張 航

(哈爾濱師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

1 群眾體育政策演變階段的劃分

1.1 醞釀階段：1949-1965年的群眾體育政策

新中國成立之初，百廢待舉，百業(yè)待興。建國之初的全國體育工作由共青團(tuán)中央負(fù)責(zé)，還沒有成立專門的體育行政機(jī)構(gòu)。這一時期并沒有“群眾體育”的專門稱謂，也沒有群眾體育、學(xué)校體育以及競技體育之分，三者是融合在一起的，統(tǒng)稱為“國民體育”。由于新中國體育事業(yè)處于起步發(fā)展階段，體育場地設(shè)施、體育器材等嚴(yán)重匱乏，加之廣大人民參與體育運動的意識還沒有形成，國家制定與頒布的國民體育政策多是口號性的，號召與提倡人民參加體育運動。1951年，體總籌委會、教育部、全國總工會等9家單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行廣播體操運動的聯(lián)合通知》，號召廣大人民參加體操活動，為普及國民體育，改善我國人民的健康而奮斗。1952年毛澤東主席提出了“發(fā)展體育運動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，開啟了中國體育事業(yè)發(fā)展的新時代。1954年9月，原“中央體委”改稱“中華人民共和國體育運動委員會”(簡稱國家體委)，國務(wù)院副總理賀龍繼續(xù)擔(dān)任國家體委主任。國家體育運動委員會的成立提高了體育事業(yè)的發(fā)展地位，從此體育事業(yè)有了專門的政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，標(biāo)志著新中國體育事業(yè)的發(fā)展邁向了新臺階。此后，專門的國民體育政策相繼制定與頒布，1954年，國家體委正式制定頒布了《勞衛(wèi)制暫行條例》，1955年該條例在全國推行，從此，體育達(dá)標(biāo)運動在機(jī)關(guān)、學(xué)校、廠礦、部隊等興起，人們紛紛投入到體育運動中。

新中國成立之初較早在政策文本中明確提出發(fā)展群眾體育運動的是《體育運動十年發(fā)展綱要》，該綱要提出要“大力開展群眾性體育運動，在體育運動廣泛開展的基礎(chǔ)上，加速提高運動技術(shù)水平，爭取10年或者更短的時間內(nèi)，在主要運動項目上，趕上和超過世界水平的奮斗目標(biāo)。”此后群眾體育的提法在不同政策文件中逐漸增多。隨著“大躍進(jìn)”運動的不斷發(fā)展，高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)充斥在全國各個行業(yè)，體育事業(yè)也沒能幸免。如1960年4月25日，國家體委下達(dá)了《關(guān)于貫徹中央關(guān)于衛(wèi)生工作的指示精神，大力開展群眾體育運動的意見》，要求各級體委認(rèn)真學(xué)習(xí)并堅決貫徹這一指示，掀起一個轟轟烈烈的體育運動高潮，以更大的成果向全國文教戰(zhàn)線群英會獻(xiàn)禮。要求廣泛向群眾宣傳，“務(wù)求家喻戶曉，深入人心”，“擴(kuò)大影響，造成聲勢”。對工廠、農(nóng)村、學(xué)校提出要求，“促使群眾體育運動的熱潮一浪高一浪地發(fā)展下去”。這時的許多政策沒有遵循群眾體育事業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，脫離實際、急于求成、盲目浮夸。

1.2 政治工具：1966-1976年文革期間的群眾體育政策

“文化大革命”——這場長達(dá)十年、給黨和人民造成嚴(yán)重災(zāi)難的爆發(fā)，在這場所謂的“大革命”中，黨和政府的各級機(jī)構(gòu)長期陷于癱瘓和不正常狀態(tài)，與其他國家政府機(jī)構(gòu)一樣，體育行政機(jī)構(gòu)也一度閑置，甚至在1970年6月，中共中央提出了“國務(wù)院精簡機(jī)構(gòu)方案”，又將“國家體委”改為“國家體育局”，劃歸中國人民解放軍總參謀部領(lǐng)導(dǎo)。在體育行政機(jī)構(gòu)陷入癱瘓、政府職能名存實亡的大背景下，群眾體育政策的制定、頒布以及貫徹執(zhí)行早已成為泡影，體育領(lǐng)域里的革命運動轟轟烈烈，體育逐漸成為階級斗爭、路線斗爭的政治工具。

這一時期，國家頒布的群眾體育政策少之又少，且?guī)в袊?yán)重的政治色彩，體育成為當(dāng)時政治運動的副產(chǎn)品。1970年3月，毛澤東主席在接見8341部隊駐北京二七機(jī)車車輛廠負(fù)責(zé)人談話時指出：“出操這辦法很好。增強(qiáng)體質(zhì)，鍛煉身體。15min到20min太少，要半個小時。工作時間當(dāng)中可以出來活動活動，搞搞廣播操?！彪S后，1971年8月國務(wù)院、中央軍委發(fā)布了《關(guān)于在全國試行新廣播體操的通知》，廣播體操隨即成為群眾性體育活動。

文革后期，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始了對全國各行業(yè)的整頓工作。在整頓過程中，體育機(jī)構(gòu)逐步被恢復(fù)，體育事業(yè)發(fā)展開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，國際體委等政府機(jī)構(gòu)開始制定與頒布了多項群眾體育政策，成為群眾體育事業(yè)發(fā)展的助推器。1975年 5月5日，國家體委公布了《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)條例》，并開始在全國實施。條例指出：“國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)分兒童組、少年一組、少年二組、青年組四個年齡組，各年齡組分男女兩個不同的項目和標(biāo)準(zhǔn)，鍛煉標(biāo)準(zhǔn)的項目以田徑、體操為主。國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)在學(xué)校、人民解放軍中廣泛施行，廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、農(nóng)村人民公社根據(jù)情況積極施行?！薄秶殷w育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)條例》還提出：“要根據(jù)各人的不同情況，因人制宜地指導(dǎo)群眾進(jìn)行鍛煉和測驗，防止強(qiáng)迫命令、形式主義，并要量力而行，注意安全?！?/p>

1.3 恢復(fù)發(fā)展：1977-1994年的群眾體育政策

隨著“四人幫”集團(tuán)被粉碎，“文化大革命”宣告結(jié)束。國家體委等各級體育行政機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了十年浩劫，重新步入了正軌，體育事業(yè)開始邁向新時期。1978年1月22-30日，全國體育工作會議在北京召開。參加會議的有1400余人，是新中國建國以來國家體委召開的代表性最廣、規(guī)模最大的一次會議，這次會議揭批了“四人幫”的罪行，撥亂反正，討論了體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策性的重大措施。1978年《憲法》兩條款的相關(guān)規(guī)定刪除了1974年《憲法》中對體育事業(yè)的政治性表述，把體育視作教育的一部分，并以法律形式規(guī)定了鼓勵和幫助從事體育事業(yè)的公民，提高了體育事業(yè)的發(fā)展地位。此后，國家體委先后下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)城市體育工作的意見》、《關(guān)于廣泛開展“新長征”象征性長跑活動》兩個通知。群眾體育事業(yè)逐步走向復(fù)興。而1982 年《憲法》的頒布，則使群眾體育事業(yè)的發(fā)展邁向了新的臺階?！稇椃ā返谝徽驴偩V第 21 條第 2 款規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)?！边@是“群眾性的體育活動”第一次明確出現(xiàn)在新中國的根本大法中，從而使得發(fā)展群眾體育事業(yè)、增強(qiáng)人民體質(zhì)成為黨和政府的根本性任務(wù)。

這以后，各類群眾體育政策相繼制定發(fā)布。1982年8月27日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體委發(fā)布施行《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》，同時公布《新〈標(biāo)準(zhǔn)〉的測驗規(guī)則和測驗成績評分表(試行)》；1983年10月28日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請示》；1984年10月5日，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運動的通知》；1985年10月15日，國家體委頒布了《全國體育先進(jìn)縣標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則(試行)》；1989年5月4日，國家體委、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部聯(lián)合頒發(fā)了《城市公共體育運動設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》；1993年，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》提出要大力發(fā)展社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育，鼓勵社會各界興辦群眾性的體育組織，大力發(fā)展社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育，鼓勵社會各界舉辦群眾性的體育俱樂部。

1977-1994年，伴隨著體育行政機(jī)構(gòu)及其職能的恢復(fù)，這一時期的群眾體育政策無論數(shù)量與種類，都逐漸增多。加之這一時期各級、各類體育協(xié)會的興建，群眾體育政策的發(fā)布與落實情況也比以前有了好轉(zhuǎn)。然而，綜觀這一時期黨中央、國務(wù)院以及國家體委等頒布的群眾體育政策，許多政策目標(biāo)不僅僅是為了人民群眾體質(zhì)的提升，更重要的是要為競技體育的崛起、為在國際比賽中取得優(yōu)異成績服務(wù)。特別是國家體委提出的“要在普及和提高相結(jié)合的前提下，側(cè)重抓提高”的工作方針，表明我國以競技體育為重點的體育發(fā)展方針的形成。

1.4 節(jié)節(jié)攀升：1995至今的群眾體育政策

20世紀(jì)90年代，中國不斷加快了改革開放的步伐，包括體育在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展都取得了長足的進(jìn)步。人們越來越追求身體的健康、精神的愉悅，而體育鍛煉成為人們這些需求的有效手段。因而，不斷滿足人民日益增長的體育健身需求則成為中國各級政府機(jī)構(gòu)重要職能之一。1995年6月22日，國務(wù)院發(fā)布了《全民健身計劃綱要》，綱要分析了當(dāng)前我國體育事業(yè)面臨的形勢，提出了具體的目標(biāo)和任務(wù)、對策和措施、實施步驟?！度窠∩碛媱澗V要》頒布第二天，國家體委又提出了《關(guān)于實施“全民健身一二一工程”的意見》。1995年8月29日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議審議并全票通過了《中華人民共和國體育法》?！扼w育法》總則第二條指出：“體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎(chǔ)，實行普及與提高相結(jié)合，促進(jìn)各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展”；第二章社會體育從第十條至第十六條共7個條款詳細(xì)規(guī)定了人們有從事社會體育的權(quán)利、政府有義務(wù)創(chuàng)造必要條件扶持群眾性體育活動的開展等內(nèi)容。《體育法》的出臺，填補了國家體育立法的空白。雖然目前來看，《體育法》存在著諸多不足，如內(nèi)容寬泛、操作性不強(qiáng)、罰則不明，權(quán)利保障機(jī)制缺失等等，但該法的頒布標(biāo)志著中國體育事業(yè)開始進(jìn)入了依法行政、以法治體的新階段。

1996年10月10日十四屆六中全會《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》提出了“深入持久開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動的任務(wù)。具體包括發(fā)展縣級體育事業(yè)，繁榮農(nóng)村體育文化，開展群眾喜聞樂見、文明健康的體育文化活動等?！贝撕螅秶殷w委關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》(1996年)、《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的決定》(1997年)、《全民健身計劃第一工程第二階段工作方案》(1997年)、《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)體育工作的意見》(1997年)、《關(guān)于加強(qiáng)老年人體育工作的通知》(1999年)等群眾體育政策相繼在20世紀(jì)90年代末期制定與頒布，政策的內(nèi)容更加具體、政策目標(biāo)更具針對性。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著北京奧運會的召開，人們的健身意識逐漸提高，群眾體育活動日益豐富，這時期《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》(2002年)、《公共文化體育設(shè)施條例》(2003年)、《全民健身條例》(2008)、《全民健身計劃(2011-2015)》(2011年)等相繼頒布，這些政策使群眾體育事業(yè)的開展得到了強(qiáng)有力的法律保障。

2 我國群眾體育政策演變的主要特征

2.1 目標(biāo)取向：從政治需要到理性選擇

“公共政策的制定不是在真空中產(chǎn)生的，它受到組織、機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的限制，甚至?xí)艿健鐣臀幕挠绊憽?。十年“文革”時期的群眾體育政策，基本被政治利益集團(tuán)綁架，成為階級斗爭的手段與工具。政策目標(biāo)帶有理想化傾向，字里行間充滿了強(qiáng)烈的政治性色彩，在政策的保障措施匱乏，經(jīng)濟(jì)凋敝、機(jī)構(gòu)渙散的背景下，許多群眾體育政策根本無法得到貫徹與執(zhí)行。在文革后期，體育行業(yè)經(jīng)過整頓后這種政治化傾向在群眾體育政策中仍然存在，如《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)條例》指出：“要向廣大群眾經(jīng)常進(jìn)行毛主席革命體育路線的教育、戰(zhàn)備教育和體育衛(wèi)生常識的教育，明確鍛煉目的、任務(wù)和方法，開展革命大批判，不斷清除修正主義體育路線的影響，提高群眾為革命積極參加鍛煉的自覺性?！比?983年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體委《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請示》提到：“體育是增強(qiáng)人民體質(zhì)的積極有效的方法，同時是進(jìn)行共產(chǎn)主義、愛國主義教育的有力手段，是建設(shè)社會主義精神文明的重要方面?！边@一時期的體育事業(yè)政治色彩較濃，群眾體育政策的目標(biāo)選擇是以為國爭光、強(qiáng)固國家意識形態(tài)為主要內(nèi)容的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的進(jìn)行，意識形態(tài)逐漸回歸理性，國家制定的群眾體育政策逐漸擺脫了意識形態(tài)的僭越。特別是1995年后，這一時期是新中國成立以來群眾體育政策制定與頒布最為集中、數(shù)量最多、質(zhì)量最好的時期，同時與以往相比群眾體育政策目標(biāo)逐漸回歸理性，政策所體現(xiàn)的文本規(guī)定正逐步向體育的本質(zhì)回歸。這一時期幾個非常重要的群眾體育政策《全民健身計劃綱要》、《體育法》、《全民健身條例》、《全民健身計劃(2011-2015)》等在政策目的規(guī)定中轉(zhuǎn)向了“增強(qiáng)人民體質(zhì)”、“提高公民身體素質(zhì)”、“保障公民參加體育健身活動的合法權(quán)益”等，至此，中國公民的體育健身權(quán)益真正體現(xiàn)在了國家的政策法規(guī)中，公民的體育權(quán)利有法可依已不再是不可實現(xiàn)的“烏托邦”。

2.2 內(nèi)容規(guī)定：從抽象為主到逐步具體

從前面的梳理不難看出，新中國成立初期，百廢待興，群眾體育事業(yè)的發(fā)展也剛剛起步，各項群眾體育的政策處于醞釀制定階段，許多政策方針是在政府工作報告或領(lǐng)導(dǎo)講話中提出來的，如1952年毛澤東主席提出了“發(fā)展體育運動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的號召，較早在政策文本中明確提出發(fā)展群眾體育運動的是《體育運動十年發(fā)展綱要》，該綱要是1958年國家體委在召開的全國體育工作會議上討論和制定的，綱要提出要“大力開展群眾性體育運動”，僅此一句。此后的一段時期，新出臺的一些政策也多是號召性的、鼓動性的，一些政策文件具有濃重的政治性與軍事性色彩，國家利益至上、國防利益至上的傾向較為濃重，具有較鮮明的時代特點。這一時期從內(nèi)容規(guī)定來看，無論是群眾體育政策的目標(biāo)、條款、保障等等均表現(xiàn)出一定的抽象性，這種特性使得計劃經(jīng)濟(jì)時期的群眾體育政策執(zhí)行能夠自上而下的形成一條主線，但由于不具體，缺乏相應(yīng)的操作性以及相應(yīng)的地方配套，從而使得這一時期的群眾體育發(fā)展毫無秩序可言，基本以上級指導(dǎo)為主，地方并不具有自主性，積極性也難以得到發(fā)揮。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的形成，我國政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)三個權(quán)力中心高度重疊的一元化社會被打破，利益逐漸開始分化，人們表達(dá)的體育利益需求通過多種平臺逐漸反映到了群眾體育政策中，并且在經(jīng)濟(jì)社會文化大發(fā)展以及西方大眾體育文化的影響下，群眾體育政策的內(nèi)容規(guī)定逐步變得更加具體。以《全民健身計劃綱要》為例，提出了具體的目標(biāo)和任務(wù)、對策和措施、以及詳細(xì)的實施步驟，更為重要的是，綱要在實施步驟中提出了“各級地方人民政府及其體育行政部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定本地區(qū)的規(guī)劃和實施方案?！边@使得國家層面的群眾體育政策具備了地方的配套實施方案，更能因地制宜、具體地開展地方的全民健身。到了新世紀(jì)，一系列的群眾體育政策相繼頒布，內(nèi)容中最大的特點是數(shù)據(jù)的廣泛出現(xiàn)，可見群眾體育政策的規(guī)定已經(jīng)逐漸從定性向定量轉(zhuǎn)變，抽象性政策逐步被可操作性、可衡量性的政策取代。

2.3 程序機(jī)制：從政府主導(dǎo)到民主參與

改革開放以前,群眾體育政策從制定到執(zhí)行的程序主要是由自上而下的體育政府系統(tǒng)來完成的，包括社會團(tuán)體、學(xué)者以及公民的體育利益表達(dá)難以真正輸入到群眾體育政策過程之中。因此，這種態(tài)勢下的群眾體育政策核心主體與政策客體的接觸是點狀的，而不是廣泛的、全方位的。這些類型的群眾體育政策，由于缺乏了政策目標(biāo)群體的認(rèn)同，屬于自上而下的供給型政策，因而在執(zhí)行過程中只能運用強(qiáng)制手段來完成，很難得到政策目標(biāo)群體的支持，政府主導(dǎo)的群眾體育政策程序機(jī)制必定受到一定的限制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，我國政治體制也進(jìn)行了大力改革，“重構(gòu)了政府與社會、中央政府與地方政府的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，為各類利益主體追求自身合法權(quán)益提供了更加寬廣的渠道和更為寬松的環(huán)境”。我國公眾參與群眾體育政策制定過程的方式也有了明顯的變化，以往單一官方制定的過程逐漸向公眾開放，社會公眾可以通過多種渠道，主動參與到群眾體育政策的制定過程中，這樣由專家咨詢、公眾參與、政府決策的群眾體育政策制定機(jī)制逐漸形成。如《全民健身計劃綱要》的制定便是在征詢了廣大群眾的利益訴求，咨詢了體育界學(xué)者的意見與建議的基礎(chǔ)上形成的。社會公眾的體育利益訴求直接或間接地轉(zhuǎn)化成為政策的內(nèi)容規(guī)定，因而群眾體育政策的科學(xué)合理性達(dá)到了一個新的高度，公眾參與體育的熱情和自覺性大大提高。

[1] 馬宣建.論中國群眾體育政策[J].成都體育學(xué)院學(xué)報,2005(6)：1-7.

[2] 肖謀文.新中國群眾體育政策的歷史演進(jìn)[J].體育科學(xué),2009(4)：89-96.

[3] 百度百科：文化大革命.http://baike.baidu.com/view/1921.htm.

[4] 夏成前.新中國農(nóng)村體育發(fā)展歷程 [J].體育科學(xué),2007(10)：12-20.