◎　文/張斌

構(gòu)建兼顧公平與效率的政府收入體系

◎文/張斌

我國政府的收入形式具有復(fù)雜化和多樣化特征，除憑借政治權(quán)力獲得的稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、各種專項(xiàng)收入和政府性基金外，由于國家擁有或控制著土地、資源以及大量國有經(jīng)營性資產(chǎn)，土地及國有資源出讓、國有經(jīng)營性資本的收益等也構(gòu)成了政府收入的重要組成部分。謀劃財稅改革時不應(yīng)僅局限于稅制改革，而要以全口徑預(yù)算管理為基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、布局均衡，兼顧公平與效率的政府收入體系。

我國政府收入體系的現(xiàn)狀

以預(yù)算管理模式劃分，我國的各類政府收入已全部納入預(yù)算管理，包括公共財政收入（又稱為一般預(yù)算收入或財政收入）、政府性基金收入、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入。根據(jù)不同類型的政府收入占GDP比重，有四種不同口徑的宏觀稅負(fù)。

1.小口徑的宏觀稅負(fù)

即稅收收入占GDP的比重。2012年稅收收入為100614．28億元，GDP為518942．11億元（為初步核實(shí)數(shù)，下同），稅收收入占GDP的比重為19．39%。

2.國際可比的宏觀稅負(fù)

由于我國尚未開征社會保障稅，因此稅收收入加上社會保險基金收入是國際可比的宏觀稅負(fù)水平。2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險（包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險）、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險等各項(xiàng)社會保險基金的收入為33223．46億元，上述各項(xiàng)社會保險基金的財政補(bǔ)貼為6185．17億元，社會保險基金凈收入為27038．29億元，占GDP的比重為5．21%。因此，按照國際可比口徑的宏觀稅負(fù)為24．60%。

3.中口徑的宏觀稅負(fù)

指公共財政收入，即通常所說的財政收入占GDP的比重，包括稅收收入和納入公共財政預(yù)算管理的非稅收入。2012年，公共財政收入為117253．52億元，其中非稅收入為16639．24億元，占GDP的比重為3．21%，加上稅收收入后，財政收入占GDP的比重為22．59%。如果加上社會保險基金凈收入，則收入達(dá)到了144291．81億元，占GDP的比重為27．80%。

4.大口徑的宏觀稅負(fù)

指全部政府收入占GDP的比重。除公共財政收入、社會保險基金收入外，還包括政府性基金收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。2012年，政府性基金收入為37534．90億元，占GDP的比重為7．23%，其中，國有土地出讓收入為28892．30億元，占GDP的比重為5．57%。國有資本經(jīng)營收入為1495．90億元。上述各項(xiàng)合計全部政府收入的規(guī)模達(dá)到了183322．61億元，占GDP的比重達(dá)到了35．33%。如果不計入國有土地出讓收入，政府收入占GDP的比重為29．76%。

就政府各項(xiàng)收入的結(jié)構(gòu)來看，2012年稅收收入所占的比重為54．88%，納入公共財政預(yù)算的非稅收入的比重是9．08%，不含國有土地出讓收入的政府性基金收入的比重是4．71%，國有土地出讓收入的比重是15．76%，社會保險基金凈收入的比重是14．75%，國有資本經(jīng)營收入的比重是0．82%。也就是說，我國政府收入中來自稅收之外的收入高達(dá)45．12%。

現(xiàn)行政府收入體系存在的主要問題

2007年以來，政府收支分類改革、土地出讓收支全額納入政府性基金預(yù)算管理、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立、預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理等一系列改革措施對于提高政府收入統(tǒng)計的質(zhì)量，加強(qiáng)政府收入管理、完善政府收入結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重大作用。但是，與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行政府收入體系還存在以下5個方面的問題：

1.政府收入制度的法治化

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的背景是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，考慮到與經(jīng)濟(jì)體制改革配套的工商稅制改革處于探索和不斷調(diào)整的過程中，長期以來，我國實(shí)行的是授權(quán)國務(wù)院立法的體制。迄今為止，實(shí)體稅法中只有企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅三個稅種是由人大立法通過的，占全部稅收收入的比重僅有1/4左右。

我國政府收入制度的法治化進(jìn)程滯后不僅體現(xiàn)在實(shí)體稅法中國務(wù)院授權(quán)立法的稅種太少，更重要的是大量具有稅收性質(zhì)，面向社會無償征收的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的立法權(quán)甚至分散在各個政府部門，相當(dāng)一部分“隱性稅收”的立法級次比“暫行條例”還要低，而且往往是由特定部門專款專用的，這不僅造成了社會非稅負(fù)擔(dān)沉重，不利于控制宏觀稅負(fù)水平，同時也造成了政府財力的分割。

2.政府收入核算與政府資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計

現(xiàn)行的政府收入統(tǒng)計依據(jù)的是現(xiàn)金收付制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制。大量政府收入，如債務(wù)收入屬于負(fù)債增加導(dǎo)致的現(xiàn)金流入，國有資產(chǎn)、國有資本轉(zhuǎn)讓收入實(shí)際上是資產(chǎn)變更導(dǎo)致的現(xiàn)金收入，在土地批租制下的土地出讓收入實(shí)質(zhì)是政府一次性收取的數(shù)十年的租金收入?，F(xiàn)行的以現(xiàn)金收付為基礎(chǔ)進(jìn)行的收入統(tǒng)計，缺乏政府總體資產(chǎn)負(fù)債狀況統(tǒng)計信息，難以對政府收入進(jìn)行中長期合理預(yù)測，也難以準(zhǔn)確判斷政府的償債能力和債務(wù)風(fēng)險。

3.國有資本、國有資產(chǎn)（資源）收入有待加強(qiáng)

在現(xiàn)行的政府收入體系中，國有資本經(jīng)營收入和國有資產(chǎn)（資源）有償使用的收入占政府收入的比重偏低。大量礦產(chǎn)資源和特許經(jīng)營權(quán)收入未能通過公開拍賣的方式轉(zhuǎn)化為政府財政收入，而通過劃撥或低價轉(zhuǎn)讓的形式流入企業(yè)，而以劃撥方式獲取資源開采權(quán)的國有資源類企業(yè)，其利潤中包含了大量國有資源租金。此外，部分政府部門利用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)獲取的經(jīng)營性收入的管理也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.政府收入中非稅收入和?？顚Ｓ庙?xiàng)目比重偏高

現(xiàn)行政府收入體系中，稅收之外的政府強(qiáng)制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中非稅收入的比重偏高。而大量的非稅收入項(xiàng)目，如政府性基金不僅立法級次低，其使用也是?？顚Ｓ玫?。專款專用收入與統(tǒng)籌使用收入的背后是各政府部門對財政資金的分割，隨著政府職能調(diào)整而適時進(jìn)行財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了財政資金分配固定化、部門化的傾向，而且造成了大量政府資金沉淀在各個基金項(xiàng)目中，不利于提高資金的使用效率。

5.全口徑政府預(yù)算有待完善

盡管我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全部政府收支納入預(yù)算管理，但是現(xiàn)行的公共財政預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算對各項(xiàng)政府收入的分類管理和各預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)并不明晰。

很多非稅收入的項(xiàng)目具有間接稅的性質(zhì)，不僅在征收方面具有強(qiáng)制性，而且會直接增加企業(yè)的經(jīng)營成本從而影響商品和服務(wù)的價格。

政府收入體系改革的目標(biāo)和基本思路

根據(jù)黨的十八屆三中全會的要求，政府收入體系作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，應(yīng)按照“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的總體要求推進(jìn)改革。具體來說，政府收入體系改革的目標(biāo)和基本思路可以概況為3個方面：

1.探索建立具有中國特色，體現(xiàn)社會主義特征的基本財政模式

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新的歷史時期，人民群眾對公共服務(wù)提出了更高的要求，人口老齡化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展也對政府支出產(chǎn)生了巨大的壓力。在優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)的同時，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的政府籌資體制至關(guān)重要。增加稅收、政府性基金等構(gòu)成社會負(fù)擔(dān)的強(qiáng)制性收入不利于經(jīng)濟(jì)增長，而收支缺口完全依賴提高債務(wù)規(guī)模彌補(bǔ)不具有可持續(xù)性。按照“穩(wěn)定稅負(fù)”的要求，應(yīng)建立和完善國有資源、國有資本收益的全民共享體制，依靠國有資產(chǎn)收益彌補(bǔ)政府收支缺口可以較好地兼顧公平和效率，也能夠更好地體現(xiàn)社會主義財政的特征。

十八屆三中全會《決定》第二部分“堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”中明確提出：劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

2.以全口徑預(yù)算管理為依托，調(diào)整和規(guī)范各類政府收入

根據(jù)各類政府收入的性質(zhì)和預(yù)算管理的要求，調(diào)整和規(guī)范各類收入的預(yù)算管理模式。在制度層面要按照“完善立法”和“透明預(yù)算”的要求，切實(shí)“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，提高各項(xiàng)政府收入，尤其是各種專項(xiàng)收入和政府性基金的立法層次，在規(guī)范政府與市場關(guān)系并控制總體稅負(fù)的同時，完善全口徑預(yù)算管理制度，通過稅費(fèi)改革等措施調(diào)整和規(guī)范各類政府收入。

3.按照有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平要求完善稅制

通過稅制改革優(yōu)化稅負(fù)分配格局，更好地發(fā)揮稅收制度在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用；通過稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)整體稅收“累進(jìn)性”，提高稅收在調(diào)整收入分配，促進(jìn)社會公平中的作用。

完善政府收入體系的政策建議

根據(jù)政府收入體系改革的目標(biāo)和基本思路，針對現(xiàn)行政府收入體系存在的主要問題，下一步政府收入體系改革可以采取的具體措施包括：

1.提高各類政府收入的立法級次

積極推進(jìn)稅收立法，條件成熟時將現(xiàn)行以“暫行條例”形式存在的稅收實(shí)體法逐步由人大審議立法。提高各類專項(xiàng)收入和政府性基金的立法層級，在稅費(fèi)綜合改革的基礎(chǔ)上，對確需面向社會征收的臨時性基金要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審批并向社會公開，同時要明確規(guī)定征收期限并定期編報預(yù)算。

2.進(jìn)一步推進(jìn)政府收支和資產(chǎn)負(fù)債核算

在收支分類改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政府收入核算體系的完善，按照國際通行做法研究編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立完善的政府收支和資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計核算體系。

十八屆三中全會《決定》不僅明確要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，在《決定》第四部分和第十四部分還要求“編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表”和“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”。可以說，未來建立基于權(quán)責(zé)發(fā)生制、包含資產(chǎn)負(fù)債表的政府綜合財務(wù)報告體系是完善預(yù)算制度的重要內(nèi)容，也是建立現(xiàn)代財政制度的統(tǒng)計和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.推進(jìn)稅費(fèi)改革、完善全口徑預(yù)算管理

對長期征收的各類專項(xiàng)收入和政府性基金，通過進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革進(jìn)行歸并，如城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加合并為地方附加稅，水資源費(fèi)納入資源稅，排污費(fèi)等環(huán)保收費(fèi)統(tǒng)一納入未來要開征的環(huán)境保護(hù)稅等。

對分散在一般預(yù)算非稅收入、政府性基金中的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款、國有金融企業(yè)利潤上繳、海域使用費(fèi)、土地出讓金等國有資源和國有資本收益進(jìn)行統(tǒng)一歸集，將國有資本經(jīng)營預(yù)算改為國有資源和國有資本經(jīng)營預(yù)算。

在提高社會保險基金統(tǒng)籌層次的基礎(chǔ)上，建立覆蓋所有社會保險基金和社會保障項(xiàng)目并提交立法機(jī)構(gòu)審議的社會保障預(yù)算。

改造政府性基金預(yù)算，在將所有具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)、無法統(tǒng)籌且無需進(jìn)行年度預(yù)算審議的收支項(xiàng)目全部納入政府性基金預(yù)算的同時，要控制?？顚Ｓ谜杖腠?xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，提高政府資金的統(tǒng)籌能力和資金使用效率，對達(dá)到征收年限的政府性基金要及時停征。立法機(jī)構(gòu)要明確規(guī)定各類政府預(yù)算之間的資金往來規(guī)則，提高預(yù)算的科學(xué)性和透明度。

4.擴(kuò)大國有資本經(jīng)營收益的收取范圍、提高收取比例

建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度，根據(jù)行業(yè)特征和市場結(jié)構(gòu)，對國有企業(yè)利潤上繳進(jìn)行分類管理，逐步將現(xiàn)行國有企業(yè)平均利潤上繳比例提高至30%-40%的水平。

5.建立公共資源收益合理共享機(jī)制

建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，完善國有土地、海域、森林、礦產(chǎn)、水等公共資源的出讓機(jī)制，對礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓全面實(shí)行“招拍掛”制度，確保礦產(chǎn)資源的級差地租轉(zhuǎn)化為政府收入，實(shí)現(xiàn)合理共享。

（作者系中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心秘書長）

編輯：藺麗莉