◎ 文/胡仙芝 曹勝

公眾參與社會(huì)治理制度化創(chuàng)新的思考

◎ 文/胡仙芝 曹勝

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，雖一字之差，但體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)提出的新要求、新部署；體現(xiàn)了由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼钡纳羁毯x和豐富內(nèi)容；標(biāo)志著由傳統(tǒng)社會(huì)體制向適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的現(xiàn)代社會(huì)體制轉(zhuǎn)變，即通過深化體制改革和管理創(chuàng)新逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)治理的現(xiàn)代化。這是黨對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的新飛躍，是社會(huì)建設(shè)理論和實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展。

社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開社會(huì)參與，國(guó)家治理和社會(huì)治理體系概念的提出給公眾參與社會(huì)治理賦予了更加重要的地位和政治意義。社會(huì)治理意味著公眾參與體系需要更快地完善，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的公眾參與渠道和路徑提出了旺盛的需求，對(duì)制度化、組織化的參與提出了具有現(xiàn)代政治意義的規(guī)范，對(duì)公眾參與的制度和途徑提出了迫切期待。社會(huì)治理工作格局中，公眾參與是一個(gè)重要維度，是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。

社會(huì)治理中的公眾參與及其組織化

社會(huì)治理實(shí)際上是多種主體共同參與并實(shí)現(xiàn)治理的過程和機(jī)制，在社會(huì)治理中，更需要突顯的是以公民為本位的社會(huì)成員自組織化的參與式治理。從社會(huì)治理的角度對(duì)公眾參與進(jìn)行具體考察，依照公眾參與方式不同，大致分為兩種類型。

1.以個(gè)體化的方式參與治理活動(dòng)

在這種參與方式中，公民以積極行動(dòng)的方式參與政府治理的決策、執(zhí)行等活動(dòng)，發(fā)揮個(gè)體性的政治功能，如公民聽證、公民投訴（舉報(bào)）、公眾接觸、公民調(diào)查等。

2.以組織化的方式參與治理活動(dòng)

在這種參與方式中，公民首先基于某種特定的身份特征參與到特定社會(huì)組織中，而后以社會(huì)組織為單位介入到社會(huì)治理活動(dòng)中。組織化的參與方式相較個(gè)體化的參與方式來說，具有結(jié)社化、制度化、秩序化的特征，因此更具有社會(huì)治理創(chuàng)新的制度功能。

我國(guó)公眾參與社會(huì)治理的進(jìn)程及其特征

1.公眾參與社會(huì)治理的歷史進(jìn)程

依據(jù)公民參與規(guī)模、制度空間及自主意識(shí)上的差異，我國(guó)公民參與社會(huì)治理的發(fā)展歷程劃分為動(dòng)員型公民參與、自發(fā)型公民參與和理性自主型公民參與3個(gè)階段。

（1）動(dòng)員型公民參與（1949-1978）。這一階段以我國(guó)公民參與自主意識(shí)薄弱、參與的愿望和能力不強(qiáng)、公民參與的原因多受政治領(lǐng)導(dǎo)人的號(hào)召和鼓動(dòng)為特征。

（2）自發(fā)型公民參與（1978-1989）。公民的自主意識(shí)開始蘇醒，自主參與的愿望逐漸強(qiáng)烈。這一時(shí)期，公民參與重新得到了制度化的保障。1982年重新制定和修改的《憲法》從制度上再次確認(rèn)了公民的基本權(quán)力，使公民的政治權(quán)利在憲法的高度得到保障。社會(huì)組織發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

（3）理性自主型公民參與（1989年以來）。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，政治民主化擴(kuò)大，教育文化不斷普及和深化，公民生活的自主性逐漸增強(qiáng)，公民參與的形式也逐步增多。在此時(shí)期，公民參與的手段呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢(shì)，公民參與的激勵(lì)因素不斷增加，管理呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢(shì)；政府主動(dòng)引導(dǎo)公民有序參與，公民參與的制度化保障進(jìn)一步得到增強(qiáng)；隨著公民參與范圍的擴(kuò)大，由公眾參與為主走向社會(huì)管理，社會(huì)組織發(fā)展迅猛，無論在城市和農(nóng)村，社會(huì)自治、個(gè)人自治的民間組織都得到了足夠的發(fā)展空間。

2.公眾參與社會(huì)治理的特征

（1）從公眾參與社會(huì)治理的表現(xiàn)來看，參與熱情與冷漠并存。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于公民意識(shí)的覺醒、政治民主化程度的提高，極大地推動(dòng)了我國(guó)公民的公眾參與水平，公眾參與熱情逐步提高，他們通過多種形式和渠道有序地、主動(dòng)地參與政治，表達(dá)意愿，促進(jìn)了公民與政府間的溝通，促進(jìn)了我國(guó)政治民主化的進(jìn)程，推動(dòng)了我國(guó)政治的發(fā)展。但與公眾參與熱情相反，也存在著一定的政治冷漠現(xiàn)象，有些公民由于受歷史運(yùn)動(dòng)的政治挫折影響，對(duì)政治產(chǎn)生恐懼心理；有些公民由于受“惟經(jīng)濟(jì)”觀念的影響，對(duì)政治抱有厭惡心理；有些公民，尤其是廣大農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)文化水平較低，致使公眾參與能力低下。這些政治冷漠現(xiàn)象的存在，影響了我國(guó)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（2）從公眾參與的組織化形式來看，正式組織與自治組織并存。我國(guó)公眾參與的正式組織載體主要有：各級(jí)黨組織，各級(jí)人大，各級(jí)政協(xié)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、職代會(huì)等，公民通過參加這些政治組織及其活動(dòng)，以參與國(guó)家政治生活。與此同時(shí)，隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國(guó)形成了大量公眾參與的自治組織載體，如各種形式的行業(yè)性、商業(yè)性聯(lián)合會(huì)、權(quán)益性協(xié)會(huì)、群眾自治組織等，公民依托這些自治組織參與政治，開辟了公眾參與的新渠道，推動(dòng)了公眾參與的發(fā)展。

（3）從公眾參與的具體行為方式來看，制度化方式與非制度化方式并存。制度化參與是指公民的公眾參與和政府對(duì)公眾參與的管理都依據(jù)法治原則，以法律規(guī)定和確認(rèn)的形式和程序進(jìn)行的參與方式。主要有參與選舉、參與結(jié)社、參與表達(dá)等，它能保證公民公眾參與的制度化、法律化、經(jīng)?；?、秩序化，這是現(xiàn)階段我國(guó)公民公眾參與的主要方式。與此相反，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于公眾參與機(jī)制還存在不完善的地方，少數(shù)公民存在一些非制度化的參與方式，如“抵制性參與、過激參與、過分?jǐn)U展的參與乃至暴力參與”等，影響了我國(guó)的政治秩序和政治穩(wěn)定。

（4）從公眾參與的動(dòng)機(jī)來看，政治取向與利益取向并存?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)公眾參與主體的復(fù)雜性，導(dǎo)致不同層次的公民有著不同的參與動(dòng)機(jī)與要求。大部分公民的公眾參與動(dòng)機(jī)具有政治取向，他們關(guān)注國(guó)家和民族的命運(yùn)和前途，關(guān)心政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，以期通過公眾參與來反對(duì)官僚主義、政治腐敗和社會(huì)不公現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，推動(dòng)政治民主化進(jìn)程，這是我國(guó)公民公眾參與的主流方向。但也有少數(shù)人的公眾參與動(dòng)機(jī)具有利益取向，他們參與政治的主要目的是為了影響政府活動(dòng)，以獲取更多的自身利益。

存在的問題及對(duì)策建議

1.公眾參與社會(huì)治理存在的主要問題

因利益多元化、表達(dá)需求多樣化而導(dǎo)致政治參與制度建設(shè)不足、政治狂熱和政治冷漠同時(shí)存在、政治理性表達(dá)不足、政治寬容文化有待建設(shè)等，顯示了我國(guó)公眾參與社會(huì)治理存在多方面的問題。其中最主要的有：公眾參與社會(huì)治理缺乏制度規(guī)范、公眾參與社會(huì)治理有效性不足、參與社會(huì)治理的公眾主體意識(shí)能力不足、公眾參與社會(huì)治理的組織化程度較低、公眾參與機(jī)制不健全導(dǎo)致非制度化參與等。

2.公眾參與社會(huì)治理的制度構(gòu)建

公眾參與社會(huì)治理，不是無組織、雜亂無章的，而是有序的參與。必要的制度通道和社會(huì)組織是公眾有序參與的必備條件。政府與公眾應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任。這不僅可以降低政府管理社會(huì)的成本，提高管理效率，更重要的是可以建立公民與政府間的相互信任，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)益。

（1）完善公眾參與社會(huì)治理的制度規(guī)范。努力擴(kuò)大公民有序參與的制度性渠道，改革和完善民主決策的制度機(jī)制，使聽證、公示、咨詢、責(zé)任等制度真正發(fā)揮實(shí)際的效果；完善公眾參與的立法，以立法形式保障公眾參與的權(quán)利，規(guī)范公眾參與的程序、主體、范圍和效力等內(nèi)容；通過規(guī)范的制度、透明的程序，擴(kuò)大公眾參與程度，改進(jìn)公眾參與中出現(xiàn)的問題；通過制度安排降低公眾參與社會(huì)治理的門檻、拓寬公眾參與社會(huì)治理的渠道。

（2）培育公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)能力。針對(duì)各種社會(huì)問題，公民個(gè)體化或組織化參與可以利用自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，積極主動(dòng)地解決存在于自己生活中的問題。具體而言，其一，通過價(jià)值觀念的倡導(dǎo)鼓勵(lì)公眾參與治理。要從有利于公眾參與的實(shí)效入手，對(duì)社會(huì)治理中涉及到的信息、程序、方式等予以公布，并通過適當(dāng)方式對(duì)公民及其組織的參與活動(dòng)予以指導(dǎo)。如在座談會(huì)、聽證會(huì)之前，可視需要對(duì)參加者進(jìn)行一定的幫助和培訓(xùn)，幫助他們了解相關(guān)法律知識(shí)和背景，強(qiáng)化公眾對(duì)參與立法重要性的認(rèn)識(shí)，提升公眾參與社會(huì)治理的技巧與能力；通過選擇一些具有影響力的社會(huì)治理成功案例與公眾共同探討、交流，政府應(yīng)設(shè)立專門的社會(huì)治理公眾意見受理機(jī)構(gòu)或服務(wù)平臺(tái)，并定期向社會(huì)公布。其二，提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理的專業(yè)化水平。其三，提高公眾自我教育的能力，倡導(dǎo)社會(huì)治理自治。

（3）著力提升公眾參與社會(huì)治理的組織化水平。組織化的公眾參與能夠在個(gè)體的公民與整體的國(guó)家之間形成溝通的橋梁紐帶，提升政府與公民在社會(huì)治理過程中的合作水平和績(jī)效資本。社會(huì)組織通過創(chuàng)設(shè)交流對(duì)話的環(huán)境，整合不同的意見和訴求，培育社會(huì)寬容和理性行動(dòng)的心理基礎(chǔ)，進(jìn)而通過理性化的交流，使得民眾與政府之間的對(duì)話和交流更為順暢，防止“民粹主義”的傾向，使交涉的政治化程序成為可能。因此，提升公眾參與社會(huì)治理的組織化水平對(duì)于公共治理績(jī)效的提升至關(guān)重要。

其一，充分發(fā)揮人民團(tuán)體的社會(huì)治理功能。具體內(nèi)容包括：注重與政府有關(guān)部門溝通、協(xié)調(diào)、合作，進(jìn)一步取得政府的支持，同時(shí)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)主管部門和其他政府部門的聯(lián)動(dòng)合作，暢通渠道，搭建更多、更大的實(shí)踐平臺(tái)和載體；更新觀念、準(zhǔn)確定位，深化對(duì)人民團(tuán)體發(fā)展規(guī)律和社會(huì)治理作用的認(rèn)識(shí)，以發(fā)揮好引領(lǐng)、示范、監(jiān)管、培育等職能作用為立足點(diǎn)，服務(wù)社會(huì)治理需求；積極探索新的運(yùn)行機(jī)制，在運(yùn)用科學(xué)管理方法的基礎(chǔ)上，探索實(shí)踐市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制體制和運(yùn)作方式，注重凝聚、吸納、整合社會(huì)力量和社會(huì)資源，在與政府分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)共享中實(shí)現(xiàn)共贏；在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的進(jìn)程中，成為有效、有利、有為、有位的新型社會(huì)治理重要載體，為推進(jìn)社會(huì)治理科學(xué)化水平發(fā)揮更大的作用。

其二，著力提升基層群眾自治組織的社會(huì)治理水平?！吧鐣?huì)千條線，社區(qū)一根針”，許多社區(qū)服務(wù)中心肩負(fù)著包括稅收、治安、社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、就業(yè)、衛(wèi)生、防疫等多種服務(wù)功能，這種服務(wù)實(shí)際上也具有自我管理的功能，隨著社會(huì)發(fā)展，人們的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，圍繞權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生了一些權(quán)益糾紛，這就需要從基層自治組織開始，建立解決問題的基層機(jī)制，同時(shí)通過社區(qū)生活使人們逐步認(rèn)識(shí)，公民意識(shí)不僅包括公民權(quán)益，也包括公民義務(wù)和公民責(zé)任。

其三，創(chuàng)新公眾參與社會(huì)治理的組織制度。政府要為公眾參與社會(huì)治理提供空間和條件，如建立公眾意見反饋機(jī)制，讓公眾提出解決各種社會(huì)問題和社會(huì)矛盾的觀點(diǎn)和方案，使公眾合理的意見得到政府采納，同時(shí)將政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)公開化、制度化，進(jìn)而提高公眾參與的積極性；建立健全社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估機(jī)制，建立順暢和有保障的利益協(xié)調(diào)、表達(dá)機(jī)制，建立社會(huì)矛盾化解機(jī)制，讓公眾參與社會(huì)矛盾的協(xié)商與解決，形成有效的社會(huì)治理格局，增強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的分工協(xié)作以及不同社會(huì)組織間的相互配合，形成公共服務(wù)和社會(huì)治理合力；鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織在政府主導(dǎo)下參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，把通過社會(huì)組織自律可以解決好的、不必由政府承擔(dān)的事項(xiàng)交給社會(huì)組織，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用；運(yùn)用財(cái)政金融手段調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)組織活動(dòng)，通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)或限制社會(huì)組織活動(dòng)；堅(jiān)持以社會(huì)需求為導(dǎo)向，通過項(xiàng)目購(gòu)買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等方式，發(fā)揮社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金引導(dǎo)作用，支持社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理；堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，分類管理、區(qū)別對(duì)待，突出重點(diǎn)、動(dòng)態(tài)管控，規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)行過程，充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的橋梁紐帶、發(fā)展龍頭、服務(wù)平臺(tái)作用，推進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展；加大社會(huì)組織人才建設(shè)力度，規(guī)范社會(huì)組織工作人員行為，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自律性和誠(chéng)信度，增強(qiáng)社會(huì)組織管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力。

（作者單位：胡仙芝，國(guó)家行政學(xué)院科研部；曹勝，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)）

編輯：田佳奇