張 琳(博士) 東 艷 (副研究員)

一、國際貿(mào)易投資規(guī)則的新變化：競爭中立原則的提出

“競爭中立”的概念可以追溯到20世紀(jì)70年代，最早由澳大利亞提出，是指“政府的商業(yè)活動不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營部門競爭者所不能享受的競爭優(yōu)勢”；2011年以來，美國在多次政治、經(jīng)濟和外交活動中討論“競爭中立”，并在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)等國際組織中推動競爭中立框架的推廣和落實，使得競爭中立原則引起國際市場的廣泛關(guān)注。

(一) 宏觀背景：經(jīng)濟格局變化決定國際規(guī)則的調(diào)整

2008年全球性金融危機和隨后的“歐債危機”，引發(fā)了世界經(jīng)濟格局的調(diào)整，新興經(jīng)濟體崛起引發(fā)了全球貿(mào)易主導(dǎo)力量的變動，當(dāng)前全球貿(mào)易治理結(jié)構(gòu)正處于調(diào)整時期。美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)、美國和歐盟的跨大西洋貿(mào)易投資伙伴協(xié)議(TTIP)、美國2012雙邊投資協(xié)定模板、諸邊服務(wù)業(yè)協(xié)議(TISA)等體現(xiàn)了未來貿(mào)易投資規(guī)則向“高標(biāo)準(zhǔn)”推進的發(fā)展方向。這些規(guī)則將嚴(yán)格的環(huán)保、勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際貿(mào)易掛鉤，以服務(wù)貿(mào)易和投資保護為新一輪全球貿(mào)易規(guī)則制定的核心和重點。競爭中立原則的提出和興起正體現(xiàn)了國際規(guī)則及制度發(fā)展的最新變化。不同于傳統(tǒng)的競爭政策，競爭中立原則涵蓋了國有企業(yè)、規(guī)則一致、投資保護等若干新一代橫向議題，將邊界后規(guī)則向國內(nèi)法規(guī)法制方向轉(zhuǎn)移，成為引領(lǐng)新貿(mào)易投資規(guī)則的標(biāo)桿之一。

(二) 微觀原因：限制國有企業(yè)，提升發(fā)達(dá)經(jīng)濟體競爭力

近年來，危機重創(chuàng)了美國和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，傳統(tǒng)的財政和貨幣政策刺激效果不佳，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體進而希望通過推動貿(mào)易發(fā)展并重返實業(yè)化增強企業(yè)競爭力。2010年，美國總統(tǒng)簽署了《美國制造業(yè)促進法案》，希望通過“重返制造業(yè)”刺激出口，增加就業(yè)，拉動經(jīng)濟復(fù)蘇，卻面臨著來自新興市場經(jīng)濟體以及發(fā)展中國家企業(yè)的巨大競爭壓力。競爭中立原則主要針對新興經(jīng)濟體以及發(fā)展中國家的國有企業(yè)和主權(quán)基金，認(rèn)為其以整個國家為后盾，在全球范圍內(nèi)開展貿(mào)易、投資、并購以及金融等業(yè)務(wù)，片面地認(rèn)為這些國有企業(yè)獲得補貼或擁有壟斷地位，對發(fā)達(dá)國家的企業(yè)造成不公平競爭。希望通過設(shè)立保證公平市場環(huán)境的競爭中立原則，限制國有企業(yè)行為，保持發(fā)達(dá)經(jīng)濟體企業(yè)的市場競爭力。

二、國際貿(mào)易投資規(guī)則的實現(xiàn)路徑

根據(jù)規(guī)則影響力大小和影響范圍多少的不同，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展會遵循由少數(shù)向多數(shù)，由低水平向高水平推進的演變軌跡。規(guī)則形成一般會經(jīng)歷三個階段：第一，發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國內(nèi)或雙邊協(xié)定規(guī)則；第二，具有全球影響力的國際組織中制定的規(guī)則或指導(dǎo)原則；第三，形成部分協(xié)定成員國或全球范圍內(nèi)的硬性約束機制，具有“國際法”的屬性，從而標(biāo)志著規(guī)則的最終形成。在這一過程中，國際組織是實現(xiàn)國際規(guī)則的重要平臺和推行途徑。

(一) 競爭中立原則：由區(qū)域向國際組織的演進過程中

競爭中立的提出和興起，正是體現(xiàn)了國際規(guī)則發(fā)展的第一階段特征：由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，由一國內(nèi)部向區(qū)域、雙邊領(lǐng)域拓展。競爭中立原則已經(jīng)由最初的澳大利亞國內(nèi)法律，演變成為美國主導(dǎo)的TPP和TTIP中的重要內(nèi)容。并且，競爭中立原則的發(fā)展已經(jīng)開始向第二階段，即國際組織的通行規(guī)則邁進。近三年時間內(nèi)，OECD、世界銀行、UNCTAD、WTO等組織都加強了相關(guān)內(nèi)容的研究和條款設(shè)定。

(二)競爭中立潛在的發(fā)展方向：非正式規(guī)則向正式規(guī)則推進

根據(jù)國際規(guī)則的不同特點和性質(zhì)，我們可以將規(guī)則劃分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則；硬規(guī)則和軟規(guī)則。正式規(guī)則是指那些明確定義、明文規(guī)定的規(guī)則;非正式規(guī)則是指被成員實際認(rèn)可的行為規(guī)則。硬規(guī)則是指具有強制約束力的規(guī)則，要求必須遵守或盡可能遵守；軟規(guī)則是指只給予建設(shè)性意見或自愿參與的規(guī)則。需要注意的是，歐美發(fā)達(dá)國家利用其自身經(jīng)濟、技術(shù)、制度、權(quán)利等方面的優(yōu)勢，將非正式規(guī)則向正式規(guī)則推動，將軟規(guī)則向硬規(guī)則推動，利用其主導(dǎo)的國際組織，將自身的意志、意愿、利益訴求強行推至全球范圍，將隱形規(guī)則制度化，造成新的技術(shù)壁壘或制度壁壘，構(gòu)成新形式的貿(mào)易投資保護主義。盡管當(dāng)前尚沒有明確跡象表明，競爭中立原則也會成為“國際法”性質(zhì)的強制約束，但仍需謹(jǐn)防其由非正式規(guī)則向正式規(guī)則推動的潛在可能性。

三、競爭中立原則在國際組織中的應(yīng)用與實踐

“競爭中立”已經(jīng)由最初的一國內(nèi)部法律規(guī)則，向全球貿(mào)易投資領(lǐng)域重要的國際規(guī)則發(fā)展，并逐漸被納入國際組織的貿(mào)易投資協(xié)定中，這一過程也是競爭中立原則向國際貿(mào)易投資規(guī)則發(fā)展的重要實現(xiàn)途徑。《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國有企業(yè)公司治理指引》(簡稱《OECD國有企業(yè)指引》)、世界銀行、UNCTAD、WTO等國際組織都包含競爭中立和競爭政策的相關(guān)規(guī)定和應(yīng)用。

(一) OECD的競爭中立框架

競爭中立框架體系是指該規(guī)則的具體制度安排和規(guī)定，以及執(zhí)行和實施的辦法。OECD的競爭中立框架體系是目前國際組織中關(guān)于競爭中立原則最為深入的闡述。

2011年，OECD開啟了“限制各國政府對國有企業(yè)支持”的規(guī)則研究，《競爭中立與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》報告首次對國有企業(yè)與私有企業(yè)相比擁有的競爭優(yōu)勢以及消除這些優(yōu)勢的思路和措施進行了全面研究，提出了“競爭中立政策框架”(Comparative Neutrality Framework，簡稱CNF)。競爭中立保證了不同主體在市場競爭中不因為其產(chǎn)權(quán)屬性(如公有企業(yè)、私有企業(yè)或社會公益部門)而獲得特別的優(yōu)勢，或遭到不公正的對待。

OECD (2012)指出，“競爭中立”的概念應(yīng)涵蓋市場中多樣的競爭實體，而不是特指國有經(jīng)濟和部門，這一概念應(yīng)更為一般化。報告中明確指出競爭中立的定義：當(dāng)經(jīng)濟市場中沒有經(jīng)營實體享有過度的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢時，就達(dá)到了競爭中立狀態(tài)。報告指出與公有制(Public Ownership)相關(guān)可能會形成競爭中立偏離的內(nèi)容，包括以下八個方面：① 國有企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營行為；② 確保市場環(huán)境透明、公開情形下的成本確定，如何區(qū)分商業(yè)和非商業(yè)性活動成本；③ 是否按照商業(yè)收益回報率衡量；④ 確定承擔(dān)的公共服務(wù)義務(wù)；⑤ 稅收中立；⑥ 監(jiān)管中立；⑦ 債務(wù)中立；⑧ 政府采購。

總體來看， OECD競爭中立框架具有以下幾個特點： 第一，規(guī)則設(shè)定相對中性，并非針對某國特有，也并非專門針對國有企業(yè)。 第二，傾向于規(guī)則設(shè)置的“軟性”約束，而非硬性法規(guī)。 第三，對國有企業(yè)享受的競爭優(yōu)勢和承擔(dān)的社會責(zé)任方面平衡考慮。既考慮國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢，也承認(rèn)國有企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任；既強調(diào)國有企業(yè)競爭規(guī)范，也強調(diào)市場運行機制的完善。 第四，OECD是目前國際組織中關(guān)于競爭中立原則研究最為深入的組織。OECD對各國競爭中立的實踐和研究跟蹤時間長，標(biāo)準(zhǔn)較為健全規(guī)范；OECD的競爭中立框架與各國競爭法、反壟斷法、投資協(xié)定、跨境貿(mào)易、公司治理等規(guī)則相互補充，形成了從法規(guī)到實踐的整套規(guī)則。

(二) 世界銀行的應(yīng)用

世界銀行2012年發(fā)布《競爭政策：促進市場繁榮與發(fā)展》報告指出，開放的市場和競爭政策提高了市場運行效率，提高了消費者福利，促進創(chuàng)新，提高了生產(chǎn)率，從而實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長；競爭政策保障了市場更加自由和公平，削減了反競爭的監(jiān)管。報告中提供了多國競爭政策的實踐經(jīng)驗，認(rèn)為競爭政策是發(fā)展的重要議題，通過改變價格控制、法定壟斷、企業(yè)數(shù)量限制和某些企業(yè)的歧視性對待等反競爭的措施，可以顯著地改善市場條件，有效地實施競爭法、反托拉斯法，減少反競爭監(jiān)管和反競爭并購、扭曲性補貼。

報告中明確指出競爭政策的實踐包括兩方面。第一，擴大市場，削除反競爭的市場監(jiān)管：削除法定壟斷、企業(yè)數(shù)量限制或禁止私人投資；削除市場價格或其他市場措施的限制，減少商業(yè)活動風(fēng)險；保障公平市場環(huán)境和對企業(yè)的非歧視性待遇。第二，執(zhí)行競爭條款：遵循反壟斷法，降低關(guān)鍵中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的成本升高的風(fēng)險；阻止反競爭并購；加強反托拉斯法，減少反競爭性行為；控制國家資助，減少不公平。

世界銀行的研究中并沒有特別明確競爭中立框架，也沒有將競爭政策與國有企業(yè)相聯(lián)系，研究更側(cè)重于發(fā)展的議題，標(biāo)準(zhǔn)制定和效果評估上更為中立和客觀；但在競爭中立框架的制定和規(guī)則設(shè)置方面，稍顯滯后。

(三)UNCTAD的探索

2010年，UNCTAD成立了“研究伙伴關(guān)系平臺”(Research Partnership Platform,簡稱RPP)，建立研究機構(gòu)、大學(xué)、競爭機構(gòu)和其他團體，為競爭中立政策的聯(lián)合科研提供了平臺，并成立了政府間競爭政策和法律的專家組，旨在交流和學(xué)習(xí)各國發(fā)展競爭中立的經(jīng)驗，從而有效地推動競爭政策和消費者保護的法律和政策的實施。

2012年，在“研究伙伴關(guān)系平臺”舉行的第三次會議中，澳大利亞新南威爾士的Healey教授指出，由于國有企業(yè)在市場經(jīng)營中存在著低生產(chǎn)率、不能充分反映成本—價格機制、缺乏對經(jīng)理人的問責(zé)制、擁有壟斷權(quán)力等問題，需要通過市場化、商業(yè)化、私有化和競爭性投標(biāo)等途徑進行改革。會議對中國國有企業(yè)競爭中立問題進行了討論：中國國有制存在的優(yōu)勢在于信貸融資、與政府的良好關(guān)系、政府政策支持、土地使用的租賃制度、礦產(chǎn)資源的租賃制度、企業(yè)收入稅;競爭劣勢在于國有企業(yè)需要承擔(dān)更廣泛的企業(yè)社會責(zé)任、公共福利功能,公司治理效率的低下。中國的國企改革，特別是石油行業(yè)已經(jīng)取得了一定的進步，理論上說競爭法可以應(yīng)用于中國的國有企業(yè)；但實踐中，具體問題可能較為復(fù)雜。

目前來看，UNCTAD對競爭中立和國有企業(yè)的研究側(cè)重于發(fā)展中國家，其倡導(dǎo)的規(guī)則研究也更符合我國的現(xiàn)實，UNCTAD的競爭中立規(guī)則未來可以為OECD以發(fā)達(dá)國家為主的規(guī)則形成有力的法理補充和實踐經(jīng)驗補充，中國應(yīng)當(dāng)更為積極地參與相關(guān)討論。

(四)WTO的規(guī)則

WTO規(guī)則規(guī)定，在多邊貿(mào)易體制下，政府有責(zé)任承擔(dān)市場準(zhǔn)入以及非歧視性市場原則的義務(wù)，WTO規(guī)則約束的主體是政府。WTO準(zhǔn)則判定與行為實施并不區(qū)分主體是國營還是私營企業(yè)。GATT/WTO的文本中并沒有直接明確的針對國有企業(yè)的條款，但某些協(xié)定包含了類似的含義(如國營貿(mào)易企業(yè)、政府壟斷或公共機構(gòu)等)，涉及國有企業(yè)潛在違反反競爭行為的WTO規(guī)則可以分為四類：

第一，一些政府政策涉及貿(mào)易扭曲的規(guī)則，涉及了國有企業(yè)。如國民待遇或最惠國待遇原則適用于所有WTO成員，以確保進口商品與本國生產(chǎn)的商品同等競爭；反傾銷協(xié)定確保了一旦進口商品存在傾銷行為，將征收反傾銷稅。不論進口商是私營企業(yè)，還是國有企業(yè)或政府，這些原則皆適用。

第二，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)特別承諾條款規(guī)定，只適用于私營企業(yè)的嚴(yán)格市場進入或國民待遇，國有企業(yè)可以不遵循。如果沒有在協(xié)定承諾的例外條款內(nèi)列出，則不論何種所有權(quán)形式一律受到規(guī)定約束。

第三，WTO協(xié)定包含了對進口壟斷、公共服務(wù)壟斷或其他公共機構(gòu)可貿(mào)易品的關(guān)稅征收特別條款。在GATT條款中明確指出旨在某類企業(yè)(包括國有企業(yè))作為國際貿(mào)易工具的影響程度，如農(nóng)業(yè)協(xié)定中的STEs。又如補貼和反補貼措施協(xié)議(SCM)規(guī)定的來自政府或公共機構(gòu)的財政資助都可能涉及國有企業(yè)。

第四，中國和俄羅斯向WTO遞交申請議案中，都包含了對公有制的特別規(guī)定。中國向WTO提交的入世議定書中包含旨在解決國有企業(yè)跨境反競爭效應(yīng)問題的具體準(zhǔn)則，盡管這些條款可能導(dǎo)致國有企業(yè)貿(mào)易扭曲政策的負(fù)面效果，仍存在質(zhì)疑。

值得說明的是，WTO規(guī)則專門針對政府/國家，國家所有制并不是決定性因素，多大程度上受到國家行為的影響才是決定是否隸屬于這一規(guī)則的關(guān)鍵。

(五)小結(jié)：國際組織中的競爭中立原則實踐的評價

各機構(gòu)對競爭中立框架推動的側(cè)重點有所不同。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的目的不同，可以劃分為：“政策友好”、“標(biāo)準(zhǔn)中立”，或者“另有所圖”。各機構(gòu)的關(guān)于競爭中立的框架并不相同，但相同的是，競爭中立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)均為發(fā)達(dá)國家所掌握。

目前競爭中立框架構(gòu)建的最新趨勢是將競爭中立與國企改革相聯(lián)系。對于中國來說，將“競爭中立”與我國的國企改革相結(jié)合，將該政策原則推廣到中國國企的國際市場運作中，是中國企業(yè)“走出去”政策中所面臨的重要挑戰(zhàn)。中國執(zhí)行競爭中立框架也將減輕對外投資目的國對我國國企關(guān)于國家安全和非市場化運作等問題的擔(dān)憂。

由于OECD成員國家監(jiān)管機構(gòu)的核心是以市場為導(dǎo)向的貿(mào)易參與者，如果中國國企不能解決非市場化運作的問題，與國際規(guī)則無法對接，恐造成中國國有企業(yè)對外投資的重大障礙。如未來競爭中立原則成為全球通行的國際經(jīng)貿(mào)準(zhǔn)則，便會進一步改變國際投資和貿(mào)易潛在收益的分配格局，影響全球均衡發(fā)展。

四、競爭中立的發(fā)展前景及對中國的影響

競爭中立規(guī)則從長期來看，有助于提高市場競爭效率，有助于資源在全球范圍內(nèi)更有效地配置，符合我國以開放促改革的發(fā)展要求，代表了更高標(biāo)準(zhǔn)的開放和更深層次的改革，從根本上符合我國的經(jīng)濟發(fā)展要求。但從短期來看，對于競爭中立框架和規(guī)則，我們?nèi)源嬖趲c擔(dān)憂和疑慮，這主要包括：

第一，競爭中立規(guī)則是否是中性規(guī)則？ 競爭中立主要針對國有企業(yè)，不因為所有權(quán)的不同而產(chǎn)生競爭中的不公平或獲得額外的競爭優(yōu)勢。從這一規(guī)則提出的動因來看，根本上符合美、歐發(fā)達(dá)國家的利益訴求，限制國有企業(yè)可能獲得的競爭優(yōu)勢，為私營企業(yè)為主體的發(fā)達(dá)經(jīng)濟體獲取更大的生存競爭空間。我國是世界上國有資產(chǎn)比重最大、國有經(jīng)濟占比最多的國家，國企以及國有控股公司的產(chǎn)出大約占整個國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%，以我國國有壟斷企業(yè)為潛在目標(biāo)，使得競爭中立規(guī)則自身的中立性和公正性受到一定質(zhì)疑。

第二，競爭中立是否會成為發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護的新手段？ 當(dāng)前，全球貿(mào)易救濟措施多樣化趨勢明顯，各種非關(guān)稅措施也是層出不窮，如原產(chǎn)地規(guī)則、與貿(mào)易相關(guān)的技術(shù)壁壘(TBT)、衛(wèi)生與檢疫措施(SPS)以及政府采購和碳標(biāo)簽(carbon labels)等，“競爭中立”也可能會成為一種隱形貿(mào)易和投資壁壘，提高雙邊貿(mào)易和投資的進入門檻和交易成本，形成一種新的非關(guān)稅壁壘，成為發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護的新手段，扭曲國際貿(mào)易規(guī)則的透明性。

如何才能消除以上所述的疑慮，減少可能面臨的風(fēng)險，是需要我們研究和思考的問題。當(dāng)前，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則正處于調(diào)整期，我國參與全球治理的過程中需要格外關(guān)注規(guī)則制定的階段性特點，根據(jù)國際貿(mào)易投資規(guī)則發(fā)展的一般規(guī)律，做出前期預(yù)判和準(zhǔn)備。

第一，中國應(yīng)該將應(yīng)對“競爭中立”原則的壓力轉(zhuǎn)化為中國經(jīng)濟改革的動力。中國的經(jīng)濟制度有其特殊性，應(yīng)結(jié)合中國特點，不能完全接受美國“競爭中立”的原則。國有企業(yè)改革方面，應(yīng)分層次進行。對于公益性行業(yè)，加強政府財政投入；對于自然壟斷行業(yè)，關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，仍需要加強國有資本的控制;而對競爭性環(huán)節(jié)和競爭性業(yè)務(wù)，則進一步市場化，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

第二，中國應(yīng)積極、主動參與競爭中立的規(guī)則制定。堅持多邊貿(mào)易投資談判，選擇合理、有利的國際組織作為平臺，將不利的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?、公平的制度。?dāng)前國際組織和區(qū)域協(xié)定中關(guān)于競爭中立框架的定義和指導(dǎo)原則，是以澳大利亞、歐盟的國內(nèi)法規(guī)為基準(zhǔn)，結(jié)合其他發(fā)達(dá)國家的法律經(jīng)驗，進行規(guī)則的制定。但僅以發(fā)達(dá)國家的法律框架和實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)總結(jié)形成的“國際規(guī)則”顯然不符合我國以及多數(shù)發(fā)展中國家的現(xiàn)實情況。應(yīng)當(dāng)深入?yún)⑴cOECD、世界銀行的倡議，在投資自由圓桌會議(即《關(guān)于國家安全的接受國投資政策指導(dǎo)方針》)、《在受沖突影響與高風(fēng)險地區(qū)礦產(chǎn)品供應(yīng)鏈社會責(zé)任審慎調(diào)查指南》，以及當(dāng)前關(guān)于競爭中立所做的工作等相關(guān)領(lǐng)域進行跟蹤和研究，力圖使其能夠反映與中國等新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的訴求，以體現(xiàn)“有區(qū)別但共同”的發(fā)展原則。