萬 舉

一、航空經(jīng)濟(jì)：新經(jīng)濟(jì)形態(tài)需要新經(jīng)濟(jì)政策

航空經(jīng)濟(jì)（aviation economy）是基于航空運(yùn)輸?shù)募ぐl(fā)、以速度競爭為核心行為的航空指向性的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、生活方式的新發(fā)展。這種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)通過企業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和區(qū)域空間來體現(xiàn)從微觀、中觀到宏觀所形成的經(jīng)濟(jì)活動與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其核心區(qū)從航空港（Airport）、航空城（Airport City）到航空大都市（Aerotropolis）不斷擴(kuò)展。航空港引發(fā)運(yùn)輸變革和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想集中體現(xiàn)于McKinley Conway的著作《航空城》（1977），由卡薩達(dá)（Kasarda）教授深入發(fā)展［1］，充分引入錢德勒（Alfred D.Chandler，Jr.）的名著《看得見的手——美國企業(yè)的管理革命》（1977）中提出的“速度經(jīng)濟(jì)”概念?？ㄋ_達(dá)的“第五波理論”認(rèn)為，當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)繼由海運(yùn)、河流水運(yùn)、鐵路、公路四次沖擊波推動后，已進(jìn)入主要由空運(yùn)和航空樞紐推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代，“第五波”融合了全球化、及時(shí)生產(chǎn)和航空運(yùn)輸三種不可逆轉(zhuǎn)的力量，時(shí)間是這種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的決定性競爭因素。國內(nèi)研究者多稱之為臨空經(jīng)濟(jì)（airport economy），并認(rèn)為臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已成為中國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)［2］，同時(shí)也有以“航空經(jīng)濟(jì)”為名的相關(guān)研究［3］。目前，中國航空經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入提速起飛階段。

一種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的形成與發(fā)展會逐漸推動相關(guān)區(qū)域朝更高水平的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)演進(jìn)。在航空大都市時(shí)代，最具競爭力的企業(yè)與城市是那些將其產(chǎn)品與居民更快更有效率地連接到全球市場的企業(yè)與城市；航空是21世紀(jì)的實(shí)體網(wǎng)絡(luò)，它利用航空港為產(chǎn)品與居民提供迅捷、長距離的實(shí)體連通性［4］。在這種趨勢下，新經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展，一方面要求各因素適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展的需要，遵循現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的充分開放與自由發(fā)展的規(guī)律；另一方面更需當(dāng)?shù)卣槕?yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，彌補(bǔ)市場缺陷，積極培育、扶持、引導(dǎo)，在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律前提下，促使各要素圍繞新經(jīng)濟(jì)形態(tài)流動與配置。例如在荷蘭阿姆斯特丹市郊機(jī)場史基浦（Schiphol）建設(shè)與發(fā)展中，政府巧妙地平衡經(jīng)濟(jì)推動與拉動政策，既充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐乩韮?yōu)勢，吸引了國際大公司總部和物流企業(yè)進(jìn)駐，又高效實(shí)施了土地利用限制規(guī)劃，促進(jìn)當(dāng)?shù)睾娇障嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展［5］。因此，航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在起步階段，政府的相關(guān)政策必不可少，這些政策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出產(chǎn)業(yè)政策范疇，其客觀要求與實(shí)際效應(yīng)、作用范圍都在拓展，形成對應(yīng)的范圍廣度與作用深度，客觀上形成不同的政策層級。航空經(jīng)濟(jì)的政策層級指推動航空經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高度發(fā)展的政府政策。根據(jù)其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)主體不同的影響廣度與作用深度而形成的政策層次與政策體系，是政府行政層級、政策作用層次與效應(yīng)廣度的統(tǒng)一。

二、創(chuàng)造性建構(gòu)航空經(jīng)濟(jì)成長的區(qū)域協(xié)調(diào)空間

航空經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展政策主要指在某一區(qū)域的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，影響本區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相關(guān)政策總和。從政策制定主體而言，主要包括國家層級的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策與地方性的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，政策制定主體是國家（體現(xiàn)為全國人大、國務(wù)院及其各部委局）與地方政府（主要是省、直轄市、自治區(qū)）。

（一）國家層級的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，國家層級的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策主要在于為了糾正或“補(bǔ)償市場失靈”、航空經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展支持政策以及航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域間協(xié)調(diào)政策。

1．“市場失靈”的補(bǔ)償性政策

現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難是在完全競爭的市場體系中完成的，諸如壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、不完全信息、分配制度等因素都可能打破完全競爭市場體系，迫使市場（價(jià)格）機(jī)制缺失其正常機(jī)能，從而造成“市場失靈”。

各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)稟賦、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)常存在歷史與現(xiàn)實(shí)差異性，各要素在市場機(jī)制作用下產(chǎn)生區(qū)域間流動對特定區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利趨勢。從國家層級努力破除“市場失靈”對特定區(qū)域發(fā)展非均衡性的不公平現(xiàn)象，實(shí)行航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的“市場失靈”補(bǔ)償性政策。

例如，國家生產(chǎn)力戰(zhàn)略布局下在某一區(qū)域內(nèi)具體實(shí)施的公共設(shè)施建設(shè)，各生產(chǎn)要素按照市場機(jī)制流動但不利于某一區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的國家補(bǔ)償政策，國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及其實(shí)施政策，國家梯度發(fā)展與地區(qū)均衡發(fā)展戰(zhàn)略及其實(shí)施政策，等等。

這類政策目的重在：在保障國家戰(zhàn)略下，避免市場失靈讓某區(qū)域付出過多代價(jià)，并給予補(bǔ)償；消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度不均衡、不公平狀況，并激勵某區(qū)域突出特色發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)。

2.航空經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展支持政策

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展在客觀上必然對該區(qū)域外充分的開放性與區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊湊性和高度市場化提出新要求，由航空指向性鏈接多區(qū)域資源的流動。因此，某區(qū)域發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)應(yīng)得到國家層面的廣泛支持、區(qū)域間的引導(dǎo)，獲取國家層面對本地區(qū)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持政策。

國家層面的支持政策可有多種體現(xiàn)形式。（1）在整體規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)突出發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)。諸如設(shè)立區(qū)域性發(fā)展特區(qū)、上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃、國家性區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等，國家強(qiáng)調(diào)在這些規(guī)劃或戰(zhàn)略中，特別突出根據(jù)本地特色發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)等。例如，2012年11月國務(wù)院批復(fù)的《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》明確提出建設(shè)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。（2）國家同意設(shè)立航空經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)、先行區(qū)等的先行先試政策。如2013年3月國務(wù)院正式批復(fù)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025年）》，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成為全國首個(gè)上升為國家戰(zhàn)略的航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。（3）針對具體區(qū)域的財(cái)稅政策、土地政策、收入政策、投資政策，重點(diǎn)在于體現(xiàn)促進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展成長的支持性優(yōu)惠、引導(dǎo)、保障政策，等等。

這類政策的目的在于：在全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局下，既保證國家發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施，又鼓勵和支持特定區(qū)域打破常規(guī)、積極創(chuàng)新社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以突出速度經(jīng)濟(jì)的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)整體快速進(jìn)步。

3.航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域間協(xié)調(diào)政策

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀內(nèi)在機(jī)制需要區(qū)域之間的密切聯(lián)系與合作，但區(qū)域之間、地方政府之間的利益訴求是有差異的，有時(shí)還會出現(xiàn)激烈矛盾。因此，不單需要區(qū)域之間、政府之間發(fā)揮主動性的密切聯(lián)系，更應(yīng)在中央政府及其各部門推動下協(xié)同推進(jìn)，消弭摩擦，集聚合力。這樣，既有區(qū)域內(nèi)地方政府的內(nèi)在發(fā)展動力，又有中央政府集中協(xié)同的強(qiáng)力作用，航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外動力機(jī)制才會完整統(tǒng)一，快速協(xié)調(diào)發(fā)展。正如國際機(jī)場委員會總干事吉滕斯女士所言：航空各部門與其他產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方以及地方政府、區(qū)域和國家政府組織的強(qiáng)力合作關(guān)系對充分發(fā)掘航空領(lǐng)域的潛力是至關(guān)重要的［6］。

在我國航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國家相關(guān)部門對區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)適時(shí)出臺的有關(guān)政策措施，是根據(jù)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐及時(shí)調(diào)控、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的有效手段。例如，2011年5月中國民用航空局公布了《中國民用航空發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃（2011年至2015年）》，其中在“優(yōu)化運(yùn)輸機(jī)場布局”中，強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》。實(shí)施樞紐戰(zhàn)略，滿足綜合交通一體化需求。加強(qiáng)珠三角、長三角、京津冀等區(qū)域機(jī)場的功能互補(bǔ)，促進(jìn)多機(jī)場體系的形成?！边@樣就每一區(qū)域有重點(diǎn)、有步驟地引導(dǎo)機(jī)場布局建設(shè)，配合、促進(jìn)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)有了實(shí)施依據(jù)與措施，等等。

總之，國家層級的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策，重點(diǎn)在于國家針對特定區(qū)域強(qiáng)調(diào)中央政府與相關(guān)地方政府支持、引導(dǎo)、補(bǔ)償、協(xié)調(diào)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀障礙，建立健全宏觀法律、法規(guī)、政策等制度基礎(chǔ)，為航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的宏觀環(huán)境。

（二）地方性的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展比其他經(jīng)濟(jì)形態(tài)更強(qiáng)調(diào)發(fā)展的時(shí)空聯(lián)系。在轉(zhuǎn)型社會經(jīng)濟(jì)中，地方性的時(shí)空聯(lián)系受到特定區(qū)域地方政府的嚴(yán)重影響。有研究認(rèn)為，對蘇格蘭中部機(jī)場這類特大工程需要國家層面的決策框架，更需要地方相關(guān)部門面對并解決地面運(yùn)輸、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動力市場轉(zhuǎn)換等問題［7］。航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開特定地區(qū)地方政府積極主導(dǎo)、引導(dǎo)與支持，并解決出現(xiàn)的新問題以適應(yīng)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歸根到底，航空經(jīng)濟(jì)在某區(qū)域的成長是該區(qū)域整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求與結(jié)果。尤其是在航空經(jīng)濟(jì)培育期和起步期，地方政府的相關(guān)政策是增大區(qū)域內(nèi)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動力的強(qiáng)勢來源。

從政策的功能性而言，地方性的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在國家大政方針指導(dǎo)下，大體可分為引導(dǎo)性政策、激勵性政策、保護(hù)性政策、協(xié)調(diào)性政策；并將國家的相關(guān)方針政策具體細(xì)化，創(chuàng)新性制定可操作性的實(shí)施細(xì)則等。與國家層級的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策的補(bǔ)償、支持與協(xié)調(diào)相比，地方性的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策更注重引導(dǎo)、培育與激勵。

引導(dǎo)性政策：重在明確指出發(fā)展方向，體現(xiàn)在地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中、政府年度中心工作計(jì)劃中與地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)政策條款中，特別是體現(xiàn)在地方性產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向中。

激勵性政策：重在將原則性規(guī)劃、計(jì)劃落實(shí)到地方政府的日常具體工作中，針對企業(yè)、個(gè)人參與地方航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予直接或間接的利益補(bǔ)償、優(yōu)惠支持。例如，財(cái)稅、人才、資金、信息、土地利用等各種優(yōu)惠政策、公共服務(wù)綠色通道等。

保護(hù)性政策：重在扶弱、育強(qiáng)，營造航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性環(huán)境。

協(xié)調(diào)性政策：重在降低或消除航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中管理部門間、區(qū)域間的發(fā)展障礙，降低市場交易成本，建立完善的航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)機(jī)制。

我國已展開相關(guān)探索。2007年11月河南省政府公布《鄭州國際航空樞紐暨港區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》，對鄭州機(jī)場為核心的航空產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了長期規(guī)劃并逐步實(shí)施，最終國務(wù)院于2013年3月正式批復(fù)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025年）》。2008年1月江蘇省政府決定將航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能劃歸江蘇省交通廳，增設(shè)江蘇省航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室，并在當(dāng)年2月發(fā)布《關(guān)于加快航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》（以下簡稱《措施》），6月又發(fā)布《江蘇省民航“十一五”至2020年發(fā)展規(guī)劃》，力求將江蘇全省建設(shè)成為民航大省、民航強(qiáng)省，并在體制、規(guī)劃和政策等方面出臺了一系列新舉措，《措施》從積極培育新航線、不斷擴(kuò)充運(yùn)力、加快機(jī)場建設(shè)和發(fā)展、加強(qiáng)機(jī)場集疏運(yùn)體系建設(shè)、加快空港產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等七個(gè)方面支持全江蘇省航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，等等。2010年11月國務(wù)院、中央軍委正式發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，本“意見”對深化我國低空空域管理改革作出部署。開放了低空空域，就是開放了我國的一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)了航空經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。各地方政府發(fā)展通用航空積極性很高，中國民航局制定相關(guān)政策支持有條件的地區(qū)發(fā)展通用航空［3］。地方政府應(yīng)積極適應(yīng)、配合國家有關(guān)開放政策，根據(jù)本地實(shí)際制定積極可行的創(chuàng)新性措施。

三、強(qiáng)化航空經(jīng)濟(jì)成長核心環(huán)境：產(chǎn)業(yè)發(fā)展

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心在于航空產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)蓬勃發(fā)展，即航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要航空經(jīng)濟(jì)的核心產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)與引致產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。因此，航空經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策基本立足點(diǎn)應(yīng)在重點(diǎn)發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)、有序培育關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化增強(qiáng)引致產(chǎn)業(yè)。

（一）重點(diǎn)發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的政策

核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動力，航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動力同樣來自于航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)涉及航空產(chǎn)業(yè)的原料配給、設(shè)計(jì)制造、裝配、銷售、維修、回收、航空服務(wù)、技術(shù)保障、高端物流等航空產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)。因此，航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)政策涉及面廣、技術(shù)專業(yè)、針對性強(qiáng)，政策導(dǎo)向明確、管理重點(diǎn)突出。

不同地區(qū)具有不同資源稟賦與環(huán)境優(yōu)勢，不同區(qū)域發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)不一定都采用類似模式或相同內(nèi)容，即便是針對航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)，不同區(qū)域也應(yīng)有所側(cè)重。在航空經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重點(diǎn)發(fā)展其核心產(chǎn)業(yè)，在航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展符合本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)、適度超前發(fā)展具有潛在優(yōu)勢的核心產(chǎn)業(yè)。政府必須發(fā)揮因勢利導(dǎo)作用以克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的外部性和協(xié)調(diào)的問題，這也得到有關(guān)理論的支持［8］。因此，政府在制定和實(shí)施重點(diǎn)發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的政策時(shí)，不但發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)突出，而且在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中進(jìn)一步選擇重點(diǎn)發(fā)展。

目前，為了促進(jìn)和規(guī)范發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)，國家先后持續(xù)出臺了不同法規(guī)措施，旨在進(jìn)行基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)性制度建設(shè)。2012年7月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，為了貫徹落實(shí)該《意見》，國務(wù)院辦公廳于2013年1月發(fā)布《促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作分工方案》。為更進(jìn)一步具體化，規(guī)范通用機(jī)場建設(shè)管理，保證通用機(jī)場的安全適用性，2012年6月施行了中國民用航空局發(fā)布的民航行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》（MH/T5026-2012）。為加強(qiáng)民用機(jī)場建設(shè)監(jiān)督管理，維護(hù)建設(shè)市場秩序，2013年2月施行了中國民用航空局發(fā)布的《民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》（CCAR-158-R1）。就發(fā)展通用航空而言，雖然有巨大的發(fā)展空間，針對通用航空產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)制造、通航運(yùn)營、客戶培訓(xùn)、服務(wù)保障四個(gè)核心環(huán)節(jié)，政府政策仍應(yīng)在重點(diǎn)突破上下大工夫。例如，在全面推進(jìn)通用航空發(fā)展中，根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢突出培育、增強(qiáng)其中某一環(huán)節(jié)的成長，持續(xù)擴(kuò)展整個(gè)通用航空的繁榮發(fā)展。

美國在支持航空工業(yè)發(fā)展中突出重點(diǎn)、具有針對性。其三大類政策舉措有直接支持航空工業(yè)的政策、對與航空工業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持政策與針對其他領(lǐng)域的政策。這為中國發(fā)展民機(jī)產(chǎn)業(yè)提供了參考和借鑒［9］。有關(guān)資料顯示，中國目前通用航空飛機(jī)數(shù)量在1000架左右，而美國現(xiàn)有23萬多架。另據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年年底，中國境內(nèi)注冊的持有通用航空經(jīng)營許可證的企業(yè)僅113家，而歐盟具有3000家。通用航空產(chǎn)業(yè)鏈將激活中國相關(guān)企業(yè)快速發(fā)展，中國的通用航空發(fā)展將是未來航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新天地［10］。

（二）有序培育航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的政策

航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的前向聯(lián)系產(chǎn)業(yè)是利用航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，航空經(jīng)濟(jì)后向聯(lián)系產(chǎn)業(yè)是為航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)提供生產(chǎn)資料的產(chǎn)業(yè)，航空經(jīng)濟(jì)側(cè)向聯(lián)系產(chǎn)業(yè)則是為航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)、能源及其他服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)自身也會形成鏈條即為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈與航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)系，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈也可分為航空經(jīng)濟(jì)支撐產(chǎn)業(yè)鏈和航空經(jīng)濟(jì)帶動產(chǎn)業(yè)鏈。由于航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多屬于知識、信息、技術(shù)和資金密集型的高端產(chǎn)業(yè)，如總部經(jīng)濟(jì)、高端旅游業(yè)、會展業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。此外，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)主要依賴航空運(yùn)輸樞紐，其產(chǎn)品具有航空港區(qū)區(qū)位偏好的高時(shí)效性、高附加值，也包括高科技制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，等等。

航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容豐富，覆蓋面廣，與特定區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。促進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策既要有針對性，也要照顧航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，在短時(shí)間內(nèi)難以全面提升各環(huán)節(jié)實(shí)力。因此，航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策應(yīng)做到：

1.政策目標(biāo)：強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系關(guān)聯(lián)度，圍繞核心產(chǎn)業(yè)，面向未來、全面發(fā)展、重點(diǎn)提升。

2.政策內(nèi)容：對于所處行業(yè)的專業(yè)性，政策針對性強(qiáng)，但整體又有較大覆蓋面。統(tǒng)一原則在于強(qiáng)化與航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，增強(qiáng)其實(shí)力、影響力。根據(jù)不同關(guān)聯(lián)度，制定與航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動關(guān)系政策，實(shí)行優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)化關(guān)聯(lián)、優(yōu)惠支撐等。

3.政策實(shí)施：根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)與航空經(jīng)濟(jì)的密切關(guān)聯(lián)，梯度推進(jìn)，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)，重點(diǎn)在降低產(chǎn)業(yè)間交易成本。

例如，2004年2月中國民用航空總局發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展國內(nèi)航空貨運(yùn)若干政策措施的意見》實(shí)施20項(xiàng)措施?！皣鴥?nèi)航空貨運(yùn)放松管制的基本原則，一是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；二是放松管制與規(guī)范市場相結(jié)合；三是積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)；四是堅(jiān)持依法行政，通過法規(guī)、規(guī)章的立改廢，落實(shí)和保障相關(guān)政策措施的實(shí)施”。這種規(guī)定雖為航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨運(yùn)而設(shè)，但在相關(guān)政策形成初期，為發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。再如，中國為加快通用航空發(fā)展，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》部署了深化我國低空空域管理改革，在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，明確提出“積極推動通用航空發(fā)展”。這都為發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)豐富與培育了宏觀環(huán)境。

（三）優(yōu)化增強(qiáng)航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)的政策

航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)屬于航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外圍產(chǎn)業(yè)，與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)相比，引致產(chǎn)業(yè)與航空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度較低。但是，航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是航空經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展所必需的。航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)政策覆蓋產(chǎn)業(yè)面的重點(diǎn)在餐飲、教育培訓(xùn)、金融服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。政策的制定與實(shí)施與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)政策類似，關(guān)聯(lián)度與產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)各有針對性。此類政策的目標(biāo)在于促進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展。

航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，將會帶動地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)入一個(gè)新的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變革反過來又會促進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，這是一個(gè)頻繁互動、不斷更新經(jīng)濟(jì)關(guān)系具體內(nèi)容的過程。航空經(jīng)濟(jì)引致產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施，一方面需要針對性、方向性；另一方面，更需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的變革而具有靈活性、適應(yīng)性和有效性。美國的經(jīng)驗(yàn)讓我們注重產(chǎn)業(yè)政策的有效性又不能失去產(chǎn)業(yè)政策的靈活性。我國民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)政策的制定也要堅(jiān)持有效性和靈活性［11］。

四、培植航空經(jīng)濟(jì)成長主體：企業(yè)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體有政府，也有居民、協(xié)會等非政府性組織，最終都離不開提供航空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品與服務(wù)的各類企業(yè)。航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從根本上講，首要的是各類企業(yè)組織的繁榮發(fā)展。只有各類企業(yè)主體充滿活力，向社會提供有價(jià)值的產(chǎn)品與服務(wù)，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，才能最終惠及社會，保障航空經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)組織的培育與支持政策

一個(gè)經(jīng)濟(jì)體持續(xù)發(fā)展的承擔(dān)者是企業(yè)主體。在政策體系中突出對企業(yè)組織的培育與支持是航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的微觀關(guān)注重點(diǎn)。對處于航空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)組織不但有方向性引導(dǎo)，更應(yīng)重點(diǎn)支持。對航線的政策傾斜、對特定企業(yè)發(fā)展的時(shí)間和領(lǐng)域的財(cái)稅優(yōu)惠、對某些區(qū)域企業(yè)的特定計(jì)劃培育、對核心產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)中企業(yè)組織的扶持政策等，都會有益于促進(jìn)航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)組織的成長與發(fā)展。

綜合考慮中國航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與宏觀環(huán)境，目前看來，通用航空企業(yè)的大力發(fā)展具有廣闊空間，支線航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)的發(fā)展亟需具體政策支持。

一些較先進(jìn)國家的政策實(shí)踐，對具體企業(yè)的支持政策已有可借鑒之處。例如澳大利亞歷屆政府對支線航空的發(fā)展都采取同樣態(tài)度，即在放松管制的環(huán)境中政府有力支持不能盈利的支線航空，政府扶持項(xiàng)目有偏遠(yuǎn)航空服務(wù)補(bǔ)貼（RASS）計(jì)劃、航路收費(fèi)計(jì)劃、遠(yuǎn)程機(jī)場安全計(jì)劃（RASP）和區(qū)域機(jī)場資金計(jì)劃，還有其他援助等［12］。

（二）航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略引導(dǎo)政策

企業(yè)組織的長期健康發(fā)展是對應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場組織主體支撐。企業(yè)發(fā)展的核心動力當(dāng)然來源于企業(yè)內(nèi)部，而企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略決定企業(yè)的發(fā)展方向、規(guī)模與成長進(jìn)程。企業(yè)組織發(fā)展的外部環(huán)境，有時(shí)也起關(guān)鍵作用。航空大都市的發(fā)展本身就在世界范圍內(nèi)加快企業(yè)與世界連接性與增強(qiáng)企業(yè)國際競爭力［4］。面對航空經(jīng)濟(jì)這種新型經(jīng)濟(jì)，如何保持相關(guān)企業(yè)蓬勃發(fā)展，政府有關(guān)部門的政策制定與實(shí)施就構(gòu)成了相關(guān)企業(yè)發(fā)展的重要外部環(huán)境約束。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府與企業(yè)的關(guān)系主要在充分發(fā)揮因勢利導(dǎo)的作用，創(chuàng)造完善的市場環(huán)境進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)。

例如，日本航空公司（簡稱日航）面對整體經(jīng)營環(huán)境的根本性變化，長期實(shí)行“重國際、輕國內(nèi)”的整體競爭戰(zhàn)略，沒有及時(shí)根本性調(diào)整發(fā)展思路，導(dǎo)致對國際環(huán)境波動異常敏感，終在2010年1月由于嚴(yán)重虧損而申請破產(chǎn)保護(hù)，成為日本歷史上金融業(yè)外最大的破產(chǎn)案。反觀全日空航空公司（簡稱全日空），在日航戰(zhàn)略上猶豫不決的同時(shí)，全日空堅(jiān)定不移地實(shí)施國內(nèi)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，迅速占據(jù)市場有利地位，后來者居上。實(shí)際上，這也是政府如何對企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)的重要課題。

總體而言，根據(jù)特定區(qū)域航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨向研究，以及不同的發(fā)展規(guī)劃，政府有必要對航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行重點(diǎn)戰(zhàn)略引導(dǎo)與支持。

五、小結(jié)：新經(jīng)濟(jì)成長需要系統(tǒng)性制度創(chuàng)新

在全球化、技術(shù)高速發(fā)展、現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式快速變革的當(dāng)代，航空經(jīng)濟(jì)型構(gòu)著新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，加速社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程就是新經(jīng)濟(jì)形態(tài)——航空經(jīng)濟(jì)的成長過程，航空經(jīng)濟(jì)成長中的政策層級試圖將政府管理社會的行政層級、政策作用層次與政策效應(yīng)廣度有機(jī)統(tǒng)一，形成一定的政策層次與政策體系。以航空經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展政策、航空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、航空經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展政策為政策效應(yīng)主體與空間范圍，并可分為國家層級的航空經(jīng)濟(jì)政策與地方層級的航空經(jīng)濟(jì)政策。

圖1 簡要圖示航空經(jīng)濟(jì)成長中的政策層級基本內(nèi)容

但是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律要求政府不應(yīng)過多干預(yù)企業(yè)自由競爭成長，有研究也認(rèn)為政策變遷與各組織變遷的關(guān)系并不確定［13］。然而，企業(yè)總是難以解決外部性、部門協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融制度、法制等影響交易費(fèi)用的企業(yè)外部環(huán)境問題，政府的因勢利導(dǎo)作用就在其位，只是政府職能必須在進(jìn)行社會公共管理基礎(chǔ)上順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行不斷創(chuàng)新轉(zhuǎn)換。航空經(jīng)濟(jì)是新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，就需要新型的政府管理，實(shí)質(zhì)上，這呼喚一系列、多環(huán)節(jié)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理制度創(chuàng)新。

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