常蕊

摘要：本文對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度及其實(shí)踐的演進(jìn)進(jìn)行探討，以揭示該制度演化的基本規(guī)律，通過(guò)對(duì)該制度存廢問(wèn)題的爭(zhēng)論進(jìn)行辨析，從理論層面探討該制度的合法性，認(rèn)為制度選擇主體單一化是制約該制度進(jìn)一步發(fā)展的主要原因；其雖然理論上不具有制度合法性，但對(duì)利益相關(guān)者的正向溢出效應(yīng)使該制度在現(xiàn)階段仍然難以被取消；國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度在國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革的不同發(fā)展階段具有不同的制度內(nèi)涵與功能。

關(guān)鍵詞：監(jiān)事會(huì)制度；國(guó)有企業(yè)；公司治理

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中形成了獨(dú)特的二元制公司治理結(jié)構(gòu)。其中，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)作為治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，被賦予了股權(quán)監(jiān)督的重要職能。但實(shí)踐中對(duì)該制度一直存在較大的爭(zhēng)議。如何正確看待內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度不僅是影響國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理成效的重要問(wèn)題，也關(guān)系到我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理制度創(chuàng)新與發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的研究主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，但對(duì)該制度的存廢問(wèn)題尚未形成較為一致的觀點(diǎn)。本文進(jìn)一步從理論層面探討該制度的合法性，對(duì)該制度的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行展望并提出相應(yīng)的政策建議。

一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的演化歷程總結(jié)與分析

我國(guó)企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史發(fā)展階段：

第一階段是清朝末年到我國(guó)改革開(kāi)放前，為監(jiān)事會(huì)制度的萌芽和沉寂時(shí)期。清朝末年和民國(guó)時(shí)期我國(guó)相關(guān)公司立法中借鑒了日本公司法中的監(jiān)察役制度，相應(yīng)設(shè)立了監(jiān)察人制度。但是由于受社會(huì)動(dòng)蕩以及封建家族式管理文化的影響，該制度并未得到有效執(zhí)行。建國(guó)初期為了穩(wěn)定局面、恢復(fù)生產(chǎn)，本著“原封原樣、原封不動(dòng)”的思想，我國(guó)在私營(yíng)企業(yè)和公私合營(yíng)企業(yè)的立法中保留了監(jiān)察人制度。1956年社會(huì)主義改造完成后，我國(guó)實(shí)行了單一的公有制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由于政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行直接經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)中實(shí)際上已沒(méi)有類似于監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第二階段是改革開(kāi)放后到1993年新中國(guó)第一部《公司法》頒布之前，為監(jiān)事會(huì)制度的恢復(fù)和探索時(shí)期。20世紀(jì)80年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起、國(guó)有企業(yè)股份制試點(diǎn)的推行以及公司理論在我國(guó)的傳播，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)開(kāi)始在一些企業(yè)中自發(fā)地出現(xiàn)。但是由于對(duì)企業(yè)治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)還不夠清晰，在當(dāng)時(shí)的股份制試點(diǎn)中，大多數(shù)地區(qū)只要求試點(diǎn)企業(yè)設(shè)立股東會(huì)和董事會(huì)，而沒(méi)有要求設(shè)立監(jiān)事會(huì)。對(duì)于是否應(yīng)該在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會(huì)以及如何處理監(jiān)事會(huì)與企業(yè)內(nèi)部其他權(quán)力部門(mén)的關(guān)系還處于不斷探索階段。其中一個(gè)較為突出的問(wèn)題就是監(jiān)事會(huì)與職代會(huì)在監(jiān)督職權(quán)方面存在矛盾。例如股份制試點(diǎn)較早的上海市在1988年6月頒布的《上海市股份制企業(yè)暫行辦法》中就沒(méi)有規(guī)定監(jiān)事會(huì)。1988年11月12日頒布的《福建省股份制企業(yè)暫行規(guī)定》規(guī)定，股份制企業(yè)是否設(shè)監(jiān)事會(huì)，由董事會(huì)提請(qǐng)股東大會(huì)決定。1987年國(guó)家批準(zhǔn)的第一個(gè)股份制試點(diǎn)的企業(yè)集團(tuán)——中國(guó)嘉陵工業(yè)股份有限公司（集團(tuán)）在當(dāng)時(shí)的公司章程中規(guī)定不單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，由公司職工代表大會(huì)行使監(jiān)事會(huì)職能。20世紀(jì)80年代中后期我國(guó)職工代表大會(huì)制度正處于全面發(fā)展階段，根據(jù)1986年9月15日中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》的規(guī)定，職代會(huì)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)的監(jiān)督既包括事前監(jiān)督，也包括事后監(jiān)督。雖然這些職權(quán)在實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效落實(shí)，但從制度層面上與監(jiān)事會(huì)的沖突是明顯的。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。除了宏觀調(diào)控方面的原因外，虧損的深層次原因在于經(jīng)營(yíng)機(jī)制的陳舊落后以及由此引發(fā)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，亟需加強(qiáng)對(duì)股份制改革的規(guī)范。這一時(shí)期，理論上關(guān)于是否應(yīng)該在股份制改制企業(yè)中設(shè)立監(jiān)事會(huì)還沒(méi)有統(tǒng)一。例如有專家根據(jù)地方股份制的實(shí)際情況，認(rèn)為上市公司等公眾公司應(yīng)設(shè)監(jiān)事會(huì)，但非上市公司不應(yīng)設(shè)監(jiān)事會(huì)（王林、宋宏宇，1992）。一些人認(rèn)為可由董事會(huì)行使監(jiān)督公司財(cái)務(wù)的職能，主張不設(shè)專門(mén)的監(jiān)事會(huì)。還有人認(rèn)為應(yīng)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)事會(huì)（紀(jì)盡善，1992）。這一階段國(guó)家和地方針對(duì)國(guó)有企業(yè)股份制的規(guī)范文件中關(guān)于監(jiān)事會(huì)的規(guī)定也存在一定的分歧。例如，1992年5月15日原國(guó)家體改委發(fā)布的《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》和《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》對(duì)股份公司是否設(shè)立監(jiān)事會(huì)采取了任意性原則，即規(guī)定“公司可設(shè)立監(jiān)事會(huì)”。其中《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》規(guī)定“監(jiān)事會(huì)向股東會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》規(guī)定“監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)按期向股東會(huì)或全體股東和全體職工報(bào)告工作”。1992年5月18日上海市頒布的《股份有限公司暫行規(guī)定》將監(jiān)事會(huì)規(guī)定為必設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)規(guī)定“監(jiān)事會(huì)向股東大會(huì)以及職工大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

第三階段是1993年至今，為監(jiān)事會(huì)制度的確立和改良階段。1993年11月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國(guó)有企業(yè)改革的方向，并指出“國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索”。同年12月通過(guò)的我國(guó)第一部《公司法》從法律上正式確立了內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度，其主要特點(diǎn)是：明確了監(jiān)事會(huì)為公司的必設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)；對(duì)監(jiān)事會(huì)制度的具體內(nèi)容做出了原則性的規(guī)定，成為長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公司監(jiān)事會(huì)制度的主要依據(jù)；規(guī)定公司監(jiān)事會(huì)中必須有一定數(shù)量的經(jīng)職工民主選舉產(chǎn)生的職工代表。

1993年《公司法》關(guān)于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的規(guī)定是在充分實(shí)地調(diào)研和廣泛吸收各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出的，既借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又注重與本國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合（卞耀武，1994）。其制度初衷主要有三點(diǎn)：一是，通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形成企業(yè)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立、權(quán)責(zé)分明、互相制約的現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而與建立現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)，促進(jìn)公司的科學(xué)決策和規(guī)范化管理；二是，通過(guò)設(shè)立專司對(duì)公司自身實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)事會(huì)，強(qiáng)化公司自我約束機(jī)制，彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足，從而有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失；三是，由股東代表和職工代表組成的監(jiān)事會(huì)既代表了出資人的利益，又代表了公司的利益，通過(guò)日常監(jiān)督維護(hù)公司和股東的合法權(quán)益（于吉，1996）。endprint

從最終確立的法律條文以及具體實(shí)行情況來(lái)看，可以說(shuō)監(jiān)事會(huì)制度并沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初的立法預(yù)期。實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題包括：第一，法律賦予了監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能，但是并沒(méi)有對(duì)履行職能的權(quán)力做出具體安排；第二，由于處于企業(yè)內(nèi)部，監(jiān)事會(huì)在人員編制、經(jīng)費(fèi)等方面受到董事會(huì)和企業(yè)其他領(lǐng)導(dǎo)人員的牽制，工作缺乏自主權(quán)；第三，按照“雙向進(jìn)入、交叉任職”的原則，一般黨委書(shū)記進(jìn)入董事會(huì)，工會(huì)主席或黨委副書(shū)記進(jìn)入監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)主席在職務(wù)的行政級(jí)別上低于董事長(zhǎng)，這種下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的方式本身就存在矛盾；第四，由于對(duì)監(jiān)事會(huì)成員沒(méi)有設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)事會(huì)成員的整體知識(shí)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)也使其難以對(duì)董事會(huì)和高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)往往成為安置人員的機(jī)構(gòu)；第五，監(jiān)事會(huì)與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、紀(jì)委和黨委等存在交叉任職和合署辦公等現(xiàn)象，工作中還要對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)稅機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理加以協(xié)助，在企業(yè)監(jiān)督制度創(chuàng)新過(guò)程中也極易成為被整合的對(duì)象，從而存在職能被弱化的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于監(jiān)事會(huì)的“虛監(jiān)”問(wèn)題已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)，但對(duì)于是應(yīng)該取消監(jiān)事會(huì)還是應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)職權(quán)來(lái)對(duì)其進(jìn)行改造還存在不同意見(jiàn)。獨(dú)立董事制度的引進(jìn)以及2005年《公司法》的修訂更是將這一爭(zhēng)論引向了高潮。但是，由于制度的慣性以及國(guó)有企業(yè)的其他監(jiān)督制度還不夠健全，完全取消內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)在現(xiàn)實(shí)中還存在一定阻力。新《公司法》最終對(duì)該制度進(jìn)行了保留，并在一定程度上強(qiáng)化了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職權(quán)，加強(qiáng)了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督手段，但該制度的固有缺陷并沒(méi)有根除，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督乏力的問(wèn)題依然沒(méi)能解決。

在西方國(guó)家，監(jiān)事會(huì)制度是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和股份公司的出現(xiàn)而逐漸形成的。而我國(guó)很大程度上則是在國(guó)有企業(yè)改革早期各方面監(jiān)督機(jī)制都存在缺失的情況下，由政府主導(dǎo)的一種強(qiáng)制性制度變遷。1993年之前內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)并沒(méi)有在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用，而在《公司法》通過(guò)后的很長(zhǎng)時(shí)間，還有很多非上市的股份制國(guó)有企業(yè)沒(méi)有依法設(shè)立監(jiān)事會(huì)。天津市調(diào)查顯示，1998年改制企業(yè)中有27.5%的企業(yè)沒(méi)有設(shè)立監(jiān)事會(huì)（梁祖晨，2000）。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)表明，2003年改制后的企業(yè)集團(tuán)母公司，應(yīng)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會(huì)的，有近二成沒(méi)有依法成立監(jiān)事會(huì)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2003）。關(guān)于上市公司的研究也顯示，大多數(shù)國(guó)有上市企業(yè)的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)構(gòu)成僅停留在合規(guī)水平。這表明，此種自上而下的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中并沒(méi)有太多的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度又是一種移植性的制度。該制度的恢復(fù)和發(fā)展是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下產(chǎn)生的；在對(duì)日本和德國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，充分融合了我國(guó)特定歷史條件下的特殊因素。在這一過(guò)程中，舊體制的因素始終對(duì)制度的演化起著主導(dǎo)作用，呈現(xiàn)出明顯的制度依賴的特征。這突出表現(xiàn)為內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度在與“老三會(huì)”的磨合過(guò)程中，部分承接了原來(lái)職代會(huì)的職能。而監(jiān)事會(huì)與職代會(huì)的矛盾實(shí)際上反映了股東會(huì)與職代會(huì)的矛盾。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，到底哪個(gè)是企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，兩個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力如何協(xié)調(diào)始終是制約內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。企業(yè)黨政監(jiān)督體制對(duì)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的演化也具有重要影響。按照有關(guān)要求，監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)黨委和紀(jì)委具有重要的輔助作用。實(shí)踐中黨委、紀(jì)委與監(jiān)事會(huì)往往交叉任職甚至存在機(jī)構(gòu)重合的現(xiàn)象。此外，監(jiān)事會(huì)還對(duì)國(guó)家審計(jì)署、財(cái)政部、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)等對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督起著橋梁作用。與日本和德國(guó)等制度原生國(guó)不同，國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度在引入我國(guó)之初就被賦予了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督這一歷史使命。

總體而言，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境下建立并發(fā)展起來(lái)的。這種由政府主導(dǎo)的“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式改革路徑?jīng)Q定了對(duì)于國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度的選擇，只能通過(guò)不斷試錯(cuò)來(lái)進(jìn)行。這種制度變革方式的優(yōu)點(diǎn)在于任何制度都能依靠政府的力量得到較快的實(shí)施，但正因如此所造成的制度選擇成本也較大。特定的制度選擇是不同利益主體相互博弈的結(jié)果。針對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度，其主要利益主體就包括原政府主管部門(mén)的人員、現(xiàn)管理部門(mén)的人員、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、職工、全體人民、國(guó)有銀行（作為債權(quán)人）等。由于全體人民與國(guó)有企業(yè)并不存在直接的委托代理關(guān)系，國(guó)企自身的體制轉(zhuǎn)型尚不夠徹底以及企業(yè)用工制度的改革，制度博弈在很大程度上只存在于政府部門(mén)與國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人之間。而由于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的行政化特征，其最終只能成為政府的追隨者。制度選擇主體的單一化，造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)體對(duì)制度選擇機(jī)制的遏制。也就是說(shuō)，在“制度”的市場(chǎng)上存在嚴(yán)重的供給短缺，制度的價(jià)格或邊際成本較高。如何使制度供給與制度需求相匹配，是解決該制度所面臨的困境的一條可行的出路。

二、關(guān)于企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度合法性分析

由于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度自身存在的諸多問(wèn)題，學(xué)術(shù)界關(guān)于監(jiān)事會(huì)的存廢之爭(zhēng)從未停止。主張廢除的觀點(diǎn)從監(jiān)事會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)行情況出發(fā)，認(rèn)為該制度在監(jiān)督方面沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，而目前我國(guó)股份公司的董事會(huì)實(shí)際起到的是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用；該制度已經(jīng)形成了一種既定的模式，對(duì)其性質(zhì)和機(jī)制進(jìn)行改革存在很大困難，繼續(xù)對(duì)其職能進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，只會(huì)徒增公司治理成本；強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不適應(yīng)目前的國(guó)際潮流，會(huì)對(duì)我國(guó)的企業(yè)國(guó)際化帶來(lái)不良影響；更進(jìn)一步指出監(jiān)事會(huì)是一種主觀創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督模式，與公司治理的內(nèi)在邏輯先天不合。因此建議徹底取消監(jiān)事會(huì)，將董事會(huì)定性為監(jiān)督機(jī)關(guān)，建立一元制公司治理結(jié)構(gòu)（彭曉峰，2003；謝德仁，2006）。

主張加強(qiáng)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)職能的觀點(diǎn)主要從獨(dú)立董事制度與監(jiān)事會(huì)制度的關(guān)系方面進(jìn)行了反駁，認(rèn)為在當(dāng)前董事會(huì)仍為大股東或內(nèi)部董事控制的情況下，獨(dú)立董事制度難以發(fā)揮預(yù)期作用；長(zhǎng)期來(lái)看獨(dú)立董事制度并不適合我國(guó)的國(guó)情，在其原生國(guó)的制度效果也未得到積極的證實(shí)，因此不能以其代替監(jiān)事會(huì)制度；監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事的監(jiān)督目標(biāo)是一致的，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督范圍涵蓋了獨(dú)立董事的監(jiān)督范圍，二者業(yè)務(wù)監(jiān)督職權(quán)大部分重合，應(yīng)該將獨(dú)立董事的職權(quán)納入監(jiān)事會(huì)。根據(jù)這一觀點(diǎn)，應(yīng)該借鑒德國(guó)監(jiān)事會(huì)成功的經(jīng)驗(yàn)，重整我國(guó)公司治理監(jiān)督機(jī)制（繆艷娟，2003；高明華等，2006；羅禮平，2009）。另外還有一種折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)事會(huì)制度和獨(dú)立董事制度各有所長(zhǎng)，兩種制度應(yīng)該并存，并由企業(yè)自行選擇（龍衛(wèi)球、李清池，2005；朱慈蘊(yùn)等，2007）。endprint

從制度的邏輯來(lái)看，一項(xiàng)監(jiān)督制度必須要首先明確監(jiān)督什么和監(jiān)督誰(shuí)，也就是監(jiān)督目標(biāo)的問(wèn)題。能否實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)是衡量一項(xiàng)監(jiān)督制度是否“合法”的標(biāo)準(zhǔn)。從《公司法》的規(guī)定以及監(jiān)事會(huì)的制度初衷來(lái)看，該制度的目標(biāo)就是通過(guò)監(jiān)督董事會(huì)和管理層確保股東權(quán)益不受侵犯。實(shí)際情況表明，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)這一制度目標(biāo)是無(wú)效率的，其合法性理應(yīng)受到質(zhì)疑。但是不“合法”的制度并不一定就不具有存在的“合理”性。對(duì)于這樣一些制度，我們總是能夠在現(xiàn)實(shí)中找到維持其存在的理由。這是因?yàn)?，除了?shí)現(xiàn)制度目標(biāo)方面的“主效應(yīng)”外，制度在實(shí)施過(guò)程中可能存在某些“副效應(yīng)”。而這些副效應(yīng)，可能足以抵消其在主效應(yīng)的信息不對(duì)稱以及協(xié)助黨政監(jiān)督順利實(shí)施的重要作用。只有將這種副效應(yīng)與該制度在股權(quán)監(jiān)督方面的主效應(yīng)綜合考慮，才能更為準(zhǔn)確地把握內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的未來(lái)發(fā)展取向。

理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督問(wèn)題源自國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系。李賢沛教授對(duì)國(guó)有企業(yè)的委托代理鏈與監(jiān)督制度進(jìn)行了精確的刻畫(huà)，指出社會(huì)主義國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的委托代理制涉及政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域。首先是通過(guò)社會(huì)主義民主集中制自下而上形成的政治上的委托代理鏈，然后這個(gè)委托代理鏈又自上而下地在國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中延伸。在任何一種代理制中，都需要建立委托人對(duì)代理人的監(jiān)督體制，這是委托代理制正常運(yùn)行的基本條件（夏大慰，2001）。假設(shè)國(guó)有股東（這里指直接股東，下同）與公司董事會(huì)之間不存在代理沖突，主要的代理沖突僅存在于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)與國(guó)有獨(dú)資公司之間，那么內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)作為國(guó)有股東的監(jiān)督代理人就失去了存在的合法性。無(wú)論是將董事會(huì)打造成為專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)還是把監(jiān)事會(huì)轉(zhuǎn)化為董事會(huì)的上位機(jī)關(guān)，亦或采用獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)二選一的辦法均不能解決國(guó)有企業(yè)監(jiān)督的根本矛盾。假設(shè)國(guó)有股東與公司之間存在代理沖突，公司董事會(huì)成員完全由股東代表組成，且不同股東之間不存在合謀。在以上假設(shè)條件下，我們將最后一段代理鏈條放大，并根據(jù)國(guó)有資本控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)具體分兩種情況來(lái)分析。第一種情況：公司存在母公司即單一國(guó)有大股東，母公司對(duì)其絕對(duì)或相對(duì)控股，母公司對(duì)公司董事會(huì)擁有控制權(quán)。第二種情況：公司不存在單一大股東，多個(gè)國(guó)有股東合并持有公司多數(shù)股權(quán)。各大股東持股相等。沒(méi)有任何一個(gè)股東能夠控制公司董事會(huì)。對(duì)于第一種情況，代理問(wèn)題主要存在于控股股東和其他股東之間，相應(yīng)地，應(yīng)設(shè)置對(duì)大股東和董事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于第二種情況，代理問(wèn)題主要存在于董事會(huì)與所有股東之間，監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)為董事會(huì)。以上分析表明，解決國(guó)有資本控股公司的代理問(wèn)題需要加強(qiáng)對(duì)控股股東和董事會(huì)的監(jiān)督，而就目前的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)既不獨(dú)立于控股股東，也不獨(dú)立于董事會(huì)，顯然并不具備監(jiān)督的能力。對(duì)于解決國(guó)有資本控股公司與其股東之間的代理問(wèn)題，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度也并不具有一般意義上的合法性。

目前為止我們還很難找到平行治理結(jié)構(gòu)下內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度有效的證據(jù)。但在實(shí)踐中卻存在一種制度有效的假象。例如，我們可以看到部分國(guó)有控股上市公司的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)往往十分活躍，其開(kāi)展的活動(dòng)比董事會(huì)還要多，工作方式不斷推陳出新，每年花費(fèi)的經(jīng)費(fèi)也很多。有些公司還被樹(shù)為監(jiān)事會(huì)建設(shè)的標(biāo)桿，成為其他國(guó)有企業(yè)效仿的對(duì)象。這就造成現(xiàn)實(shí)中的一種矛盾：一方面，制度本身的設(shè)計(jì)被理論和經(jīng)驗(yàn)證明是無(wú)效的；另一方面，該制度在實(shí)踐中的活躍度卻很高。但制度的活躍度并不是衡量制度有效性的一個(gè)可信的指標(biāo)。在這里，“顯得有效”有兩種可能：一是由于其他因素，比如由于其他制度與該制度的結(jié)合，或者制度環(huán)境的變化，使得該制度本身的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致制度已經(jīng)走向有效，而這種變化并沒(méi)有被觀察到。二是制度本身無(wú)效，但對(duì)于一些利益相關(guān)者產(chǎn)生了正的溢出效應(yīng)，例如出現(xiàn)了制度尋租者。企業(yè)制度是生產(chǎn)關(guān)系的具體化和規(guī)范化，處于生產(chǎn)關(guān)系之中的人是企業(yè)制度的主導(dǎo)因素，因此第一種可能出現(xiàn)的概率是很低的。

從根本上來(lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)中內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的產(chǎn)生是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的。這一生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然處在新舊體制交替的過(guò)程之中。在這一過(guò)程中，監(jiān)事會(huì)制度除了自身的監(jiān)督職能之外，還具有協(xié)調(diào)不同監(jiān)督主體關(guān)系的功能，信息傳遞的功能等?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制賦予了該制度新的制度內(nèi)涵，其法律地位的確認(rèn)是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

監(jiān)事會(huì)制度的發(fā)展方向取決于國(guó)有企業(yè)改革的整體進(jìn)程。在國(guó)有企業(yè)改革的不同發(fā)展階段，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)應(yīng)具有不同的監(jiān)督內(nèi)容和功能。具體而言，在國(guó)有企業(yè)改革的初級(jí)階段，國(guó)有股一股獨(dú)大現(xiàn)象不能完全消除，國(guó)有大股東與公司董事會(huì)和管理層重合度較高，以監(jiān)督公司董事會(huì)和管理層為主要目標(biāo)的監(jiān)事會(huì)通過(guò)自身職能難以實(shí)現(xiàn)真正有效的監(jiān)督。其主要功能應(yīng)該是通過(guò)關(guān)系協(xié)調(diào)和溝通，與其他傳統(tǒng)監(jiān)督制度形成一個(gè)監(jiān)督體系，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。在長(zhǎng)期，隨著國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)一步深入，國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善，市場(chǎng)化因素進(jìn)一步增強(qiáng)，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)的性質(zhì)和功能將逐步實(shí)現(xiàn)向股權(quán)監(jiān)督的回歸。

對(duì)于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)這樣一項(xiàng)實(shí)行了20多年的監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，打破目前的制度“鎖定”狀態(tài)是一項(xiàng)極為艱難的任務(wù)。這不僅在于該制度在實(shí)際中已經(jīng)形成了一套固有的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，而且在于其與國(guó)有企業(yè)的其他監(jiān)督管理制度之間也建立了較為穩(wěn)定的外在聯(lián)系。換句話說(shuō)，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)在國(guó)有企業(yè)的體制當(dāng)中獲得了較高的容忍度。打破這一僵局取決于制度的主要利益相關(guān)者政府的轉(zhuǎn)變，或者我們期待通過(guò)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制的改革出現(xiàn)新的強(qiáng)有力的利益主體，能夠推動(dòng)制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

三、政策建議

第一，提高內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，特別是使其獨(dú)立于大股東是增強(qiáng)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用的關(guān)鍵。我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題是“內(nèi)部人控制”。在這里，內(nèi)部人并不僅指企業(yè)內(nèi)部的董事會(huì)和管理層。我國(guó)國(guó)有企業(yè)采用的是股東大會(huì)中心主義的治理模式，董事會(huì)與管理層的權(quán)限較小。由于國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性以及黨政監(jiān)督等特殊的制度安排，國(guó)有大股東的經(jīng)營(yíng)者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)聯(lián)度較高。國(guó)有大股東不僅在選舉和任命企業(yè)董事和主要管理人員方面具有決定權(quán)，而且對(duì)董事和高管的治理和管理行為起支配作用。因此國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事不僅應(yīng)獨(dú)立于公司董事會(huì)和管理層，還應(yīng)獨(dú)立于國(guó)有大股東。而監(jiān)管部門(mén)與國(guó)有大股東之間存在利益捆綁的關(guān)系，不能對(duì)監(jiān)事的獨(dú)立性做出客觀的判斷。建議建立獨(dú)立監(jiān)事制度，并采用獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)事的獨(dú)立性進(jìn)行定期評(píng)估。endprint

第二，明確公司經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力和責(zé)任，建立對(duì)股東責(zé)任的追溯機(jī)制是提高內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)有效性的基礎(chǔ)。監(jiān)督對(duì)象權(quán)責(zé)明確是監(jiān)督制度有的放矢的基礎(chǔ)。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是公司經(jīng)營(yíng)者（包括董事會(huì)和管理層）。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理采用的是股東大會(huì)權(quán)力中心主義的模式，公司經(jīng)營(yíng)者的權(quán)限較小，且在很大程度上是依據(jù)母公司的意志行事。雖然公司董事和管理層應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)責(zé)任獨(dú)立負(fù)責(zé)，但是現(xiàn)實(shí)中母公司與企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理方面的權(quán)力和責(zé)任并沒(méi)有明確的界線。如果監(jiān)事會(huì)對(duì)母公司沒(méi)有監(jiān)督的追溯權(quán)，監(jiān)督就成了一句空話。應(yīng)進(jìn)一步明確公司經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)對(duì)確需大股東負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，通過(guò)建立追溯機(jī)制，追究其責(zé)任。建議在董事會(huì)會(huì)議的表決程序中，要求董事就其表決是否出于自身獨(dú)立判斷，是否已知曉其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)作出書(shū)面聲明；同時(shí)設(shè)置公司重大經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的股東責(zé)任專項(xiàng)調(diào)查程序。

第三，深化國(guó)有企業(yè)管理體制改革，完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的決定性因素。體制上的因素是影響內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度的深層次原因。應(yīng)明確界定國(guó)家所有權(quán)，并將政府監(jiān)管與股權(quán)監(jiān)督加以明確區(qū)分。對(duì)確需政府監(jiān)管部門(mén)與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)合作監(jiān)督的事項(xiàng)，應(yīng)按照公開(kāi)、公平、公正的原則制訂正規(guī)的操作程序，并對(duì)協(xié)助方的成本進(jìn)行合理定價(jià)和支付。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制是國(guó)有企業(yè)管理體制的核心。在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的市場(chǎng)化選聘制度。黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的考核應(yīng)著重體現(xiàn)在思想政治方面。應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)思想政治管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，設(shè)計(jì)出科學(xué)有效的思想政治考核體系與考核程序。

第四，進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，加強(qiáng)公共治理是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源。政治體制改革已經(jīng)成為制約國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革的重要因素。國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)有賴于通過(guò)政治體制改革打破舊體制下形成的固有的利益格局。改革三十多年以來(lái)，政企分開(kāi)有了很大進(jìn)步，但政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)依然較多，有些甚至以新的形式重新出現(xiàn)。這相當(dāng)于為企業(yè)提供了隱性擔(dān)保，使得國(guó)有股東可以不承擔(dān)或者降低了應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。股東本身就喪失了監(jiān)督的激勵(lì)，主要代表股東利益的監(jiān)事會(huì)監(jiān)督乏力就順理成章了。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善公共治理制度，逐步加強(qiáng)人大監(jiān)督，優(yōu)化我國(guó)立法制度和立法程序，加強(qiáng)對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督與約束。

第五，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)是有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度功能的重要條件。國(guó)有企業(yè)公司治理失靈的一個(gè)重要原因是因?yàn)槿狈ν獠渴袌?chǎng)約束。我國(guó)資本市場(chǎng)的有效性不高，市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)常隨著政策的變化而波動(dòng)，目前還不能真正起到價(jià)值發(fā)現(xiàn)的作用。由于國(guó)有企業(yè)具有一定的壟斷地位和政策優(yōu)勢(shì)，其所處的產(chǎn)品市場(chǎng)與人力資源市場(chǎng)流動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)性較差。外部約束壓力過(guò)小導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)沒(méi)有動(dòng)力增加對(duì)監(jiān)督的投入。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平；在進(jìn)一步加強(qiáng)政府分開(kāi)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制以及企業(yè)外部的法律、市場(chǎng)和社會(huì)等治理機(jī)制向市場(chǎng)化的方向轉(zhuǎn)變。endprint