趙劍鋒

摘要：現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式嚴(yán)重依賴于土地紅利和人口紅利，尚未建立完善的多元化融資渠道，對(duì)地方政府依賴性強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯。新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)瓉淼耐顿Y拉動(dòng)型，更加強(qiáng)調(diào)融資對(duì)投資的約束效應(yīng)，突出融資的持續(xù)化、市場化、公開化。為此，本文提出了“三個(gè)創(chuàng)新改革、兩個(gè)深化合作、一個(gè)大膽設(shè)想”的新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資變革思路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；基礎(chǔ)設(shè)施融資；融資模式改革

中圖分類號(hào)：F832.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

李克強(qiáng)總理曾表示“我國未來幾十年最大發(fā)展?jié)摿υ谟诔擎?zhèn)化，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能更多地依靠拉動(dòng)內(nèi)需，而目前最大的內(nèi)需就是發(fā)展相對(duì)滯后的城鎮(zhèn)化……城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的深刻變化，需要各項(xiàng)配套改革去推進(jìn)”。黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了總體部署，明確了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量要求。但隨后備受關(guān)注的2013年國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案由于涉及到深刻的頂層設(shè)計(jì)、政策調(diào)整、戰(zhàn)略部署等屢次延緩，其中一個(gè)重要因素是由于我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，需要大量資金支持，未來10年城鎮(zhèn)化投資規(guī)模預(yù)計(jì)高達(dá)40-50萬億，將會(huì)產(chǎn)生龐大的資金供需缺口。與之相對(duì)的是，我國至今仍未形成適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、多元化、市場化的市政融資機(jī)制，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨迫切的融資改革創(chuàng)新需求。

依據(jù)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵要求，本文探索性分析了政府和民間在新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的創(chuàng)新和合作，以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式變革為突破，建立對(duì)新型城鎮(zhèn)化投資的有效激勵(lì)、約束機(jī)制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及融資創(chuàng)新導(dǎo)向

經(jīng)過改革開放30余年的發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量與國外相比還有相當(dāng)大的差距，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平長期滯后于工業(yè)化水平和非農(nóng)化水平，近兩億生活在城市的農(nóng)民并沒有享受醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房保障等城鎮(zhèn)公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬過多。因而，“十二五”規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升就顯得尤為重要和關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)了我國未來城市發(fā)展更多、更關(guān)鍵的內(nèi)涵，那么什么是新型城鎮(zhèn)化？

目前國內(nèi)對(duì)新型城鎮(zhèn)化還沒有權(quán)威定義，但結(jié)合黨的十八大會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及李克強(qiáng)總理的若干次談話精神，我們認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該至少包括以下三方面內(nèi)容：一是城鎮(zhèn)化未來發(fā)展重點(diǎn)在于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要有高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)支持，能夠提升城鎮(zhèn)化效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；二是新型城鎮(zhèn)化更體現(xiàn)為以城市群為主體形態(tài)，突出城市群緊密聯(lián)系或輻射帶效應(yīng)，更強(qiáng)調(diào)城市群區(qū)域、經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展；三是新型城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口有序市民化和公共服務(wù)普惠化、均等化。

從某種角度來看，新型城鎮(zhèn)化實(shí)際上也是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)現(xiàn)代化過程，新型城鎮(zhèn)化不僅要求基礎(chǔ)設(shè)施能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展中的一般公共需求，還特別要求其能滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需求、滿足農(nóng)民工市民化需求，而解決基礎(chǔ)設(shè)施新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵就在于其融資機(jī)制變革。

現(xiàn)有的以城鎮(zhèn)土地出讓和國家金融支持為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式難以支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，基礎(chǔ)設(shè)施融資變革是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須重點(diǎn)解決的關(guān)鍵戰(zhàn)略要素。新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制改革方向可歸納為：第一，要改變投資的GDP導(dǎo)向，更強(qiáng)調(diào)投資于公益性、非盈利性、長期性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目，這應(yīng)該是未來新型城鎮(zhèn)化投融資核心領(lǐng)域；第二，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化主體是城市群，要強(qiáng)化大中小城市之間的協(xié)調(diào)，可以通過大型基礎(chǔ)設(shè)施融資合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)；第三，基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制要轉(zhuǎn)變投資拉動(dòng)模式。融資機(jī)制改革目標(biāo)一方面要能保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，但另一方面更強(qiáng)調(diào)融資對(duì)投資行為的約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的持續(xù)化、市場化、公開化，建立多元化、開放式、高效的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資體系。

二、我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資現(xiàn)狀及困境

根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，2011年當(dāng)年（不計(jì)上年資金結(jié)余）全國城市市政設(shè)施融資總額為13 509億元，同比增加6.43%，其中地方財(cái)政撥款4 555億元，占融資總額的33.72%，同比增加29.28%；國內(nèi)貸款3 993億元，占融資總額的29.55%，同比增加-13.49%；自籌資金或其他來源4 582億元，占融資總額的33.92%，同比增加9.51%。

從201 1年城鎮(zhèn)化融資數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)化資金主要來源為地方政府財(cái)政、銀行貸款以及自籌資金，這三方面資金來源占城鎮(zhèn)化融資總額的97.21%。但考慮到國內(nèi)貸款主要是由地方投融資平臺(tái)所取得的金融支持，其實(shí)質(zhì)的投融資主體還是地方政府，以地方政府為主體的城鎮(zhèn)化融資比例將占到64.51%，處于絕對(duì)支配地位，城鎮(zhèn)化融資核心還是各級(jí)地方政府，多元化融資機(jī)制與渠道尚未完善。

從2002-2011年十年間城鎮(zhèn)化建設(shè)融資數(shù)據(jù)來看，城鎮(zhèn)化融資總額年均增長率為21.53%，其中地方財(cái)政資金年均增長28.65%，國內(nèi)貸款資金年均增長25.39%，自籌及其他來源資金年均增長18.58%。地方財(cái)政和國內(nèi)貸款資金年增長幅度遠(yuǎn)高于自籌資金增幅說明地方政府以及政府“實(shí)際負(fù)擔(dān)”的金融支持融資在城鎮(zhèn)化融資渠道中作用越來越大，而民間自籌資金占比呈逐漸萎縮趨勢(shì)。

對(duì)近十年的城鎮(zhèn)化融資數(shù)據(jù)的進(jìn)一步分析還發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)貸款資金年環(huán)比增長有兩次大幅波動(dòng)，其中2009年國內(nèi)貸款增幅高達(dá)98.07%，而2011年貸款增幅為-13.49%。國內(nèi)貸款融資渠道發(fā)生的劇烈的政策性調(diào)整意味著地方政府以土地出讓收入為償還來源的金融支持模式陷入“困境”，已引起了金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)警戒。

通過對(duì)我國城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀、渠道以及融資增長變化的分析，我們認(rèn)為制約新型城鎮(zhèn)化的融資局限性主要體現(xiàn)為：

（一）融資主體仍然以地方政府為主

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性以及非經(jīng)營性項(xiàng)目，相應(yīng)地融資主體理應(yīng)體現(xiàn)為政府、盈利性單位、社會(huì)資本的多元化構(gòu)成，但實(shí)際上城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道單一化問題日益嚴(yán)重。依賴持續(xù)增長的土地出讓收入，地方政府財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施融資來源中占比越來越大，從2002年的16.55%上升到2011年的32.18%，且保持較高的年增長速度，再加上地方政府“潛負(fù)債”的地方融資平臺(tái)所獲得的國內(nèi)貸款融資，地方政府處于城鎮(zhèn)化融資體系的絕對(duì)支配地位，多元化城鎮(zhèn)化融資體系尚未形成。

另外，地方政府在城鎮(zhèn)化投融資中“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存，政府角色模糊。一方面，受短期利益驅(qū)動(dòng)，將大量財(cái)政性資金或者金融支持資金投入競爭性、經(jīng)營性項(xiàng)目，如高速公路、港口、房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)，引發(fā)了“與民爭利”和“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的質(zhì)疑，也造成了城鎮(zhèn)化腐敗等社會(huì)問題；另一方面，本應(yīng)由政府投融資主導(dǎo)的非競爭性基礎(chǔ)設(shè)施、公益性公共服務(wù)項(xiàng)目，如排水管線、環(huán)境保護(hù)等，地方政府融資缺口巨大，缺乏投融資主動(dòng)性，且沒有明顯主動(dòng)改善跡象。

（二）自籌資金比例持續(xù)降低，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目“門檻”變相提高，民間資本被變相驅(qū)逐出經(jīng)營性融資市場

2001年城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施自籌和其他來源資金合計(jì)910.9億元，占全部融資來源的38.73%，到2003年自籌及其他來源資金達(dá)到1748.2億元，融資比重達(dá)到峰值4l_03%，此后自籌資金占比逐年下降，到2010年自籌資金比例下降至31.34%，2011年為32.37%。

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)橛詮?qiáng)，“使用者完全付費(fèi)”特征，經(jīng)營權(quán)競爭激烈，而民間資本由于“血統(tǒng)”和政策性歧視等原因往往被變相提高的融資門檻拒之門外，大型國有控股及外資幾乎壟斷了盈利性最強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如供水、供熱、收費(fèi)公路橋梁等，2010年國家出臺(tái)的鼓勵(lì)民間投資“36條”幾成空文，民間資本“缺位”成為城鎮(zhèn)化融資體系重大缺憾。

（三）政府資金嚴(yán)重依賴于土地出讓等預(yù)算外收入

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示2012年土地出讓收入已占地方全部財(cái)政收入的1/3強(qiáng)。在分稅制下，地方稅收只能保證政府經(jīng)常性支出項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入嚴(yán)重依賴于轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入，而土地出讓收入是由地方政府完全自主支配，這使得地方政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資中對(duì)土地出讓收入嚴(yán)重依賴。

雖然國內(nèi)對(duì)土地出讓政策有諸多非議，但不可否認(rèn)土地融資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。2011年國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金創(chuàng)紀(jì)錄達(dá)到33477億元，即使在國家調(diào)控政策最嚴(yán)厲、土地市場最低迷的2012年土地出讓收入仍達(dá)到28888億元，土地融資已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)中最穩(wěn)定、不可替代的、重要的資金渠道。

但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，2011年政府財(cái)政撥款用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金只有4556億元，土地出讓收入對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入比例相對(duì)較低，而土地出讓屬于預(yù)算外收入管理，缺乏問責(zé)機(jī)制，這種土地財(cái)政投融資模式不僅是不可持續(xù)的，甚至?xí)?dǎo)致一些地方政府城鎮(zhèn)化決策的扭曲。

（四）地方債金融風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯，甚至有失控的可能

地方債主要體現(xiàn)為地方政府設(shè)立的投融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)所募集的國內(nèi)貸款，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要融資渠道之一。根據(jù)審計(jì)署2011年地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果，2010年底全國地方債余額107 174.91億元，政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的占94.42%，其中市縣政府性債務(wù)比例較大，占全部債務(wù)余額的81.08%；地方債融資主要來源為銀行信貸融資，占全部資金來源的79.01%，金融支持特征顯著。時(shí)隔兩年之后2013年專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示2012年36個(gè)地方政府債務(wù)余額為38 475.8l億元，比2010年又增加12.92%，銀行貸款占比為78.07%，但相比2010年融資比例下降5.6%；9個(gè)省負(fù)債率超過100%。

隨著2010年中央和金融機(jī)構(gòu)逐步清理、整頓、規(guī)范地方債，地方政府開始嘗試銀行表外業(yè)務(wù)、信托公司、金融租賃等渠道，但此類融資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債權(quán)人分散、風(fēng)險(xiǎn)承受力弱，再加上融資期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)突出，如果一旦出現(xiàn)政府或投融資平臺(tái)償付困難，風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)將異常明顯，基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至有失控可能。

綜合而言，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資體系依然以地方政府為融資絕對(duì)主體，自籌資金渠道萎縮嚴(yán)重，多元化融資機(jī)制尚未完善；城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式是以“投資紅利”和“人口紅利”為支撐的低成本“土地?cái)U(kuò)張”式粗放式發(fā)展模式，金融支持風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，這也是下一步新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資變革的主要內(nèi)容。

三、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃下的基礎(chǔ)設(shè)施融資變革

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃存在一系列的關(guān)鍵改革難題，其中一項(xiàng)核心戰(zhàn)略議題就是城鎮(zhèn)化融資模式如何保障、激勵(lì)、約束地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模。我們認(rèn)為，未來城鎮(zhèn)化投融資模式將實(shí)現(xiàn)“投資驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)型，更強(qiáng)調(diào)融資對(duì)投資的約束效應(yīng)，突出融資的持續(xù)化、市場化、公開化，融資機(jī)制將發(fā)揮更大調(diào)控作用。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施融資模式主要有美國、英國、日本三種典型模式。美國模式是以地方政府為發(fā)行主體、在公開資本市場交易市政債券進(jìn)行融資為主要特征；英國模式以公私合營為代表，吸引私人資本投資公共服務(wù)項(xiàng)目，從而拓展融資渠道為主要特征；日本模式以政府將資金以股權(quán)或者貸款方式投入符合國家產(chǎn)業(yè)政策的城鎮(zhèn)化部門或者企事業(yè)單位，實(shí)施政策性金融支持為主要特征。中國目前城鎮(zhèn)化融資模式更多地具有日本國家金融支持的特征，但由于我國金融體制的國家控制特征、地方政府“融資沖動(dòng)”、市場化融資機(jī)制缺乏等特殊國情，中國“地方政府主導(dǎo)”與國家金融支持的城鎮(zhèn)化融資模式似乎已走入困境，需要提高融資的自由度和流動(dòng)性水平，控制地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)、過度融資以及投資失控。英美基礎(chǔ)設(shè)施投融資經(jīng)驗(yàn)有很多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，其中最重要的一點(diǎn)就是政府應(yīng)更多發(fā)揮宏觀引導(dǎo)作用，尊重市場規(guī)律，發(fā)展和創(chuàng)新多元化融資模式，這也應(yīng)成為我國新型城鎮(zhèn)化融資模式改革的一個(gè)重要方向和目標(biāo)。

基于新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施融資困境，本文探索性提出城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資變革初步框架，具體表述為“三個(gè)創(chuàng)新改革、兩個(gè)深化合作、一個(gè)大膽設(shè)想”，從制度改革、地方政府融資策略調(diào)整、融資渠道拓展以及融資合作等角度探索基礎(chǔ)設(shè)施融資變革可能性。其中，三個(gè)創(chuàng)新改革是指財(cái)稅金融投資制度創(chuàng)新、地方債融資策略創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道拓展與品種創(chuàng)新；兩個(gè)深化合作是指深化公私合作、深化政府間合作；一個(gè)大膽設(shè)想是指在不增加基礎(chǔ)貨幣供給前提下，將外匯儲(chǔ)備用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分享外儲(chǔ)“紅利”，實(shí)現(xiàn)“外儲(chǔ)內(nèi)用”的融資設(shè)想。

（一）財(cái)稅金融投資制度創(chuàng)新

推進(jìn)城鎮(zhèn)化融資模式創(chuàng)新改革，涉及到外圍的財(cái)稅、金融、投資三方面制度創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化融資模式既要保障地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主動(dòng)權(quán)和積極性，又要保障中央對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控，這就需要進(jìn)行宏觀制度、體制創(chuàng)新。

在財(cái)稅制度調(diào)整方面，我國財(cái)政原則2007年從“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”調(diào)整為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，但有財(cái)力而無財(cái)權(quán)如何去激勵(lì)地方政府對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的積極性？因此，要重新梳理中央與地方的事權(quán)關(guān)系，在明確“事權(quán)”基礎(chǔ)上，一定程度地下放中央（省級(jí)）政府財(cái)權(quán)，提升基層政府特別是市縣政府的財(cái)權(quán)自主權(quán)，在有條件的地區(qū)試行中央、市、省直管縣的三級(jí)財(cái)政層次；強(qiáng)化地方稅源建設(shè)，從國家層面加快稅制改革，提高財(cái)產(chǎn)稅和資源稅比重，特別是房產(chǎn)稅要盡快向全面實(shí)施過渡，豐富地方政府財(cái)政收入范圍，緩解對(duì)土地出讓依賴，實(shí)現(xiàn)土地融資稅收化轉(zhuǎn)型。

在金融體制改革方面，一方面要提升商業(yè)銀行抵抗地方政府干預(yù)的能力，形成理性的信貸評(píng)價(jià)、制衡機(jī)制，抵御城鎮(zhèn)化擴(kuò)張所帶來的信貸膨脹風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要完善城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所對(duì)應(yīng)的多層次產(chǎn)權(quán)市場，支持債券發(fā)行制度、交易制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施滾動(dòng)融資。

在投資體制改革方面，2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》雖然很大程度上激發(fā)了地方政府投融資積極性和創(chuàng)造性，但存在過度放權(quán)、缺乏監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制等嚴(yán)重問題，地方政府偏好粗放式投融資發(fā)展模式，嚴(yán)重依賴于“人口紅利”和“土地紅利”。新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資要轉(zhuǎn)變投資拉動(dòng)型關(guān)系模式，融資機(jī)制要更多地發(fā)揮對(duì)城鎮(zhèn)化投資行為的激勵(lì)、約束效應(yīng)，這需要對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資權(quán)限、收益權(quán)、管理權(quán)等進(jìn)行前瞻性制度安排。

（二）地方政府債務(wù)融資模式調(diào)整

地方政府性債務(wù)融資是除財(cái)政撥款之外最重要的基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，主要體現(xiàn)為國內(nèi)銀行貸款。地方債對(duì)推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化水平的跨越式發(fā)展起到了重大作用，但由于缺乏相關(guān)的制度監(jiān)督和約束，地方債風(fēng)險(xiǎn)也凸顯到需迫切治理的狀況。我們認(rèn)為地方債改革可以分短期和長期分別設(shè)計(jì)，短期內(nèi)更強(qiáng)調(diào)融資策略調(diào)整，長期更強(qiáng)調(diào)相關(guān)制度規(guī)范建設(shè)。

本文重點(diǎn)闡述地方債短期融資策略創(chuàng)新，其調(diào)整方向主要有：

1.大力清理整頓地方債融資平臺(tái)。（1）規(guī)范融資平臺(tái)性質(zhì)，建立規(guī)范化現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，地方政府以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，剔除融資平臺(tái)中事業(yè)或機(jī)關(guān)性質(zhì)單位，提高融資效率和專業(yè)化程度。（2）將融資平臺(tái)層次上移，控制地方政府將融資平臺(tái)作為“無限提款機(jī)”的沖動(dòng)。我們認(rèn)為甚至有必要取消市、縣級(jí)融資平臺(tái)，以集合債形式委托省級(jí)融資平臺(tái)代為融資，省級(jí)融資平臺(tái)根據(jù)地方政府財(cái)政狀況、城鎮(zhèn)化建設(shè)需要以及以往資金使用效率進(jìn)行必要審批控制。（3）建立地方融資平臺(tái)完善的退出機(jī)制和長效融資平臺(tái)清理機(jī)制。

2.地方政府性債務(wù)融資策略要轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹せ畲媪?、控制增量”，擺脫對(duì)投資拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)刺激的依賴。經(jīng)過幾十年城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府已擁有了龐大的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)存量資源，對(duì)于其中的準(zhǔn)經(jīng)營性或經(jīng)營性資產(chǎn)，可以通過資本運(yùn)作如資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)市場化融資，支持城鎮(zhèn)化滾動(dòng)式融資。而之所以要控制城鎮(zhèn)化融資增量速度，這是因?yàn)樽?008年起，地方債進(jìn)入無序快速增長，地方債金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，為了控制金融風(fēng)險(xiǎn)、保障財(cái)政安全，必須對(duì)地方債增量速度予以控制。

3.完善地方政府性債務(wù)信息披露制度。我國地方政府債務(wù)缺乏規(guī)范的信息披露方面的監(jiān)督和約束，對(duì)外部披露的信息不透明、不完整。對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說，這會(huì)產(chǎn)生“地方政府信用幻覺”；對(duì)市場化投資者來說，地方債信息更加隱蔽且難以監(jiān)管。一旦出現(xiàn)地方政府償付困難，由于地方政府與金融機(jī)構(gòu)、投資者之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)極強(qiáng)。解決這一問題的關(guān)鍵在于地方政府債務(wù)信息披露制度建設(shè)，這一方面能降低信息不對(duì)稱，使得金融機(jī)構(gòu)、民間投資者能夠相對(duì)理性判斷風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也能一定程度地抑制地方政府投融資沖動(dòng)。

但從長期來看，僅僅完善信息披露、清理融資平臺(tái)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決地方債長期遺留問題，還需要從更深的制度層面對(duì)地方財(cái)政體系進(jìn)行改革。西方一些國家為了約束政府自身財(cái)政行為已逐步建立和運(yùn)用財(cái)政責(zé)任法，通過對(duì)政府舉債方式和債務(wù)融資主體的約束來控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于我國地方債法律制度改革來說，要允許地方政府直接舉債，將原來“隱蔽”的政府債務(wù)納入公共預(yù)算體系進(jìn)行管理，同時(shí)考慮如何將土地轉(zhuǎn)讓收入納入財(cái)政體系，這需要重建“預(yù)算法、信貸制度、地方財(cái)政規(guī)范”等一系列法律法規(guī)。

地方債問題是一個(gè)長期積累的歷史性問題，也是新型城鎮(zhèn)化過程中難以回避的改革難題。我們認(rèn)為，地方債融資改革方向是平衡地方政府、中央政府、金融機(jī)構(gòu)三者對(duì)財(cái)權(quán)、金融風(fēng)險(xiǎn)的利益沖突，在保障地方政府財(cái)權(quán)自主的情況下，中央對(duì)原來全部放權(quán)的土地轉(zhuǎn)讓、融資平臺(tái)進(jìn)行一定程度的收緊管理，實(shí)現(xiàn)控制因城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)膨脹的目標(biāo)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道拓展與品種創(chuàng)新

現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、金融杠桿使用已到極致，新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需巨額融資需要按照新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，建立多元化融資渠道，鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施融資品種創(chuàng)新與融資渠道拓展。

1.拓展融資渠道。未來城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道拓展重點(diǎn)在如何實(shí)現(xiàn)國際金融支持、吸引民間資本積極參與兩個(gè)方面。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，國內(nèi)金融體系資金成本要遠(yuǎn)高于國際金融體系，且國際金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也能更有效制止地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施“過度融資”傾向，而我國外匯儲(chǔ)備水平也足以應(yīng)對(duì)一般的國際金融流動(dòng)危險(xiǎn)。因而，本文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化融資渠道拓展的一個(gè)重要方面是如何利用國際金融資金，可考慮通過基礎(chǔ)設(shè)施國際資本項(xiàng)目可流動(dòng)和可兌換政策開放，達(dá)到開發(fā)香港、新加坡等離岸市場國際資金渠道的目標(biāo)。對(duì)于民間資本部分而言，2013年6月末，人民幣存款余額達(dá)100.91萬億，其中居民存款余額44.145萬億，相當(dāng)多的民間居民資金沉淀在銀行系統(tǒng)。因而城鎮(zhèn)化融資渠道拓展的另一個(gè)方向是如何激活民間居民資本，可考慮通過積極發(fā)展證券融資特別是債券直接融資，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施融資體系。

2.推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資品種創(chuàng)新。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資產(chǎn)品以財(cái)政撥款、銀行信貸為主，輔以城投債、信托等市場化產(chǎn)品，但受金融和土地調(diào)控的政策影響較大。從拓展國際資金融資渠道角度，融資產(chǎn)品創(chuàng)新可考慮外國債券、銀團(tuán)貸款、國外銀行政策性貸款等；從拓展民間資本融資渠道角度，可重點(diǎn)考慮市政債券、資產(chǎn)證券化、城市發(fā)展基金等產(chǎn)品。我們認(rèn)為未來基礎(chǔ)設(shè)施融資產(chǎn)品創(chuàng)新重點(diǎn)是市政債券和資產(chǎn)證券化這兩種直接融資品種。

市政債券是美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的融資方式，但與我國實(shí)踐中利用地方融資平臺(tái)所發(fā)行的“城投債”有本質(zhì)區(qū)別。市政債券是地方政府在金融市場上的公開融資行為，資本市場對(duì)地方政府有較強(qiáng)約束力。從中長期來看，市政債券是建立透明的地方債務(wù)管理模式、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資機(jī)制的關(guān)鍵要素。而資產(chǎn)證券化通過將基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離、現(xiàn)金流重組和信用升級(jí)，使地方政府不承擔(dān)證券違約風(fēng)險(xiǎn)，與我國現(xiàn)行法律規(guī)范不存在直接沖突，是短期內(nèi)可以快速推廣的市場化、直接的融資方式。

我們預(yù)測從短期來看資產(chǎn)證券化將是新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資產(chǎn)品創(chuàng)新最重要的手段，為地方政府尋求資本市場支持、激活城鎮(zhèn)化存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)地方債轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實(shí)的可操作路徑；從中長期來看市政債券將成為最重要的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施直接融資工具，與銀行信貸、財(cái)政撥款、自籌資金構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施多元融資產(chǎn)品體系。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施融資合作模式與“外儲(chǔ)內(nèi)用”構(gòu)想

新型城鎮(zhèn)化需要對(duì)各方面融資資源充分挖潛。前文主要針對(duì)政府內(nèi)部融資創(chuàng)新，但基礎(chǔ)設(shè)施融資改革更應(yīng)強(qiáng)化政府間融資合作以及政府與民間的公私合作。另外，外匯儲(chǔ)備能否拓展用于新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是一個(gè)值得斟酌的重要議題。

1.政府間基礎(chǔ)設(shè)施融資合作。新型城鎮(zhèn)化以城市群為主體，通過大型基礎(chǔ)設(shè)施融資合作為紐帶，實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)、區(qū)域一體化。政府間融資合作可分為兩個(gè)層次：第一層次是中央與地方城市群間融資合作?！笆濉背擎?zhèn)化草案預(yù)計(jì)將在中西部地區(qū)增加十個(gè)國家級(jí)大型城市群（帶），但中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較差、融資能力較弱，對(duì)新興城市群的發(fā)展，需要中央給予較大的政策支持，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者國家金融支持政策實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資合作推動(dòng)新興城市群布局規(guī)劃。第二個(gè)層次體現(xiàn)為城市群內(nèi)部融資合作。城市群是未來城鎮(zhèn)化競爭主體，可通過大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域一體化戰(zhàn)略，引導(dǎo)城市群內(nèi)部不同層次協(xié)調(diào)發(fā)展。通過城市群基礎(chǔ)設(shè)施融資合作，一方面可促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)和優(yōu)化內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，另一方面可推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略，形成城市群競爭核心優(yōu)勢(shì)。

2.政府與民間基礎(chǔ)設(shè)施融資合作。公私合作是讓私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、提供公共服務(wù)的一種模式。公私合作不僅是一種融資合作，其更重要的是體現(xiàn)為一種融資管理機(jī)制，利用私營資本的逐利性、流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投融資行為的監(jiān)督、約束，促進(jìn)政府更及時(shí)、高效地提供城鎮(zhèn)化服務(wù)。

公私合作模式可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不同性質(zhì)分別實(shí)施，如對(duì)于存量資產(chǎn)融資，政府可以通過出售、租賃形式展開合作；對(duì)于擴(kuò)建或改造項(xiàng)目融資，私營企業(yè)承擔(dān)擴(kuò)建或改建費(fèi)用并獲得經(jīng)營許可進(jìn)行后續(xù)收費(fèi)經(jīng)營；對(duì)于新建基礎(chǔ)設(shè)施增量項(xiàng)目融資，可選擇BTO、BOT、BT等多種形式合作（前兩種實(shí)質(zhì)是收費(fèi)權(quán)特許經(jīng)營，而BT回購實(shí)質(zhì)是私營資本代建）。

3.對(duì)于“外儲(chǔ)內(nèi)用”的基礎(chǔ)設(shè)施融資設(shè)想。截至2013年6月底，中國外匯儲(chǔ)備余額已達(dá)到3.50萬億美元，國際金融市場的不穩(wěn)定使得外匯儲(chǔ)備保值增值壓力日益增大。那么能否在不增加基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量前提下，拓展外匯儲(chǔ)備用途，解決新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口問題？

基于我國強(qiáng)制結(jié)售匯制度，首先，從央行角度來說外匯儲(chǔ)備對(duì)外是資產(chǎn)，對(duì)內(nèi)是負(fù)債，并不是中央政府的財(cái)政性資金，不能無償使用或者劃撥，否則會(huì)產(chǎn)生二次結(jié)匯問題導(dǎo)致貨幣超發(fā)；其次，由于外匯儲(chǔ)備不能無償劃撥，政府需要通過發(fā)債方式獲得，毫無疑問只有中央政府才具備外匯發(fā)債權(quán)利，需要通過中央政府與地方政府融資合作才能合法利用外儲(chǔ)；最后，如何能夠在不增加基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)的前提下使用外匯儲(chǔ)備，本文認(rèn)為可通過以下途徑實(shí)現(xiàn)：（1）財(cái)政部向央行發(fā)行特種國債獲得外匯儲(chǔ)備，用于向國外集中采購城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施所需關(guān)鍵資源，以國家投資或借貸形式劃撥支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）財(cái)政部向除央行之外的特定金融機(jī)構(gòu)發(fā)行美元債券，募集資金后成立城鎮(zhèn)化投資公司，對(duì)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行股權(quán)或債權(quán)融資支持。

四、結(jié)語

在十八大報(bào)告、中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議精神、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案以及財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等部門一系列城鎮(zhèn)化政策文件基礎(chǔ)上，本文對(duì)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式創(chuàng)新問題進(jìn)行了研究，強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施融資改革中的約束機(jī)制，突出融資的持續(xù)化、市場化、公開化特征，提出“三個(gè)創(chuàng)新改革、兩個(gè)深化合作、一個(gè)大膽設(shè)想”的基礎(chǔ)設(shè)施融資變革框架，希望能為城鎮(zhèn)化規(guī)劃決策提供一些參考。

新型城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新改革是涉及面廣、影響深刻的頂級(jí)制度設(shè)計(jì)，本文只進(jìn)行了局部性、探索性研究，對(duì)于一些涉及到宏觀制度層面，如中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分及土地出讓政策調(diào)整，本文沒有進(jìn)行深入分析，這也是未來研究的重要方向與內(nèi)容。