源法制保障體系，維護(hù)我國的國家安全與根本利益。

關(guān) ?鍵 ?詞：石油儲備模式;能源安全;能源法治;中國選擇

中圖分類號：TE82 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0035-07

收稿日期：2014-09-25

作者簡介：馬波（1976—），男，黑龍江人，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，博士研究生，學(xué)科帶頭人，廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地特邀研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué);許銳輝（1989-），男，廣東湛江人，廣東石油化工學(xué)院在讀法律碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2013年度廣東省學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)課題“我國石油儲備法立法問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2013WYXM0085;2014年度教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“霧霾治理視角下的能源效率監(jiān)管法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14YJC820041。

一、石油儲備的內(nèi)涵界定

自上世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)發(fā)生后，西方許多發(fā)達(dá)國家就已逐漸認(rèn)識到能源安全的重要性。為應(yīng)對石油危機(jī)，防范石油短缺所帶來的經(jīng)濟(jì)、政治與社會風(fēng)險，這些國家紛紛采取了建立石油儲備基地，完善石油儲備法律制度等措施。從一定意義而言，能源安全的核心是石油安全，而石油安全的核心則依賴戰(zhàn)略石油儲備制度的確立。美國著名石油史學(xué)家丹尼爾·耶金曾指出：“自1973年的石油沖擊之后，顯然石油公司再已無力而且也不會自己處理今后的危機(jī)，而要由各國政府來承擔(dān)這一職能。從那時起，工業(yè)國建立起一套能源保障體系，其核心是國際能源機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略儲備。這些儲備可以用來避免短缺和制止恐慌?！盵1]國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）對石油儲備的界定是：“指在國際能源組織的成員國家內(nèi)，在扣除10%的實(shí)際不可動用石油量后，該國家內(nèi)政府和社會所擁有的所有石油資源量總和，包括管線和中轉(zhuǎn)站中的存量?！盵2]事實(shí)上，我們可以根據(jù)儲備主體與功能的不同將石油儲備進(jìn)一步細(xì)分為政府儲備和商業(yè)儲備?！八^政府儲備，專指由政府根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過財(cái)政資金給予支持建立、運(yùn)營并完全由政府控制的、儲存于各種儲備設(shè)施中的石油儲備，這部分儲備政府擁有，納入中央政府財(cái)政預(yù)算，作應(yīng)急目的。所謂商業(yè)儲備，又稱為企業(yè)儲備或者是民間儲備，是指企業(yè)除了承擔(dān)商業(yè)儲備的義務(wù)外，還負(fù)有‘強(qiáng)制性的法定儲備義務(wù)，并將這些儲備全部納入國家石油儲備的一種模式。它主要是為了保證企業(yè)的正常生產(chǎn)與經(jīng)營，并對市場起到調(diào)節(jié)和平衡作用。”[3]可以說，無論是政府儲備還是商業(yè)儲備，皆服務(wù)于保障國家能源安全之根本目的。

二、石油儲備模式的類型梳理

事實(shí)上，完備的石油儲備模式在國外已經(jīng)運(yùn)行多年，由于具體國情不同，各國在石油儲備模式的選擇上既存在一定的同質(zhì)性，又存在一定的差異性。目前，具有代表性的是美國、日本、德國、法國等國建立起來的個性化石油儲備模式。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)上，“石油儲備主體的選擇，也可以說是石油儲備模式的選擇?！盵4]換句話說，國家石油儲備到底是以政府儲備為主導(dǎo)，還是以企業(yè)儲備為主導(dǎo)，抑或是以政府儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合為主導(dǎo)。這三種不同的石油儲備主體在法律層面上主要表征為“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式以及“混合型”石油儲備模式。

（一）“政府型”石油儲備模式

“所謂‘政府型石油儲備模式，是指除石油儲備的目標(biāo)、動用均由政府設(shè)定外，儲備行為主體及儲備資金來源基本上都是政府的行為。也就是說，以政府為主導(dǎo)的石油儲備模式，其管理主體是政府相關(guān)職能部門，由國家負(fù)責(zé)石油儲備的管理與運(yùn)作?！盵5]“政府型”石油儲備模式以美國為較典型的代表。例如根據(jù)美國《能源政策與儲備法》（1975）的規(guī)定：在聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）下設(shè)立戰(zhàn)略石油儲備辦公室（SPRO），由其負(fù)責(zé)戰(zhàn)略石油儲備工作。1977年，又根據(jù)《能源部組織法》（1977）的規(guī)定設(shè)立了能源部，將石油儲備辦公室劃歸能源部，專為能源部負(fù)責(zé)戰(zhàn)略石油儲備工作。具體做法為：所有戰(zhàn)略石油儲備都由政府承擔(dān)，指定能源部下設(shè)的戰(zhàn)略石油儲備辦公室及其在新奧爾良的項(xiàng)目管理辦公室，具體負(fù)責(zé)戰(zhàn)略石油儲備的管理與營運(yùn)。在資金來源上，石油儲備由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，從建設(shè)出庫、石油采購到日常運(yùn)營管理等費(fèi)用均由聯(lián)邦政府支付。聯(lián)邦財(cái)政設(shè)有專門的石油儲備基金預(yù)算和賬戶，基金的數(shù)量由國會批準(zhǔn)。2000年，美國政府用于石油儲備的總投資額高達(dá)215億美元。而在石油管理方面，其管理模式為由“能源部——儲備辦公室——儲備基地”構(gòu)成的三級管理模式。由能源部進(jìn)行宏觀管理，由石油儲備辦公室負(fù)責(zé)與石油公司簽訂合同，負(fù)責(zé)具體的工作運(yùn)行。事實(shí)上，美國政府并不直接管理民營企業(yè)的石油儲備，對民營企業(yè)的石油儲備建設(shè)也沒有直接的資金支持，但美國政府會給民營企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策來支持其發(fā)展。

（二）“政策型”石油儲備模式

“所謂‘政策型石油儲備模式，是指政府只頒布石油儲備的相關(guān)立法及政策并成立專門的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)作相應(yīng)的指導(dǎo)及監(jiān)督工作，而具體的石油儲備工作則由社會商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體操作。這種模式在政府構(gòu)建石油安全系統(tǒng)時，具有成本核算較低且易于控制的優(yōu)點(diǎn)，但體系設(shè)計(jì)復(fù)雜，要求管理者具備較高的宏觀管理水平?！盵6]目前，世界上采用這一模式的國家主要是法國。法國《石油供應(yīng)安全法》（1992）規(guī)定：“法國設(shè)立戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會（CPSSP），專門負(fù)責(zé)制定儲備政策以及戰(zhàn)略石油儲備的運(yùn)作。另外還成立了安全儲備管理有限公司（SACESS），其根據(jù)戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會（CPSSP）的要求進(jìn)行石油儲備管理，并收取相應(yīng)的管理費(fèi)用?！笔徒?jīng)營者可以自主選擇將法定石油儲備義務(wù)量的54%或者80%交由戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會代為儲備，戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會向其收取存儲費(fèi)用，經(jīng)營者剩下的46%或者20%儲備義務(wù)則可自行儲備。“安全儲備管理公司按照石油儲備專業(yè)委員會的要求購入原油或成品油作儲備，而石油戰(zhàn)略儲備行業(yè)委員會和安全儲備管理有限公司則承擔(dān)著一半左右的儲備義務(wù)?！盵7]法國建立石油儲備庫和購買儲備的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)并具有絕對控制權(quán)?？梢哉f，“政策型”石油儲備模式在很大程度上減少了國家財(cái)政開支，對控制石油儲備的成本以及進(jìn)一步提升法國國家石油儲備能力作出了重要貢獻(xiàn)。

（三）“混合型”石油儲備模式

所謂“混合型”石油儲備模式，是指由政府及社會共同構(gòu)建石油儲備體系的石油儲備模式，即政府儲備和民間儲備并重，包括國家石油戰(zhàn)略儲備、企業(yè)法定石油儲備、企業(yè)商業(yè)石油儲備等幾種類型，其主要特點(diǎn)在于國家、地方石油儲備和民間石油儲備相結(jié)合。目前，世界上采用這種模式的國家主要是日本和德國，但它們所側(cè)重的儲備主體卻不盡相同。在日本，是政府儲備與民間儲備并重，以政府儲備為主;而德國則體現(xiàn)出官民結(jié)合、以民為主的特點(diǎn)。

⒈日本：以政府儲備為主的“混合型”石油儲備模式。日本是一個能源匱乏的國家，這樣的國情使得日本政府與企業(yè)都非常重視能源安全問題。日本采用的“混合型”石油儲備模式是在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸完善起來的。具體而言，日本實(shí)行的“混合型”石油儲備模式是官民結(jié)合，是由政府和民間共同承擔(dān)石油儲備義務(wù)，政府和民間各占一半的石油儲備量。日本政府授權(quán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省能源廳統(tǒng)一對石油儲備進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)和管理，再由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省設(shè)立石油公團(tuán)負(fù)責(zé)制定國家石油儲備基地建設(shè)、石油儲備的運(yùn)作計(jì)劃和管理國家石油儲備公司。此外，日本還成立8家國家石油儲備公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)及管理10個國家石油儲備基地。日本《確保石油儲備法》（1975）規(guī)定：“煉油廠、石油銷售公司和石油進(jìn)口公司承擔(dān)石油儲備的義務(wù)，并且要求設(shè)定各自的石油儲備量。企業(yè)的這種石油儲備義務(wù)是強(qiáng)制性的，只有得到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的批準(zhǔn)，這些企業(yè)才可以向市場投放儲備原油?！薄洞_保石油儲備法》（1975）還規(guī)定：“凡是從事石油進(jìn)口、石油煉制（煉量超過10萬立方米）和石油銷售的商社（超過205萬立方米）均有義務(wù)承擔(dān)70天經(jīng)營量的義務(wù)儲備。而日本政府則有義務(wù)為石油公司提供支持，包括通過日本開發(fā)銀行為石油公司儲罐的擴(kuò)建提供低息貸款，通過日本石油公團(tuán)分別為石油共同儲備基地的建設(shè)各出資金50%，為民間儲備購買石油提供低息貸款?！盵8]而就石油儲備管理模式而言，日本采取的則是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳、國家石油儲備中心、國家儲備公司以及儲備基地四位一體的管理模式。

⒉德國：以民為主的“混合型”石油儲備模式。根據(jù)德國《石油及石油制品儲備法》（1978）的規(guī)定，石油儲備分為儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）、政府戰(zhàn)略石油儲備和企業(yè)石油儲備三種類型，其中，儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）需要承擔(dān)90天的儲備量，企業(yè)則需承擔(dān)30天的儲備量，而政府只需承擔(dān)17天的儲備量。從中不難看出，德國的石油儲備不是以政府儲備為主體，而是以儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）為核心的一種模式?！暗聡氖蛢渎?lián)盟（EBV）是一個依法成立的，由德國經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)監(jiān)管的公共機(jī)構(gòu)。它實(shí)行強(qiáng)制性會員制，國內(nèi)所有煉油商和進(jìn)口商必須成為其下屬會員。服務(wù)于國家的石油戰(zhàn)略是德國石油儲備聯(lián)盟的主要職責(zé)，石油儲備聯(lián)盟并不追求利潤，也不能進(jìn)行投機(jī)性買賣?！盵9]德國《石油及石油制品儲備法》（1978）明確規(guī)定：“石油儲備聯(lián)盟必須以尊重市場運(yùn)作規(guī)律為前提進(jìn)行經(jīng)營活動。大型煉油廠、石油進(jìn)出口公司、石油銷售公司和使用石油發(fā)電的電廠必須加入石油儲備聯(lián)盟，成為該聯(lián)盟的一員?！倍赌茉唇?jīng)濟(jì)法》（1998，2005修訂）則對發(fā)電廠的石油儲備義務(wù)予以了進(jìn)一步的規(guī)定。該法規(guī)定：“達(dá)到一定生產(chǎn)水平（100MW）的發(fā)電廠負(fù)有儲備石油以及其他化石燃料的義務(wù)，儲備量應(yīng)不少于30天的自用電需求?！笨梢?，德國的管理模式采取的是政府和民間相結(jié)合的方式，石油戰(zhàn)略儲備的管理由經(jīng)濟(jì)部總體負(fù)責(zé)，石油儲備聯(lián)盟（EBV）則具體負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦石油儲備。

三、“混合型”石油儲備模式的中國選擇

（一）三種石油儲備模式的利弊甄別

“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式與“混合型”石油儲備模式可謂各有優(yōu)缺點(diǎn)。“政府型”石油儲備能最大限度地表達(dá)國家意志，有利于能源安全管理與政府能源意志的有效實(shí)現(xiàn)，避免由于市場失靈而造成的石油資源的浪費(fèi)，但其需要的經(jīng)濟(jì)成本較其他模式而言也是最高的;“政策型”石油儲備模式具有成本核算較低、易于控制的優(yōu)點(diǎn)，但該模式體系設(shè)計(jì)復(fù)雜，主要通過石油儲備的政策、法律引導(dǎo)相關(guān)主體進(jìn)行儲備。政府只是負(fù)責(zé)石油儲備相關(guān)政策的頒布，成立專門機(jī)構(gòu)對石油儲備的運(yùn)作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，由社會上的商業(yè)性組織負(fù)責(zé)具體細(xì)則的實(shí)施，這對管理者的管理水平有著較高的要求;“混合型”石油儲備模式則可以有效發(fā)掘和盤活社會上現(xiàn)有的儲備能力及營運(yùn)能力及相關(guān)資源，大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并充分調(diào)動社會資源參與石油儲備的運(yùn)營，但其局限性在于難以區(qū)分商業(yè)儲備和義務(wù)儲備之間的界限。“當(dāng)前，大多數(shù)學(xué)者推崇中國應(yīng)建立‘政府型的石油儲備制度。因?yàn)樵谒麄兛磥?，石油的供給是否穩(wěn)定關(guān)系到一個國家的能源安全，直接影響一個國家的發(fā)展穩(wěn)定，而對石油等能源的管理自然就應(yīng)該由國家來控制。但是，‘政府型石油儲備模式要求一個國家擁有雄厚的財(cái)政力量和行之有效的行政管理體制?！盵10]如果我國采用“政府型”石油儲備模式，可以嘗試對儲備資金量進(jìn)行簡單的測算，以評估其可行性。按照國際能源署的規(guī)定，成員國至少要儲備90天，約8500萬噸（1噸約等于7桶）的石油進(jìn)口量，如果原油以每桶100美元來計(jì)算，則我國購進(jìn)儲備原油的資金將是一個巨大的數(shù)字。再加上大型石油儲備基地建設(shè)與日常管理的維護(hù)費(fèi)用，所需資金會大大增加。這些資金投入若完全由政府承擔(dān)，則政府的財(cái)政將越來越大，不利于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)國情，“政府型”石油儲備模式顯然不是最佳選擇?？梢哉f，“政策型”石油儲備模式是最可取、優(yōu)勢最大的一種模式。因?yàn)椤罢咝汀笔蛢淠Ｊ郊狭恕罢汀笔蛢淠Ｊ降母咝а杆倥c“混合型”石油儲備模式的成本最低、利益最大化等優(yōu)點(diǎn)，但其卻需要完備的制度保障、較高的管理水平以及完善的市場化運(yùn)作空間。就現(xiàn)實(shí)情境而言，我國能源法治保障體系的建立尚需較長時間，也很難像法國那樣進(jìn)行完全的市場化操作。因此，綜合比較來看，以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式是最適合我國的。該模式既可以在一定程度上發(fā)揮民營企業(yè)的作用，又可以由政府主導(dǎo)石油儲備建設(shè)并掌握主動權(quán)與控制權(quán)，二者共同構(gòu)建石油儲備體系。同時，還可以有效抵御因石油供應(yīng)不足帶來的政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，夯實(shí)石油儲備基礎(chǔ)，提升能源效率，解決能源供給問題，保障能源安全，維護(hù)國家利益。換言之，在當(dāng)前復(fù)雜的國際政治、經(jīng)濟(jì)格局下，運(yùn)用多種資源分批次建立石油儲備基地并快速達(dá)到一定的石油儲備規(guī)模，對保障我國能源安全至關(guān)重要。日本之所以能在短短的數(shù)年內(nèi)迅速提升石油儲備量，一個最為重要的經(jīng)驗(yàn)就是借助民間石油儲備，這一做法對提升國家石油儲備能力起到了重要的補(bǔ)充作用。我國《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）提出：“要加快政府石油儲備建設(shè)，適時建立企業(yè)義務(wù)儲備，鼓勵發(fā)展商業(yè)石油儲備，逐步完善石油儲備體系。”因此，我國選擇以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式，既可以確保政府成為石油儲備的主體，由國家掌握重要的石油儲備資源，也能夠確保在緊急情況下石油供應(yīng)的及時性。所以，我國建立以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式是最為合適的。

（二）以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式的確立

2010年1月，國家能源局首任局長張國寶在首屆中國經(jīng)濟(jì)年會上表示，我國已經(jīng)順利完成了石油戰(zhàn)略儲備一期工程，首批四個儲油基地——鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連已投入使用，儲備總量約1400萬噸。事實(shí)上，我國第二期石油儲備基地建設(shè)已于2008年啟動，2012年底基本完工，分別是鄯善石油儲備基地、獨(dú)山子石油儲備基地、蘭州石油儲備基地、天津石油儲備基地、錦州石油儲備基地、湛江石油儲備基地、惠州石油儲備基地、金壇石油儲備基地，這八個基地的總儲油能力達(dá)到2300萬噸。根據(jù)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《國家石油儲備基地第一期項(xiàng)目建設(shè)管理試行辦法》（2004）（以下簡稱《試行辦法》）規(guī)定：“國家發(fā)展改革委國家石油儲備辦公室，作為儲備基地項(xiàng)目的投資者，行使國家石油儲備出資人職責(zé)。委托中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國石油化工集團(tuán)公司、中國中化集團(tuán)公司在儲備基地項(xiàng)目的建設(shè)階段管理基地公司，并承擔(dān)建設(shè)任務(wù)?！彪S著2008年國家石油儲備中心劃歸國家能源局管理，國家石油儲備中心正式成為國家石油儲備建設(shè)和管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“這標(biāo)志著以國家戰(zhàn)略石油儲備為主體，以地方石油儲備、企業(yè)商業(yè)儲備和中小型公司石油儲備為補(bǔ)充的石油儲備體系化建設(shè)已拉開帷幕。政府儲備、地方儲備與企業(yè)儲備、戰(zhàn)略儲備與義務(wù)儲備相結(jié)合的石油儲備制度已基本建立，三級管理體系正式啟動?！盵11]根據(jù)《試行辦法》的規(guī)定：我國的戰(zhàn)略石油儲備基地由國家負(fù)責(zé)投資，由中國石化集團(tuán)公司、中國石油集團(tuán)公司和中國中化集團(tuán)公司三大石油公司負(fù)責(zé)總體建設(shè)，項(xiàng)目建成后由國家儲備中心接管，負(fù)責(zé)運(yùn)營。筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)日益成熟的今天，必須充分發(fā)揮石油企業(yè)的作用，調(diào)動各方面的力量，這樣，才更有利于我國石油儲備體系的建立。此外，企業(yè)進(jìn)行石油儲備不僅對國家有利，而且對企業(yè)自身也極為有利，其能夠增強(qiáng)企業(yè)自身抵御風(fēng)險，提高經(jīng)營安全的能力。因此，我國應(yīng)該鼓勵民營企業(yè)多參與石油儲備，利用其閑置的石油庫容增加石油儲備的總能力?！皳?jù)中國商業(yè)聯(lián)合會石油流通委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國民營石油批發(fā)企業(yè)有663家，倉儲企業(yè)247家，總儲量約為2.3億噸，但多數(shù)處于閑置狀態(tài)?！盵12]由此可見，我國應(yīng)該鼓勵民營企業(yè)深層次參與石油儲備建設(shè)，以立法的形式規(guī)定民營企業(yè)在石油儲備中的權(quán)利與義務(wù)，讓民營企業(yè)共同承擔(dān)起保障石油安全的責(zé)任。這樣，不僅能夠在短時間內(nèi)快速建成高質(zhì)量的石油儲備基地，而且能夠保障我國的能源安全。

綜上所述，我國的國情較適合建立以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備制度，由中石油、中石化、中化三大企業(yè)承當(dāng)起主要的法定石油儲備義務(wù)，同時利用好民間石油儲備資源，讓民營企業(yè)也適當(dāng)?shù)爻袚?dān)起石油儲備義務(wù)，這有利于我國在財(cái)政負(fù)擔(dān)較小的情況下快速建立起高質(zhì)量的石油儲備立體化體系。

四、我國石油儲備模式的立法設(shè)定

當(dāng)前，有關(guān)石油儲備的各種問題都急需法律手段加以規(guī)制，但目前我國尚未出臺有關(guān)石油儲備方面的法律法規(guī)。2004年6月，國務(wù)院審議通過的《能源中長期發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》（2004）曾提出：“我國要盡快完善石油儲備制度體系，根本扭轉(zhuǎn)我國不斷惡化的石油資源安全形勢。”盡管《能源法》（草案建議稿）中也有關(guān)于石油儲備、石油管理等方面的規(guī)定，但可操作性不強(qiáng)，并且《能源法》至今遲遲未能出臺。2014年4月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在新一屆國家能源委員會首次會議上表達(dá)了對能源安全問題的強(qiáng)烈關(guān)注。2014年6月13日，習(xí)近平總書記又主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，專題研究我國能源安全戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。”因此，筆者認(rèn)為，作為能源法治體系中最為重要的《石油儲備法》的制定已經(jīng)刻不容緩，而石油儲備模式的選擇問題則需要盡快解決。鑒于我國已經(jīng)初步建立起了“國家石油儲備中心+三大國有石油公司”的石油儲備模式，即由國家石油儲備中心代行國有資產(chǎn)出資人權(quán)力，由中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國石油化工集團(tuán)公司、中國中化集團(tuán)公司在儲備基地項(xiàng)目的建設(shè)階段管理基地公司，并承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的“政府主導(dǎo)型”的運(yùn)作模式，因此，就未來我國《石油儲備法》制定中有關(guān)民營企業(yè)參與石油儲備的相關(guān)法律問題提出以下具體的建議。

（一）立法規(guī)定企業(yè)的石油儲備義務(wù)與規(guī)模

關(guān)于企業(yè)石油儲備義務(wù)問題，筆者認(rèn)為，未來我國制定的《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)從事石油生產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)具有石油儲備義務(wù)，儲備量按照企業(yè)規(guī)模予以核定，具體由能源局單獨(dú)制定標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)量”。石化企業(yè)（國有企業(yè)、民營企業(yè)以及其他類型企業(yè)）作為重要的儲備主體，可以在提升國家石油儲備能力方面發(fā)揮重要作用，尤其要調(diào)動民營石油企業(yè)的積極性。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。我國石油企業(yè)數(shù)量眾多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為厚實(shí)，如果國家在石油儲備進(jìn)口稅收等方面進(jìn)行減免，石化企業(yè)具備一定能力進(jìn)行石油儲備，將會促使我國盡快完成第三期石油儲備基地建設(shè)并達(dá)到較大的石油儲備規(guī)模。對此，筆者建議，《石油儲備法》還可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)從事石油生產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)，需儲備相當(dāng)于其自身一個月（或兩個月）石油供應(yīng)量的法定石油儲備量?！币话銇碇v，石油企業(yè)在正常的生產(chǎn)經(jīng)營中都要保持一定的商業(yè)儲備量，用于應(yīng)付企業(yè)周轉(zhuǎn)需要和商業(yè)運(yùn)行中的意外事件，增加企業(yè)的抗風(fēng)險能力?！澳壳埃覈拖到y(tǒng)內(nèi)部大約擁有21.6天進(jìn)口量的生產(chǎn)周轉(zhuǎn)或商業(yè)周轉(zhuǎn)庫存量。”[13]因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該讓企業(yè)承擔(dān)起相當(dāng)于其自身30天石油供應(yīng)量的法定石油儲備義務(wù)。

（二）立法規(guī)定企業(yè)完成石油儲備的期限與釋放條件

對于企業(yè)完成石油儲備的期限，一般國家都規(guī)定為3-6個月以內(nèi)。故此，我國未來制定的《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的石油生產(chǎn)、經(jīng)營者需在其經(jīng)營活動開始的6個月內(nèi)完成法定石油儲備義務(wù)量，前3個月完成50%的法定石油儲備義務(wù)量，后3個月完成剩下的50%法定石油儲備義務(wù)量”。按此規(guī)定，不強(qiáng)行要求企業(yè)在其開始經(jīng)營便需完成法定石油儲備義務(wù)量，而是給予企業(yè)一定的時間，以減輕其法定石油儲備的壓力。此外，筆者認(rèn)為，企業(yè)完成石油儲備義務(wù)只是解決了石油儲備的“進(jìn)口”問題，但還存在一個必須依法規(guī)定的儲備石油的“出口”問題，即儲備石油的釋放條件、程序以及其他相關(guān)問題。對此，筆者建議，《石油儲備法》應(yīng)明確規(guī)定：“石油儲備不以營利為目的，當(dāng)發(fā)生石油供應(yīng)短缺或中斷時，不可高價出售儲備石油，應(yīng)首先動用企業(yè)法定石油儲備，最后動用政府石油儲備”。我國的國情適合選擇企業(yè)與政府共同構(gòu)建石油儲備體系，以政府儲備為主導(dǎo)，民間儲備為輔。對此，根據(jù)國際能源署的規(guī)定，應(yīng)達(dá)到90天石油儲備量，即民間儲備一個月（30天）的石油儲備量，政府儲備兩個月（60天）的儲備量。民間儲備直接存于銷售油庫中，應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)原則，同時政府儲備在最危急的時候釋放能夠最大限度地表達(dá)國家意志，這既有利于國家能源安全的管理，也有利于充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式的優(yōu)勢。

（三）以立法的方式提升儲備企業(yè)的能源效率

提升儲備企業(yè)的能源效率，可以有效地降低企業(yè)的成本，增加整體石油儲備的能力。因此，有必要通過立法制定經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)與激勵制度，調(diào)動企業(yè)擴(kuò)大石油儲備的積極性。對此，《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“企業(yè)在進(jìn)行石油儲備時應(yīng)提升能源使用效率，減少儲備石油的損耗，并給予稅收、貸款以及獎勵等方面的激勵”。《石油儲備法》還可以規(guī)定：“企業(yè)在進(jìn)行石油儲備進(jìn)口時可申請免除關(guān)稅，企業(yè)進(jìn)行石油儲備管理的費(fèi)用可納入石油營運(yùn)成本”。這些規(guī)定將有助于保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境，減少石油儲備企業(yè)的成本，降低儲備過程中的油量損耗。同時，該規(guī)定還有助于減輕石油企業(yè)的儲備壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力。亦如美國《能源政策法案》（2005）所表述的那樣：“提高能源效率將減少能源成本，使經(jīng)濟(jì)更具效率和競爭力;促進(jìn)能源安全;減少能源活動對環(huán)境的影響?！?/p>

對石油儲備主體的選擇，也是對石油儲備模式的選擇。石油儲備主體可由政府、企業(yè)、商業(yè)組織構(gòu)成，不同國家在進(jìn)行石油儲備時的儲備主體不同，進(jìn)而形成了“政府型”的石油儲備模式、“政策型”的石油儲備模式以及“混合型”的石油儲備模式。可以說，這三種類型模式各有優(yōu)缺點(diǎn)?！皣覒?zhàn)略石油儲備是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府進(jìn)行儲備，不但會給財(cái)政帶來很大的負(fù)擔(dān)，同時儲備數(shù)量也很難達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，必須采用政府和民間共同承擔(dān)的多種儲備方式?！盵14]因此，為確保國家能源安全，形成資源與制度優(yōu)勢，我國應(yīng)選擇并確立以政府為主導(dǎo)的“混合型”石油儲備模式。

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